中国土地管理的法律制度与政策.doc

中国土地管理的法律制度与政策1998年修订的土地管理法，在诸多方面开创了我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范。它是第一部除基本法律外提交全民讨论的法律，是第一部经全国人大常委会三次审议通过的法律，是第一部从法律上确立土地基本国策的法律，是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全面修订的法律，是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的法律，是第一部法与实施条例同步实施的法律。土地管理法实施以来，配套法规建设取得长足进展。在修订土地管理法实施条例、基本农田保护条例后，国土资源部制定了20余部土地管理方面的部门规章，各省（区、市）先后制定了土地管理法实施办法和土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部。28号文件和31号文件对土地管理法作出了必要的完善和补充。2007年3月全国人大通过的物权法，全面肯定了土地管理法，将土地管理法的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。目前，以宪法、物权法、民法通则为基础，以土地管理法、城市房地产管理法等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的，适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。 一、土地公有制 我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。根据宪法和土地管理法规定，我国实行土地公有制，包括全民（国家）所有制和集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。 国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。集体土地分三级所有，包括：村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。” 二、耕地保护制度 耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。该项制度主要包括以下内容： 一是确保耕地总量18亿亩的目标。温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。 二是实现耕地总量动态平衡。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。 三是实行占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 四是对基本农田实行特殊保护。土地管理法规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。并规定征收基本农田的，一律由国务院批准。对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。 28号文件中规定：基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。 五是运用经济手段保护耕地。提高新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、城镇土地使用税征收标准，对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金，等等，都是保护耕地采取的经济手段。n n 六是明确政府责任.地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,政府主要领导是第一责任人。 地方各级人民政府都要建立相应的工作制度,采取多种形式,确保耕地保护目标落实到基层。三、土地用途管制制度 土地用途管制的含义: 依法认定土地现状用途，编制土地利用总体规划规定预期用途，对土地用途变化进行管制，严格控制农用地转为建设用地.一是依法认定土地现状用途: 要根据法定的土地利用现状图和相关批准文件认定，不能人为认定. 二是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。土地管理法规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知（国发200412号）和28号文件，进一步严格了土地利用总体规划实施管理，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。 三是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。28文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。2006年国土资源部修订了土地利用年度计划管理办法，进一步规范了土地利用年度计划管理。 四是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照土地管理法的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。土地管理法在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。 土地管理法还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。 四、土地征收征用制度 一是征收的范围及征收与征用的区别。十届人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”为与宪法相适应，土地管理法也作出了相应的修改，第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时将原有的“征用”改为“征收”。 现在的征收，涵义同于原宪法和土地管理法中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。 二是关于征地审批程序。土地管理法和土地管理法实施条例规定了征地的审批权限和程序。