地方职业教育发展过程中的管理现状及弊端

地方职业教育发展过程中的管理现状及弊端 摘要：地方职业教育是国民教育的重要组成部分，在为地方经 济的发展中起着重要作用，职业教育的发展与地方经济的发展相 辅相成。在职业教育发展过程中，由于地方职业教育管理体制及 模式上出现的弊端，从而导致职业教育资源浪费、职业教育办学 目的发生偏差，严重阻碍着地方职业教育的发展。研究地方职业 教育的管理弊端，从而探索职业教育的发展新途径是地方经济发 展的要求。 关键词：职业教育；管理；弊端 一、眉山市职业教育的管理现状 眉山市目前全市职业教育机构已发展到 31 所，其中职业技术学 院 1 所、中等职业学校 30 所，在校生 6.4 万人，比建市时净增了 3.4 万人，增幅达 283。目前，眉山中等职业教育的招生规模， 与普通高中的招生规模已大体相当，一个适应社会主义现代化建 设需要的由公办与民办两种管理模式构成的现代职业教育体系基 本形成，并培养了大量的技能型人才，提高了职业教育对社会主 义现代化建设的支撑能力。 眉山的职业教育管理属典型的地方政府行政办学管理模式，从 宏观上省教育厅作为眉山职业教育的领导机构，具体由省高教处、 省职成教处行使管理职能。眉山的职业教育管理体制是一种纵向 层级机构，实行“统一领导，分级管理”的形式。眉山市教育局 和各区县教育局有分管职教的领导，他们通过职教科和教研室实 施对职业学校的教学管理；不管是民办职业院校还是公办职业院 校，他们的组织机构都是按层级组合而成，不同的层级具有不同 的功能。职业院校目前的管理，大多采用传统的人事管理方式， 主要是业务管理、制度管理。一方面由于管理上的落后，很多职 业院校人浮于事、平均主义，严重影响了职业院校的办学质量和 效益；另一方面因高等职业技术教育归类学历教育，由省高教处 负责；中等职业教育与培训，则由省职成教处负责。这种非统一 的管理机构设置，造成了职业教育管理职能上的分裂格局，同时 影响了职业教育政策法规上的统一性、整体性。地区职业教育这 种管理体制决定了其投资体制以及教师管理、教学管理、毕业生 管理、干部管理、组织管理的体制。 (一)地区职业教育的投资体制 眉山市成立于 1997 年，因成立时间较短，财政经费薄弱，市政 府在职业教育上的重视程度不够，没有形成固定的投资制度。市 级职业院校由市财政统筹，市财政以现有教师人数实行差额拨款 方式拨给职业院校教职工工资，其余为收取学生个人学费；而各 县职业学校是由县教育局统筹。由于国家未对中央、省、市和县 级政府的具体投入职业教育经费责任进行划分，就在客观上形成 了以县级政府投入为主的投入机制。职业教育近几年虽发展很快， 但从观念上依然没有摆脱被边缘化的境地，职业教育依然备受学 生和社会的冷落；市、县各职业教育学校存在明显差距。市级学 校硬件好、教师超编；而财政薄弱的县职业学校、教师合格的少， 甚至需要找代课教师上课。因此眉山市发展职业教育的体制和外 部环境需要进一步改善，依法治教的工作需要进一步深化和落实。 (二)地区职业教育的学校管理体制 眉山的职业院校分为两类：一是高职类，二是中专、职高和技 校类。高职受省职教处领导，而业务上受眉山市教育局指导；中 专、职高和技校等学校直属于眉山市教育局职教科管理。各职业 院校受国家大统一的制约，如当前职业教育的证书体系包括了学 历证书、职业资格证书两类。职业教育学历证书由教育部门颁发、 管理，职业资格证书则由人力资源和社会保障局核发、管理。这 种大统一下的职业教育证书体系的多头管理，导致了地区之间不 同种类的职业资格证书在内容上缺乏沟通，在认证时存在互不相 认的现象。 (三)地区职业教育的师资管理 眉山市人力资源和社会保障局按照事业单位人员聘用管理实 施办法对各职业学校在职教职工实行聘用制，转变人事身份， 改革用人机制；在职称评审上实行结构比例调控。同时对新进教 师实行公开招考，由市人力资源和社会保障局统一组织考试。这 些措施对提高教师工作积极性，保证各学校教学质量起着重要作 用。