公选课课程论文

谈谈对政策性金融制度和政策性银行的认识 姓名： 学号： （开头语：简单说一下自己学习这门课程后的体会，一百字左右） 一、对政策性金融、政策性银行概念的理解 古今中外，在一国完整的金融体系中，不仅包括商业性金融，也客观存在着与之对称、 平行、并列和互补的政策性金融。为了区别于商业性金融，我们应该基于制度的视角来科 学界定政策性金融范畴（制度内涵） 。其界定标准主要体现在政策性金融的业务对象是否 “强位弱势群体” 1这一基本特性上。亦即凡是既处于强位又属于弱势范畴而需要金融特别 支持的产业、地区、领域、项目或群体等，都应该属于政策性金融服务的对象和制度安排 的范畴。对强位弱势群体的投融资倾斜和扶植服务也是政策性金融的“政策性”的集中体 现。这里，所谓“强位” ，是指符合政府特定的社会经济政策或政治意图，关系到国计民生 而需要政策性金融扶植的产业、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特 殊战略性的重要地位；所谓“弱势” ，是指金融需求主体或融资对象由于自身的、历史的和 自然的等特殊原因，造成其在一定的经济环境条件下、在激烈的市场竞争中始终处于融资、 参保方面的劣势或特别弱势的状态。 商业性金融是主要服务于强位强势群体即所谓优质客户的营利性金融；政策性金融则 是专门服务于强位弱势群体的非营利性金融。所谓政策性金融，是指在一国政府的支持与 鼓励下，以国家信用为基础，以强位弱势群体为金融服务对象，以金融资源配置的社会合 理性为目标，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象， 以优惠性存贷利率或信贷、保险（担保）的可得性和有偿性为条件，直接或间接为贯彻、 配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性金融制度安排。从政策性金融概念 的外延来看，或者说从制度结构或业务形式而言，政策性金融制度体系是由政策性金融组 织体系和业务体系两部分所构成。即政策性金融不仅主要是指政策性银行，而且还包括政 策性非银行金融机构和其他制度承载体；不仅主要是指一切规范性意义上的政策性贷款， 而且还包括一切带有特定政策性意向的存款（如住房储蓄、社会保障保险存款） 、投资、担 保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、基金、利息补贴、债权重组、外 汇储备投资、资产管理等一系列特殊性资金融通行为活动的总称。 政策性金融机构是政策性金融制度的主要承载体，是由政府发起或出资，以某种特定 政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构，包括政策性银行机构和政策性非银行金融 机构。所谓政策性银行，系指由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植 的，不以利润最大化为其经营目标，专门为强位弱势群体提供贷款、担保等金融服务，为 贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内直接或间接地从事某 种特殊政策性投融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调 节管理工具的专业银行。 二、应该科学认识政策性金融制度和政策性银行的重要意义 1“群体”不仅是指处于社会关系中具有共同目标和期待的人群的集合体，而且也包括为了实现一定社会 目的、依照特定的规范和正式的规章制度而组成的正式组织（次级社会群体或次属群体） ，如企业、政府 等。同样， 现代汉语词典对“群体”一词也有相同的诠释。所以，政策性金融所针对的强位弱势群体， 无论是内涵还是外延也都相对广泛。 - 2 - （一）政策性金融制度不可或缺、不可替代的理论依据 1资源配置的社会合理性需要 资源配置的目标与方式是经济学的永恒主题。在金融领域，金融资源配置得合理与否， 直接关系到金融资源的合理利用，进而对经济发展和社会生活产生重大影响。在现代市场 经济条件下，除财政等资源配置主体以外，金融资源的配置主体包括在微观金融资源配置 中起着基础性主导作用的商业性金融主体，在宏观金融资源配置中起着整体性调控作用的 政策性金融主体两个层次，并力求这两个宏微观金融资源配置主体双向协调的可持续发展。 在资源配置的目标上，商业性金融的首要目标是经济有效性，政策性金融秉持的首要目标 是社会合理性。在市场经济中的某些领域，商业性金融依据有效性原则而不愿或无力融资， 这些领域对国家整体经济利益和经济社会发展又有着重要意义，这时就需要通过政策性金 融依据社会合理性来进行金融资源配置。 