征收土地的审批权限是：基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准，征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收土地需由市、县人民政府拟定“一书四方案”，逐级上报有批准权的人民政府批准。征地补偿则要经过“两公告一登记”的程序。 28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。31号文件进一步明确，社会保障费用不落实的不得批准征地。 三是关于征地补偿费。确定征地补偿标准的原则是：生活水平不降低，长远生计有保障。土地管理法规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。 31号文件进一步要求把社会保障费用纳入征地补偿安置费用,社会保障费用不落实不得批准征地,并明确改革征地补偿安置费用的支付方式,纳入财政预算,由财政部门从土地收入中优先支付.五、国有建设用地公开供应制度国有土地供应方式框图： 划拨-行政 （无偿） 建设用地 出让协议招拍挂（有偿） 租赁协议招拍挂（有偿） 作价出资(入股)-协议 （有偿）国有土地供应 授权经营协议 （有偿）承包经营协议或招拍挂 农用地 其他方式国有土地供应要考虑六个方面的规定和要求：一是按供地政策供地（调控）：国家有目录 禁止供地目录：别墅、高尔夫球场等用地 限制供地目录：大套型住宅用地等二是按供地标准供地（集约）：国家有相关标准 建设工程用地定额指标 工业用地投资强度指标（投资强度、最低容积率、配套用地等）；今年又提高了标准，今后还将适时调整。对不符合控制指标要求的工业项目，不予供地或相应核减用地面积。 住宅用地套型面积等指标三是推行有偿供地，限制划拨范围 我国土地供应方式有划拨和有偿使用两种方式 划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。 划拨供地范围：-土地管理法第54条、城市房地产管理法第23条、物权法137条；-国务院关于加强国有土地资产管理的通知。目前，可以采取划拨方式的主要有四类用地：v 国家机关用地和军事用地；v 城市基础设施用地和公益事业用地；v 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；v 法律、行政法规规定的其他用地。 为严格限制划拨方式供地，2001年国土资源部出台划拨用地目录（国土资源部令第9号），为适用划拨的情形作出了具体的规定：按照行业、产业划分，与主体所有制无关（不分国有、民营和外商企业） 目前该目录正在进一步修改中。 国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）中规定： 国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。四是要确定合适的有偿使用方式：有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股 出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。适应范围宽。 租赁，是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。房地产开发用地不适用。 作价出资入股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。这种方式主要是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。对企业新增用地，特别是征收土地后提供给用地单位使用的不能采用这种方式。由谁来出让土地出让的主体：土地管理法和城市房地产管理法规定：土地使用权出让，必须由土地所在地的市、人民政府有计划、有步骤地进行，市、县土地行政主管部门具体组织实施。因此：、土地出让的权利在市、县；、市、县国土资源局具体实施出让工作，是国有土地出让的主体；储备中心、交易中心等不是出让主体。、省里不是出让主体；、乡镇、村组不是出让主体；、开发区管委会不是出让主体无权出让土地。五是要严格执行招标拍卖挂牌等公开市场配置的相关政策出让分协议出让和招标拍卖挂牌出让 协议出让，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。土地出让配置方式演变：n -87年深圳的实践探索；n -88年宪法、土地管理法修改；n -1990年55号令；n -1994年城市房地产管理法；有条件的n 1997年中发11号文件：主要采用公开招标拍卖n -1999年，国办发39号文；原则上n -2001年，国发15号文件；应当n -2002年，国土资源部11号令(第二次土地革命)；n -2002年，国土部、监察部265号文(政治纪律)；n 2004年，中央纪委3号文件（党纪要求）；n -2004年，国土部、监察部71号文（8.31大限）n -2004年，国发28号文(市场价格)；n -2006年，国土资源部出让规范(操作指南)；n -2006年，国发31号文件；n -2007年，物权法;n -2007年，国土部39号令；n 2008年，国务院3号文。出让中的地价评估与底价确定：n 市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据城镇土地估价规程，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。n 地价评估由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行。评估方法、参数、考虑等有所不同。n 有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。招标拍卖挂牌出让范围：n （1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅经营性用地；n （2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；n （3）划拨土地使用权改变用途，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；n （4）划拨土地使用权转让，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；n （5）出让土地使用权改变用途，国有土地使用权出让合同约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；n （6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。