但实行聘用制后教师的流出自由，而在进人上受市政府的进 人计划控制，进人必须先申报计划，再层层报批，手续复杂，效 率低下，一般各职校当年选的人要第二年才能办完用人手续，对 招聘的教师质量也缺少必要的资格控制和质量监控手段，导致职 业教育院校师资队伍建设不适应职业教育的改革与发展；因此， 地区职业教育的师资管理也是一个十分薄弱的环节。目前，职业 院校专业教师队伍兼职多、流动性大等问题的存在，归根结底是 人才管理制度的弊端所致。长期以来，教师由国家“统购统销” ， 缺乏开放的教师人才市场，传统体制下国家指令性计划配置方式 所导致的强制性、非流动性和非竞争性的缺点在各地区仍然存在。 因此，打破地区职业院校与地区各企业专业技术人才流动的壁垒， 疏通流动的渠道，建立统一的师资市场，显得非常重要。 (四)地区职业教育的教学组织管理 由于眉山各职业院校在学校管理上受大统一下的职业教育证书 体系的多头管理，因此，这些职业院校的在教学组织管理上采用 的大都是传统的以教师为本位的、以班级为单位的、封闭式的、 全日制教学组织形式。在课堂管理上，教师主要是知识的提供者， 学生几乎没有选择的余地，无论是任课教师的安排，还是学习内 容、方式、地点、考核办法的选择，学生基本上处于完全服从的 位置。教学组织形式比较单一、古板，难以满足部分学时制的学 生的学习需要，教学管理工作效率十分低下。职业教育要求重视 实践教学，教育部强调在编制教学计划时，实践教学的课时比例 一般不少于 50，综合实习一般不少于一学期，以此来强化职业 技能训练，增强学生实践应用能力。但是，在各地区由于受资金 方面的限制，目前职业教育的实验设备条件、实训基地条件还十 分有限，普遍落后于行业、企业的生产技术现状，难以满足实践 教学的需要。 (五)地区职业教育的毕业生管理 眉山管理职业学校毕业生的部门是市人才交流中心和各校就业 办。但是人才交流中心在毕业生追踪调查及毕业生就业的激励机 制上落实不到位，同时以就业为导向的职业教育本应是全社会共 同关注的问题，但地区职业教育在本地急需大量应用性人才的基 础上在政策上毕业生没有得到支持和保障。因此，各地区需要政 府为职业教育创造条件，增加就业岗位，扩大就业门路；落实职 业资格的确认和就业资格准入制度，促进高素质技能人才的高质 量就业；积极调整教育结构，重视职业教育在国民素质教育和稳 定社会秩序方面的重要作用，鼓励初中后、高中后生源向职业教 育的分流，构建人才立交桥，让更多的人通过职业教育获得谋生 的手段和技能；同时促进就业需要用法律的形式加以保证，有必 要将劳动就业的有关政策上升到法律、法规的高度来加以规范。 (六)地区职业教育的干部管理 眉山市级职业学校的领导干部由市组织部任 免，而县级职业学校的领导是由市教育局任免。在各职业学校 普遍实行了校长负责制、教职工聘任制和岗位责任制，对管理层 实行聘任制和任期目标责任制，学校党支部起政治核心和保证监 督作用，规模较大的学校有教职工代表大会制度。上述管理体制 既能维护校长的集中统一指挥，又有利于发挥教职工的民主管理 和民主监督作用，还能充分调动管理层的积极性。但职业院校的 领导由市组织部任免，使职业教育观念不能更新，缺乏办学自主 性。 二、眉山市职业教育管理的弊端 从历史看，眉山市现有的职业教育管理模式在很长一段时间对 该市职业教育的发展起着重要作用。但是由于眉山市是从乐山地 区划分出来后新成立市，全市职业教育发展历史比较短，职业学 校和在校学生的数量也很少，在这种情况下形成的职业教育管理 模式或多或少带有普通教育教学管理主要特征的、组织严密、运 作有序、效率较高的行政化教学管理模式，随着职业教育的发展， 特别是眉山市职业技术学院成立届，原有的职业教育管理模式存 在的弊端就逐步显现出来。 (一)大统一管理，缺乏地区差异 眉山职业教育在管理上实行的是大统一管理，没有考虑各区县 之间的经济地域差异。在眉山仁寿县人口多，地处小山区，农民 收入低，多数家庭难以承担子女教育费用，加之当前职校毕业生 就业和升学机会少，导致仁寿职业教育招生难、办学难的矛盾更 为突出。在这些地区职业教育的基础本来相当薄弱，这些地区职 校生均预算内教育经费还不到眉山市区的一半，办学条件与眉山 市区的差距更大。市政府在生均投入，教师工资划拨，实验设备 建设采取统一管理模式，对眉山市整个职业教育的发展起作阻碍 作用。