出口货物“免、抵、退”税办法对税收计划与地方财政的影响不容忽视

情况与研究第 3 号枣庄市国家税务局办公室编 2002年3月19日出口货物“免、抵、退”税办法对税收计划与地方财政的影响 李涛 葛圣奎不容忽视伴随着我国成功地加入WTO，我们已经成为世界贸易大家庭的成员，我国将更多地参与世界贸易，国民经济对外依存度也将逐步加大。出口退税作为国际惯例，对于扩大出口，增强产品的竞争力和发展国民经济都起着重大作用。对于出口货物退税，我省在2002年以前市一直实行“先征后退”的办法，这对降低税收管理成本，保障税收和财政收入，调动地方的积极性等方面发挥了积极的作用。但去年以来，随着形势的发展，特别是为了支持外贸经济发展，国家税务总局决定自2002年1月1日起，对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物全面推行“免、抵、退”税办法，现就实行此种办法，对税收任务与地方财政利益的影响分析如下，仅供各级领导参考。一、 推行“免、抵、退”税办法的背景对出口货物实行退税是国际通行的惯例，也是符合世贸组织规则的一项税收制度。目前，世界各国根据各自国情及其税收制度，对出口货物退税一般采用“先征后退”、“免、抵、退”或“免税收购”三种办法。（一）一、原现行“先征后退”办法简介的弊端 现行的“先征后退”办法，是指有进出口经营权的生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物，一律按出口货物离岸价及增值税法定征税税率计算征税，然后，按出口货物离岸价及规定的退税率计算退税。这种退税办法的主要弊端有以下三个方面：一是增加出口企业的负担，造成企业资金紧张，影响企业扩大出口。由于财政负担能力限制退税指标相对不足，应退税款不能及时退给企业，加剧了企业资金紧张的状况，增加了企业财务费用。二是对出口货物出口环节征税也有悖税法。目前我国税法规定，对出口货物实行零税率。在间接税（价外税）的制度下，出口企业出口货物离岸价本身就是不含税价，对其征税再退税（自营出口工业企业）有悖我国税法。三是中央财政负担和资金流量过大，且容易诱发出口骗税。实行出口“先征后退”办法，由于对出口的货物，一律按出口货物离岸价及增值税法定征税税率计算征税，在一定程度上促进了地方税收收入及财政经济的稳定增长（退税由中央直接退付，不影响地方财政），但客观上也造成了退税规模日趋庞大。在现有财政体制下，退税占税收及中央财政收入的比重过大，中央财政势必难以承受，退税额受计划限制，影响出口企业资金周转，有时庞大的退税现金流量在客观上也容易诱发出口“骗税”。（二现行）“免、抵、退”税办法的优越性从“先征后退”办法改为“免、抵、退”税办法，不仅仅是出口退税管理办法的变化，更重要的是适应我国加入WTO和外贸体制改革,强化出口货物退（免）税管理要求，具有深刻的内涵。所谓“免、抵、退”税是指：对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的自产货物，“免”征本企业生产环节的增值税，“抵”税是指对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的自产货物应当免征或退还的所耗用原材料、零部件等已纳税款抵顶内销货物的应纳税款；“退”税是指生产企业在一个法定期限内因应抵扣的税额而未抵顶完时，经主管退税的税务机关批准，对末抵顶完的税款部分予以退税。1、实行“免、抵、退”税办法有利于减轻出口企业的税收负担，加速企业资金周转。实行“免、抵、退”税办法后，企业经过审批可以直接抵免部分实现税款，减少了企业资金占用,加速企业资金周转，降低出口成本，提高出口产品竞争力。同时，由于本企业生产销售环节增值税免征，附加在这部分增值税上的城建税和教育附加等地方性税费同时豁免，减少了企业税收负担，更有利于增强企业的竞争力。2、有利于强化征、退税衔接，有效防范出口骗税。“免、抵、退”税办法的一大优点就是征、退一体化，征、退税密不可分。征税部门既管征也管退，对企业情况能够比较了解，因此执行政策容易统一，也能够有效地防范出口骗税的发生。3、有利于减轻中央财政压力。实行“免、抵、退”税办法，生产企业自营出口或委托外贸代理出口的自产货物免抵税额无需中央财政直接支付，应退税额大大减少，从而在一定程度上减少了中央财政的退税支出。三、 三、全面推行“免、抵、退”税办法是大势所趋“免、抵、退”税办法作为国际上大多数国家普遍采取的出口退税做法，其优点是勿容置疑的。但“免、抵、退”税办法涉及多方经济利益的重新分割与调整，在推行过程中，历经多次反复。