n -对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。工业用地出让的特殊要求：n 国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。n 建立工业用地出让最低价标准统一公布制度国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。n 31号文件后，工业地价提高40%-60%。这是市场需要，也是调控需要。适度控制工业用地，保证民生用地。如何确定招拍挂的具体方式：招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。n 对具有综合目标或特定社会、公益建设条件、开发建设要求较高、仅有少数单位和个人可能有受让意向的土地使用权出让，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人；其他的土地使用权出让，应当采取招标、拍卖或挂牌方式，按照价高者得的原则确定受让人。n 采用招标方式出让国有土地使用权的，应当采取公开招标方式。对土地使用者有严格的限制和特别要求的，可以采用邀请招标方式。申请人竞得土地后拟成立新公司进行开发建设应如何办理：申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订国有土地使用权出让合同，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订国有土地使用权出让合同变更协议；也可按约定直接与新公司签订国有土地使用权出让合同。招标出让是否必须成立评标小组：n 按照价高者得的原则确定中标人的，可不成立评标小组。按照综合条件最佳者得的原则确定中标人的，招标人应当成立评标小组进行评标。n 评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行综合评分，根据综合评分结果确定中标候选人。n 评标小组应当根据评标结果，按照综合评分高低确定中标候选人排序，但低于底价或标底者除外。同时有两个或两个以上申请人的综合评分相同的，按报价高低排名，报价也相同的，可以由综合评分相同的申请人通过现场竞价确定排名顺序。投标人的投标价均低于底价或投标条件均不能够满足标底要求的，投标活动终止。协议出让范围:n 出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：n （1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；n （2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但国有土地划拨决定书、国有土地租赁合同、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；n （3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但国有土地划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；（5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。-对不能确定是否符合协议出让范围的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。协议出让公示制度如何实施n 中央纪委、国务院明确提出要建立划拨用地和协议出让土地实行公示制度，公示成为协议出让的一个必备环节：n -市、县国土资源部门依据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商谈判，达成一致且议定的出让价格不低于底价的，双方签订国有土地出让意向书。n -国有土地使用权出让意向书签订后，市、县国土资源管理部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在当地土地有形市场等指定场所以及中国土地市场网进行公示，并注明意见反馈途径和方式。公示时间不得少于5日。-公示期间，有异议且经市、县国土资源管理部门审查发现确实存在违反法律法规行为的，协议出让程序终止。-公示期满，无异议或虽有异议但经市、县国土资源管理部门审查没有发现存在违反法律法规行为的，市、县国土资源管理部门应当按照国有土地使用权出让意向书约定，与意向用地者签订国有土地使用权出让合同。国有土地使用权出让合同签订后7日内，市、县国土资源管理部门将协议出让结果通过中国土地市场网以及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。六是严格签订合同，严格履行，严格发证： 市、县国土资源局代表政府出让土地后，必须与土地使用者签订国有土地使用权出让合同。 出让必须按宗地出让，按宗地签订合同。 出让合同有示范文本，认真执行。 土地出让金可以一次缴清，也可以分期付款，由用地者与政府双方约定，写入出让合同。 合同必须严格履行。 用地者要按合同约定付清全部土地让金，申请土地登记，领取国有土地使用证。 出让金必须全部缴清后，才能发放土地使用证； 出让金没有全部缴清，不得发放土地使用证； 不允许按出让金缴纳比例分割发放土地证。六、农民集体所有土地使用制度（一）集体所有土地的使用方式 土地管理法、农村土地承包法、物权法以及1999年国办发39号文、国务院2004年28号文、国务院2006年31号文件均有相关规定，2007年国办71号文件再次明确了相关政策。按照上述规定，集体所有土地的使用范围和方式如下：对于集体建设用地：三类建设经依法批准可用集体建设用地： 1、乡镇企业（以土地联营、入股与他人合办企业）（建设用地使用权） 2、乡(镇)村公共设施、公益事业建设； 3、农村村民住宅（宅基地使用权）。上述三类用地涉及使用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续 在城镇、集镇和村庄建设用地范围内，符合规划，依法取得的集体建设用地可依法流转。