2缓解金融市场失灵问题 由于市场机制功能和作用的局限性以及现实经济生活中市场的不完全性、不完善性， 市场也就必然存在着失灵问题，因而需要发挥政府的经济职能作用，进行适当和必要的干 预。这已成为现代市场经济的一个重要的基本特征。在金融市场上同样如此，也同样需要 有政府的适度有效的干预调控。政策性金融作为财政与金融、政府与市场的巧妙结合体和 政府干预经济、调控市场机制的重要手段和形式，也就必然具有存在的合理性。市场失灵 问题，实质上也是凸显了如何处理政府与市场的关系问题。为了避免政府干预过度及其失 灵问题，政府应该是只做市场做不到的事情，而不做市场能做到的事情。同样，在金融市 场上，政策性金融也不能越俎代庖、越位主动竞争性营利，更不能包揽一切金融业务。否 则，既无异于商业性金融，也没有其存在的必要性。所以，政策性金融应该只做商业性金 融不愿做或做不到的而同时又具有重要经济社会意义的金融业务，而一般不做商业性金融 愿做也能做到的金融业务。既要充分发挥商业性金融在资源配置中的基础性和首要的作用， 又要弥补商业性金融的市场不足。这也是政策性金融特有的逆向性选择功能和补充与辅助 性功能的要求。 3准公共金融产品生产的需要 在市场经济条件下，市场和政府分配的产品可以分为纯公共产品、私人产品和准公共 产品三类。其中，准公共产品的外部收益具有生产的正外部性和消费的正外部性两种表现 形式。这都意味着准公共产品一般不具有较高的内部直接经济效益，但拥有明显的外部间 接净正效益。一方面，如果准公共产品完全由市场供给，就会产生消费不足的问题；另一 方面，如果单纯由政府财政机制配置这部分资源，将无法避免其内部直接经济效益的降低。 由此准公共产品就是不可或缺的。这就为政策性金融在这一领域发挥作用提供了必要性和 发挥作用的空间。在高度信用化的市场经济中，政策性金融是提供或生产准公共金融产品 的重要手段。在金融产品生产领域，从一般宏微观理论的角度，一般也可划分为私人金融 产品（商业性金融产品）和公共金融产品（政策性金融产品，属于准公共产品而非纯公共 产品）两大类。商业性金融以市场原则生产具有竞争性、排他性和盈利性的私人金融产品， 由于缺少经济利益的激励而不愿生产公共金融产品。政策性金融则按公共利益原则生产只 具备局部的排他性和有限的非竞争性的公共或准公共金融产品。二者相互补充、相互协调， 共同促进经济金融健康发展。 4不完全竞争市场下的政策性金融有效性 20 世纪 90 年代提出的不完全竞争市场论及其相应的金融约束论，已经日益成为许多 国家尤其是一些发展中国家和经济转型国家比较认同的金融发展理论，也构成了政策性金 融不可或缺的一个重要理论基础。赫尔曼、穆尔多克以及斯蒂格利茨等认为，发展中国家 在面临金融制度选择时，有金融抑制、IMF 及世界银行的金融自由化方案和金融约束等三 - 3 - 个选择权，而金融约束是有效的范式，政府有选择的干预将有助于而不是阻碍金融深化。 该理论的基本框架是：发展中国家的金融市场也是一个不完全竞争的市场，尤其是放款的 一方（金融机构）对于借款人的情况根本无法充分掌握（不完全信息） ，完全以高市场机制 可能无法培育出一个社会所需要的金融市场。为了补救市场的失效部分，有必要采用诸如 政府适当介入金融市场以及借款人的组织化等非市场要素。进而提出了在不损害银行最基 本利润的范围内，政策性金融（面向特定部门的低利政策）是有效的等理论观点和政策建 议。 5 “强位弱势群体”对信贷配给的需求 Stiglits and Weiss（1981）对不完全信息下逆向选择能导致作为长期均衡现象存在的信 贷配给作了经典性的证明。Bester and Hellwing（1987）在此基础上对事后借款者的道德风 险行为造成的信贷配给现象作了补充。实际上，除了信息不对称之外，还存在其他导致信 贷配给的因素。即便是在信息对称情况下，那些具有风险高以及成本与收益不对称的行业 和强位弱势群体，商业性金融也会拒绝选择或滞后选择，因而成为信贷配给的对象，构成 信贷配给的另一个原因。信贷配给现象的长期存在，既为政策性金融的相应存在提供了一 个现实的理论依据，同时政策性金融也是实施信贷配给政策的一个有效载体或实施主体。 信贷配给既是由于市场失败导致信贷市场不能出清而出现，同时，作为政府通过政策性金 融手段弥补市场缺陷、有效配置金融资源的有力工具，信贷配给又可以作为一种长期均衡 现象而存在。因而政策性金融的存在既是必要的也是必然的。当然，为了防范信用风险， 政策性金融也应考虑借款人的逆向选择和道德风险等信息不对称问题。这一问题商业性金 融也同样面临，但是它却承认信贷配给。 （二）中国政策性金融只能加强、不能削弱的客观必然性 在我国，仍然存在着“三农” 、中小企业、低收入者住房、西部大开发、企业“走出 去” 、节能减排、生态环境保护、就业、助学、灾后重建等国民经济重点领域和薄弱环节， 因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策 性金融。 1中国的现实国情更加离不开政策性金融。中国是一个后发的、赶超的、东方的、 发展中的、转轨的、正在和平崛起的和社会主义的大国。中国处在并将长期处于社会主义 初级阶段，处在社会主义市场经济的初级阶段，处在并将继续处于经济转轨时期、经济转 型与经济赶超时期，生产力水平不很高，市场经济不够完善，地域广阔、人口众多、历史 悠久、情况复杂，各地区民族、社会、历史、风俗习惯、经济、金融等方面的差异非常之 大，经济发展不均衡。这便是中国的基本国情，是我们处理一切具体问题的根本出发点。 这种国情需要政策性金融调整扶持的行业或领域不胜枚举，需要持续不断的、巨额的政策 性资金代表政府的意愿加以扶持和发展，其政治效益、社会效益远远大于经济效益。从这 个意义上来讲，中国比世界上其他任何一个国家都更加需要实力强大的政策性金融。由此 可见，中国的政策性金融不是如何转型的问题，而是深化政策性、扩大扶持领域和业务范 围广度和深度、增加新的政策性金融机构、完善政策性金融体系做大做强的问题。 2社会主义和谐社会需要政策性金融。社会主义和谐社会的建立也需要政策性金融， 通过政策性金融的活动，弥补市场竞争带来的社会福利损失，促进产业经济、城乡经济、 区域经济、经济与社会、国内经济与对外开放的协调发展，以及财政政策和货币政策的协 调配合。另一方面， “政策性金融与商业性金融二者也是相互补充的而不是替代的，是平等 协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手。 ”政策性金融的特有功能及非主动竞争 性盈利准则的要求，也能够规范和保障二者的这种和谐相处、互利共赢的业务关系。从而 促进协调、均衡、稳定、有效和可持续发展的社会主义和谐金融体制的建立。 3中国社会经济发展中的结构性矛盾决定了政策性金融将长期存在。目前我国社会 - 4 - 经济发展中仍然存在着明显而严重的结构性矛盾和失衡问题，包括经济发展不平衡的长期 性、 “三农”问题的长期性、城镇化过程的长期性、市场建设过程的长期性、中小企业融资 问题的长期性、低收入者住房保障问题的长期性、以及金融全球化过程及挑战的长期性等。 在中国金融体系中也深刻地存在着“九大失衡” ，即：经济结构与金融结构的失衡、实体金 融与虚拟金融的失衡、商业性金融与政策性金融的失衡、全国性金融与区域性金融的失衡、 国家金融与民间金融的失衡、城市金融与农村金融的失衡、金融对外开放与对内开放的失 衡、金融质性发展与量性发展的失衡、金融风险与金融稳定安全的失衡等。种种矛盾、失 衡、问题和困难，都决定了政策性金融制度不可替代的地位与不可或缺的作用，以及现实 中只能加强、不能削弱的迫切需要，进而决定了中国政策性金融制度将长期存在。目前， 个别政策性银行依据其开发性金融理论开发来开发去，还是离不开经营一些政策性金融业 务，这也进一步佐证了政策性金融制度在中国长期持续存在的必然性和迫切性。 三、应该把中国政策性银行办成真正的政策性金融机构 纵观世界各国，政策性金融从古至今，特别是近百年来得到了较为普遍的运用，而且 往往是在政策性金融机构成立运营几十年之后，才与时俱进地逐步进行调整、改革及相应 地修改相关法律法规。美国的政策性金融机构产生 20 世纪三十年代，至今未见商业性转型， 并将其农业政策性金融机构法定为永久性机构。日本的政策性金融机构大多产生于 20 世纪 五十年代，历经半个多实际于近两年才酝酿改革，而且改革后的政策性金融机构仍然要求 “树立鲜明的政策性金融的旗帜” （张舒英，2007） 。比日本成立稍晚的韩国政策性金融机 构目前仍占据国内金融的半壁江山，继续坚持机构的政策性金融性质和历史使命 （KDB ，2004） 。同为转轨国家的俄罗斯和东欧国家的政策性金融如今也发展得如火如荼。 这次席卷全球的国际金融危机，使得世界各国又一次领略到现实经济发展还是离不开政策 性金融的支持。如今，成立由国家担保的政策性“坏账银行”用于根治金融业危机，已经 提到美国、韩国、德国等政府和欧洲央行的议事日程。 中国的商业性金融机构已经为数不少，中国需要多元化的金融中介体系，中国当今最 需要的是政策性金融机构，而且是名副其实的政策性金融机构。所以，我国政策性金融机 构改革的最终目标，应该是把政策性金融机构办成真正的政策性金融机构，把政策性银行 办成真正的政策性银行，而不是异化再造一个商业银行或转型为商业化的综合开发金融机 构。 我国政策性银行改革发展应遵循的七大基