1994年税制改革以后，财政部、国家税务总局就发文对有关出口企业实行“免、抵、退”办法。但由于税制改革初期，税收征管手段比较落后，不能有效防止利用虚假增值税专用发票骗取国家出口退税问题的发生。1995年财政部、国家税务总局以财税字199592号文件规定，凡在1994年按照国家税务总局有关文件规定实行“免、抵、退”税办法办理出口退税的，继续实行“免、抵、退”税办法，对在1994年未按照“免、抵、退”办法办理出口退税的生产企业直接出口和委托外贸企业代理出口的货物实行“先征后退”办法。1997年国务院以国发19978号文件明确从1997年1月1日起，对有进出口经营权的生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物实行“免、抵、退”税办法，由于办法本身存在许多不够完善的地方，与之相应的配套措施也不够到位，实际上全国只有少数地区实行“免、抵、退”税办法。今年以来，针对当前出口退税面临的严峻形势和全国打击骗税暴露出的问题，国家在认真分析形势，总结经验教训的基础上，下决心改革出口退税管理体制，分步骤全面推行“免、抵、退”税办法。一是对有进出口经营权的生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的自产货物实行“免、抵、退”办法；二是把没有进出口经营权的生产企业委托外贸企业代理出口的自产货物纳入“免、抵、退”税范围；三是在条件成熟时对外贸企业出口货物在本环节或前移到生产环节实行“免、抵、退”税办法。二、“免、抵、退”办法对税收计划和地方财政利益的影响实行“免、抵、退”税办法从整体上看，对经济的发展是及其有利的，但短期来看，与先征后退相比对国税部门的收入计划，特别是对税收收入的影响，以及对地方财政的影响还是较大的，应引起各级领导高度重视。（一） 对国税部门收入计划的影响实行“免、抵、退”税办法的生产企业出口货物应退税款在内销产品应纳税额中抵减，不再征收入库，而是实行调库的办法。但由于受财政部门“免、抵”税调库指标限制，如果退税调库指标不足，则相应影响调库数额，同时，退税势必也会影响收入计划。如2002年我局出口企业申报预免预抵税款896万元，其中：岱岳区794万元，高新区102万元。实际调库349万元，其中：岱岳区调库346万元，高新区调库3万元，直接影响我局税收任务547万元，其中：岱岳区448万元（794-346=448），高新区99 下表即是枣庄市2001年度“先征后退”和“免、抵、退”税测算对比情况表。表一、 单位：万元外销额（USD）先征后退按“免、抵、退”测算应退税额免抵额退税额免城建税及教育附加枣庄矿业集团6600709670960710外资生产企业25473149109320560有出口权内资生产企业853611014553854765541101合 计176832125913727753212641811从上表的对比中可以看出，假如2001年按照“免、抵、退”税办法执行，枣庄国税部门计划将因“免、抵”税影响均衡入库13727万元；若按枣庄2001年实际退税指标9900万元测算，2001年最终影响我市国税收入计划3827万元（13727-9900）；另外，还将使地税减少城建税及教育附加收入1264811万元。总计影响税务部门收入计划5091638万元。2002年，根据枣庄市有关部门提供的出口额增长10%计算，2002年我市的“免、抵、退”税情况见表二。表二、 单位：万元外销额（USD）按“免、抵、退”测算免抵额退税额免城建税及教育附加枣庄矿业集团726078050781外资生产企业2802120322620有出口权内资生产企业9390609160236091211合 计1945215099 82861390992万元（102-3=99）。 2003年预计实现“免抵”税额950万元，其中：岱岳区800万元，开发区150万元。预计调库350万元，其中：岱岳区300万元，开发区50万元。预计影响我局税收任务600万元，其中：岱岳区500万元（800-300=500），开发区100万元（150-50=100）。从上表可以看出，与先征后退相比2002 年因实行“免、抵、退”税办法，枣庄国税部门计划将因“免、抵”税影响均衡入库15099万元；若按枣庄2001年实际退税指标9900万元进行调库测算，2002年最终影响枣庄我市国税收入计划5199万元（15099-9900）；另外，还将使地税减少城建税及教育附加收入1390992万元。总计影响税务部门收入计划65897191万元，其中，影响国税收入计划5199万元，占收入计划的3.87%。