同时，眉山市原有的职业教育管理模式促进职业教育发展 给力不足，甚至可能束缚职业教育发展。面对职业教育市场的挑 战，职业教育管理部门的管理思路和市场内在逻辑尚没有达成有 效的统一，现有政府的职能对职业教育还有相当程度的束缚力， 如硬性要求各县职业教育必须达到 50-60的比例，这种忽视具 体地区差异的指令，造成了职业教育脱离实际，产生教育、效用 “两张皮”的后果。 (二)职业教育分散，资源浪费 国务院关于大力发展职业教育的决定指出， “推动公办职业 学校资源整合和重组，走规模化、集体化、连锁化办学的路子” ， 形成“在国务院领导下，分级管理；地方为主，政府统筹，社会 参与”的管理体制。 决定为深化职业教育改革、协调发展职教 事业明确了主攻方向。但眉山市职业教育办学管理体制改革长期 滞后，条块分割，普通教育、成人教育、职业教育分离，五县一 区各有重点高中 23 所，同时中专，职高、技工学校中既有民办 又有公办，特别是民办学校，为吸引生源，不经过市场调研，不 管师资、设备，盲目扩大招生专业，形成各校专业重复。眉山市 31 所职业院校，每所学校都开办了计算机应用专业，有 8 所学校 开办机电一体化专业，原有 3 所学校开办学前教育专业，现各中 职学校又一拥而上一起申报，不但造成资源的浪费，专业质量也 参差不齐，不能形成合力，缺乏有影响的专业品牌；各校缺乏有 效的沟通和整合， “各唱各的调” ，各求各的生存道，难以形成合 力。加之中职学校无序竞争，互相挖夺生源，不仅导致招生成本 提高，办学效益下降，而且严重损害了职业教育的整体形象。 (三)职业教育办学目的发生偏差 作为教育的一个重要组成部分，职业教育的培养目标主要是针 对不同的职业或职业岗位培养面向生产、管理、服务第一线的中、 高级应用型技术人才。教育部职业成人教育司20001 号文件关 于全面推进素质教育深化职业教育教学改革的意见中对职业教 育培养目标的最新规定是“职业教育要全面贯彻党的教育方针， 转变教育思想，树立以全面素质为基础、以能力为本位的新观念， 培养与社会主义现代化建设要求相适应，德智体美等全面发展， 具有综合职业能力，在生产、服务、技术和管理第一线工作的高 素质劳动者和中初级专门人才” 。这个培养目标体现了对人才能力 要求的综合性、素质要求的全面性，突出了非专业能力对个人生 存和发展的基础性、决定性作用。但是在眉山市，很大一部分职 业院校在办学目的上出现了偏差，片面强调职业教育的经济功能， 许多职业院校把顶岗实习既作为培养学生就业能力的主要手段， 又作为降低办学成本的经济来源。顶岗实习确实是提高学生实践 动手能力的重要途径，对学生岗位技能的形成起着重要的作用， 但需要大家关注的是，在实际的顶岗实习过程中，企业为了降低 生产成本，不是按照培养学生的职业能力来安排顶岗实习的各个 环节，使学生在不同的工作岗位熟悉工作任务，了解工作过程， 提高不同岗位的职业技能，而是把学生固定在某一工作岗位，作 为廉价劳动力来使用。这虽然有助于提高学生某一岗位的就业技 能，却不利于学生职业能力的形成，更不利于学生将来的职业流 动。从经济的视角来强调职业教育为社会发展和经济建设服务， 为促进就业和再就业服务，是无可厚非的，但过度关注职业教育 的经济功能，忽视职业教育的育人功能就违背了教育的基本规律。 (四)职业教育缺乏深层次体系 完善职业教育人才培养体系对职业教育的发展起着重要的推动 作用。教育部副部长鲁昕前不久在重庆市教育工作情况汇报会上 表示，上中职中专的孩子今后有望继续学到本科甚至专业硕士， “我们正在建设这样一个体系” 。她认为，职业教育当前要解决的 首要问题就是比例问题。 “1:1”结构是在科学发展观指导下实现 教育增长方式的转变和教育结构调整的重要战略指标。地方职业 教育目前学历最高为大专。由于学历的限制，使职业教育的地位、 生源等受到极大的限制。职业教育自身的体系应该由专科、本科 和研究生等三个层次组成，可以实行学分制，根据积分情况颁发 毕业证书。根据眉山市经济建设和社会发展对不同层次、不同专 业人才的需求，进一步调整教育结构，大力发展多层次、多形式