对于农用土地： 承包经营、四荒地拍卖 （二）28号文件：从规划入手加强农村宅基地管理n 要求各地抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划，引导农村住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇、中心村集中，n 从严控制村镇建设用地规模。n 改进农村宅基地审批，规范审批程序。n 积极推进农村建设用地整理，大力开展“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作n 加大盘活农村存量建设用地的力度，促进土地集约利用。 （三）71号文件：严格规范使用农民集体所有土地进行建设n 乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照中华人民共和国乡镇企业法规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。n 要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。n 兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。n 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。n 农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。n 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。n 土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。 四、关于集体建设用地使用权流转n 99年开始试点、调研，推进n 28号文件：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。n 31号文：农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。n 71号文：农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。1、关于流转的内涵 集体建设用地使用权确定给单位和个人使用包括两个层次的关系，第一个层次是土地所有者将土地使用权确定给单位或个人使用；第二个层次是原土地使用权人将土地使用权让渡给其他单位和个人使用，而流转仅指第二层次的土地使用权让渡行为。但是，流转必须以明晰第一层次的土地使用权让渡关系为基础，在符合有关法律法规、征得土地所有权人同意的前提下，集体土地使用权人之间方可流转土地使用权。因此，办法界定了集体建设用地使用和流转两个层次，一是集体建设用地可以依法确定给单位和个人使用，二是单位和个人依法取得的集体建设用地可以多种方式流转。 2、关于流转的范围和条件 首先，宪法规定城市土地属于国家所有，因此，流转范围应当严格限定在村庄、集镇、建制镇建设用地范围内；其次，权属合法、界址清楚是土地产权交易的基本前提，也是集体土地流转的前提条件。第三，市场经济条件下，政府对于国有和集体两种土地所有权都应当依法保护，政府土地管理的目标应当是实施土地利用总体规划、保护和合理利用土地资源。只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转。第四，由于建设用地与农用土地相比，比较效益明显，必须严格执行规划和土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，切实保护耕地。为此，办法明确了流转的范围，规定：村庄、集镇、建制镇建设用地范围内符合土地利用总体规划，权属合法并经依法批准的农民集体建设用地，可依照本办法规定流转。第五条明确了流转的前提条件，规定集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划，不符合规划的，不能流转，严禁以“流转”为名擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。 3、关于集体建设用地使用权的取得 取得土地使用权是单位或个人使用和流转集体建设用地的首要条件。为此，办法明确集体建设用地可以依法确定给单位或个人使用。第九条明确集体建设用地确定给单位或个人使用，应当依法报经县级以上人民政府批准，有条件的地方应当进入土地有形市场公开进行，属于商业、旅游、娱乐等经营性用地的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式交易。 4、关于流转的方式 各地在集体建设用地流转实践中，探索了多种流转方式，具体方式有出让、转让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等。按照土地管理法律法规规定，出让方式是特指国有土地使用权有偿使用的，将出让方式也作为集体建设用地流转方式，容易造成概念上的混淆；集体建设用地联营实质上是以土地使用权作价出资（入股），并不是一种新的流转方式；根据民法规定，抵押权是担保物权，抵押权未实现时原土地使用权人并不实际转移占有土地使用权，抵押权实现时处置土地使用权的方式也不外乎转让、租赁和作价出资（入股）3种方式，所以抵押也不是一种独立的流转方式。因此，办法第三条第二款规定：“单位或个人依法取得的集体建设用地使用权，可以依照本办法规定，以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转”。 5、关于使用和流转的原则 集体土地是农民重要的财产，集体建设用地流转的主要目的之一，就是增加农民收入，促进农村经济发展。集体建设用地使用和流转应当符合产权人意愿，应当有偿使用以实现农民增收，集体经济内部成员可以优先使用和流转集体建设用地。所以，集体建设用地流转应当符合自愿、有偿和内部成员优先三个原则。为此，办法第六条、第七条、第八条分别对此进行了明确。 6、关于使用合同和流转合同 为保护集体建设用地所有权人和使用权的权利，履行相应义务，集体建设用地使用和流转应当签订书面使用合同和书面流转合同。在使用合同中，应当载明土地所有者、使用者、位置、面积、用途、使用年限、使用条件、土地收益标准及支付方式、双方权利义务、期限届满时土地使用权及地上建筑物的处理办法、违约责任等内容，其中使用年限由土地所有者和使用者参照中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例协商确定；流转合同由新土地使用者与原土地使用者签订。