截止到二月底，枣庄全市“免、抵”税额就达到了1800余万元，影响国税收入进度8.24个百分点。另外，枣庄去年年底留存下来的出口应退未退税收近8000万元，因无退税指标至今未退。由于以上原因，随着进出口贸易的发展，今年枣庄我市国税收入计划受到的影响是巨大的，这对完成全年国税收入计划带来了极大困难。（二） 对地方财政利益的影响“免、抵”调库指标不足与退税在一定程度上影响地方财政利益。在现有分税制财政体制下，增值税属共享税，中央分成75%，地方分成25%。“免、抵”税办法减少了企业外销货物缴纳的增值税和抵减了内销货物的应缴增值税，也就减少了地方25%的分享收入。由于我国目前实行分税制的财政体制，因此，客观上还影响了中央财政对地方财政的基数返还收入。对生产企业来说（不包括外商投资企业），随增值税附征的城市维护建设税、教育费附加等地方税也自然不征收了。因此中央财政以“免、抵”调库的形形式势对地方财政进行补贴，也就是“免、抵”调库指标。“免、抵”调库指标由中央财政统一下发，如果指标不足，势必出现企业日常出口已按规定予以“免、抵”税，但没有指标无法调库，中央财政拖欠地方财政财力的状况。“免、抵”调库不及时以及手续繁琐也影响了地方财政收入的及时性。现行“免、抵”调库办法虽然采取按月办理，但受出口单证收集时间的制约，同时还受调库指标的约束，客观上影响了地方政府财政收入的及时性。如我局2002年未办理调库547万元，影响地方级收入137万元（547*25%=137），其中：岱岳区112万元（448*25%=112），高新区25万元（99*25%=25）。2003年预计不能调库600万元，将影响地方级收入150万元（600*25%=150），其中：岱岳区500万元，影响地方级收入125万元（500*25%=125），高新区100万元，影响地方级收入25万元（100*25%=25）。“免、抵”调库的具体办法是：市国税局计划征收科接到主管出口退税的税务机关下达的生产企业出口货物免抵税调库通知单的当月，以正式文件通知同级国库办理调库，按“免、抵税数额”同时增加“免、抵调增增值税（科目代码010151）”和“免、抵调减增值税（科目代码010302）”两个科目数额，并将免抵调增增值税的25%部分由中央国库划入地方国库。据测算，与先征后退相比枣庄我市2002年全年不能及时调库的“免、抵”税额预计为5199万元(按照2001年退税指标9900万元进行调库计算，若无调库指标，则会全额影响)，影响地方财政25%部分为1300万元，影响中央财政两税返还数为1465万元（按2001年的返还比例测算），减少城建税和教育附加为1390992万元（由于附征税费的减少，可能会增加部分企业所得税收入，但由于情况复杂此处未计），总计影响地方财政利益44155757万元（若无调库指标，则影响地方财政利益941810020万元，详见表三），预计影响地方财政利益占枣庄全年财政预算收入的3.3482%。表三、 实行“免、抵、退”税办法对地方财政利益影响情况表 单位：万元“免、抵、退”税额增值税25%部分中央财政返还城建税和教育费附加影响地方财政利益合计若无调库指标计算15099377542531390992941810020按2001年退税指标调库计算519913001465139099241554757 三、几点建议鉴于推行“免、抵、退”税办法对国税部门计划和地方财政影响较大，提出建议如下：1、财政部门要尽快研究制定出口退税的预算管理办法，强化出口退税的预算管理；国税、外经贸等部门要积极配合，搞好出口退税计划的分析、测算，解决退税指标不足的突出矛盾，努力争取调库指标，尽量将“免、抵、退”对收入的影响减少到最低程度；对收入计划要全盘考虑，早打算、早安排，做到心中有数。2、由于“免、抵”额是“免、抵、退”税中的大头，如不能调库或调库不及时，“免、抵、退”税管理办法将影响中央和地方的财力分配格局，制约地方培植生产企业出口货物的积极性，对各级国税机关的计划任务考核也将产生重大影响。因此，建议应采取国际上通行的做法，加强“免、抵、退”税与调库的一体化，“免、抵”税额必须及时足额调库，打破调库计划与市场经济不相符的框框，对各级国税机关进行收、退两条线考核，确保地方财政收入及时性，为外贸出口和“免、抵、退”税办法的推行和落实创造宽松的环境。3、对影响地方直接财政利益的城建税和教育费附加的问题，建议财政部门和地方政府应有一个全盘的考虑（特别要加强对这部分企业的所得税监控），研究制定一个可行的解决方案，确保地方利益不受损失或少受损失。（执笔人：枣庄市国税局 倪祥平） 注：此文刊登在山东税务研究2002年第2期上。 二00三年九月二