原土地使用者与所有者未签订合同的，流转应征得土地所有者同意，并由新的土地使用者与土地所有者直接签订合同。办法第十条、十一条、十二条第二款和第三款对此进行了明确规定。 7、关于流转双方的权利义务 集体建设用地的使用与流转，属于产权交易行为，涉及交易双方的权利义务关系。只有明确了交易双方所拥有的权利和应履行的义务，才能维护产权人的利益，保证交易安全，降低交易风险。因此，办法第十二条规定，单位或个人依法取得的集体建设用地使用权，可以依照土地使用合同的约定流转，原土地使用合同载明的权利、义务随之转移。第十三条规定：集体建设用地可以设定抵押权，抵押人和抵押权人应当签订书面合同。 8、关于流转的土地用途 当前，流转的集体建设用地大都属于经营性用地，非经营性用地的比例较低，如果土地用途限定为非经营性用途，限定范围过严，实际上就难以流转，起不到通过集体建设用地流转，实现土地资源的优化配置的目的。其实，只要严格执行规划，坚持用途管制原则，经营性集体建设用地也应当允许流转。但是，考虑到由于农用地和建设用地,特别是经营性的房地产用地相比,比较效益差异很大,如不加以适当限制,很可能造成农村甚至是基本农田都布满房地产的情况,同时,1999年的国务院办公厅39号文件、2001年的国务院15号文件以及2004年的28号文件等都明确，城市居民不得购买农村宅基地和房屋，法律也规定农村宅基地只能用于本集体经济组织成员使用，从土地市场的统一管理出发，应严禁集体建设用地用于商品住宅开发。 9、关于宅基地使用权流转 当前，农村宅基地闲置浪费和粗放利用现象较为普遍。为鼓励闲置宅基地流转，提高集体建设用地利用效率，优化配置集体土地资源，应当允许农户将闲置宅基地连同地上建筑物出租或转让；地方政府可以制定土地置换、允许进镇农民购买经济适用住房等优惠政策，鼓励集体建设用地集中布局和进镇农民的原宅基地复垦还田；置换的土地应当在规定的时间内补充相同数量和质量的土地，土地置换的新增建设用地有偿使用费全部留给市、县人民政府；城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在已批准的试点范围内，必须符合土地利用总体规划和城市规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。办法第十七条对此做了规定。 10、关于土地收益分配与使用 利益分配问题是规范农村集体建设用地流转行为的关键问题，集体建设用地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者利益关系，必须正确处理。按照收益的初次分配基于产权的原则，集体土地所有者和使用者转让、作价出资或租赁集体建设用地所产生的土地收益，应归该集体建设用地的产权人所有。集体经济组织取得的土地有偿使用收益和流转收益，应主要用于农村各项基础设施建设和社会福利事业。国家通过税收等方式进行收入再分配。 11、关于流转中的政府管理和服务 政府在集体建设用地流转中，不再具有产权代表身份，而只是流转活动的管理者和服务者，行使社会管理和服务职能。在流转中，政府主要应加强土地用途管理，对集体建设用地实行总量控制、规划管理和土地登记管理。同时，根据公共利益需要，国家可以行使征地权，对集体建设用地进行征用。因此，办法第四条规定：县级人民政府国土资源管理部门负责本行政区域内集体建设用地使用和流转的管理、监督和服务。第十四条规定：集体建设用地使用、流转和抵押，应当依法办理土地登记。第二十一条规定：国家根据社会公共利益的需要，可以依法征用集体建设用地，并按法定标准对土地产权人的建设用地和地上建筑物、附着物给予补偿。七、集约节约用地制度（一）规划统筹和总体控制是前提强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。（二）明确使用标准和工程措施严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。（三）用经济手段控制新增建设用地提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。财政部会同国土资源部要抓紧制订新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和适时调整的具体办法，并进一步改进和完善新增建设用地土地有偿使用费的分配使用管理。（四）鼓励与约束并用对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。（五）发挥市场配置机制是关键国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。（六）供后监管要加强要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。土地闲置费在现有基础上提高5-8倍。完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。（七）节约集约用地考核是抓手建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。为便于实施和鼓励各地自行提高集约节约利用水平，建议在完善和严格执行节约集约用地标准、完善供地政策、加大市场配置力度等微观供地方面节约集约的同时，要在宏观上建立节约集约用地的考评制度，以此作为推进各地节约集约用地的抓手。加强对各地进行集约节约用地水平考核（如，以单位建设用地面积的GDP对各地进行考核，建设用地面积以辖区内城乡实际建设用地核算，GDP可以辖区年度GDP核算，各地该指标要达到年均提高6的水平），特别是对那些一边喊指标不够一边大量供应低密度住宅、高尔夫球场、宽马路、大广场等高耗地项目的城市，要加大考评力度。考核结果与下年度新增建设用地指标等挂钩，达不到考核要求的相应核减该城市下年度的新增建设用地指标。八、建立土地管理共同责任制度国务院28号、31号、3号文件和国务院办公厅71号文件明确了各级政府和有关部门在土地管理上的共同责任（一）明确各级政府的责任国务院28号文件明确建立完善耕地保护和土地管理的责任制度地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度,采取多种形式,确保耕地保护目标落实到基层。建立耕地保护责任的考核体系。严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未