公务员绩效考核制度分析

摘要 绩效考核是公务员管理的重要内容，也是公务员制度的重要组成部分，在 现代行政国家中发挥着越来越重要的作用。 本文的第一部分阐述了公务员考核的内涵和基本方法。然后研究了我国公 务员考核制度的沿革。 本文的第二部分介绍了我国公务员制度的现状发展情况。中国于1993年正式 实行国家公务员制度。分析了我国现行公务员绩效考核制度的现状，对现行公 务员绩效考核中出现的问题考核内容过于宽泛、缺乏职位分类、定量考核 困难、激励不足等进行了描述，并探究了产生这些问题的原因，即缺乏经验、 公共管理活动的复杂性、配套制度缺乏，以及旧的观念的影响，等。 本文的第三部分介绍国内关于公务员绩效考核的一些最新进展。最后在广 泛调研的基础上提出了改进我国公务员绩效考核的措施：加强法律法规建设， 完善职位分类，加强考核监督，完善配套制度建设等。 关键词 公务员绩效考核，考核制度，定性定量，绩效考核的改进 目录 引言 4 1、公务员考核的内涵和基本方法 （一） 、公务员绩效考核的内涵 5 （二） 、我国公务员考核制度的沿革 5 二、我国公务员考核的现状及问题 （一） 、我国公务员考核的现状 6 （二） 、我国公务员考核存在的问题 6 （三） 、存在问题的原因分析 7 三、构建以提高绩效为核心的公务员考核制度 （一）加快法律、法规建设，提高公务员考核意识 8 (二)建立科学、合理的考核指标体系 9 （三）完善配套制度建设 10 四、总结 10 参考文献 12 致谢 13 宜顺论文网 www.13L 3 引言 对公务员的绩效考核，是指国家行政机关依据法定 1的管理权限，按照一定 原则和工作绩效测量标准，定期或非定期地对所属公职人员在政治素质、工作 业务表现、行为能力、工作成果等方面，进行系统、综合、全面的考察和评价， 并以此作为公务员奖惩、职务变动、工资增减、培训、辞退等管理活动的客观 依据。 但由于我国实施公务员制度的时间比较短，对公务员的绩效考核也一直处 在探索之中，在实践中公务员绩效考核制度还不能完全发挥实效，还存在一些 这样那样的问题。所以本文采用了理论与实践相结合的研究方法，对中国公务 员绩效考核制度的构成、出现的问题的理论分析以及实践的分析。 最后得出结论：在新形势下，必须通过健全法律法规、完善公务员分类、 培训考核人员、实行民主考核、完善配套制度来加强我国的公务员绩效考核。 形势下如何加强公务员绩效考核便是本文研究的重点，也是这篇论文的着眼点。 1 公务员法 1、公务员考核的内涵和基本方法 （一）公务员绩效考核的内涵 绩效考核是指用系统的方法、原理，评定测量组织员工在职务上的工作行 为和工作效果。组织绩效考核的目的是使上级能够及时对部下具有的担当职务 的能力以及能力的发挥程度进行分析，作出正确的评价，进而做到人尽其才， 客观合理地安置组织成员，调动员工工作积极性、提高工作绩效，为薪资调整、 职务变更、岗位调动、培训等人事决策提供依据。 公务员考核是指公务员的考察和审核，国家公务员的考核是指拥有法定公 务员考核权限的国家行政机关根据公务员法及其相关规定所明确的公务员考核 内容，标准和程序，对考核权限内的国家公务员进行的专门性的考察和评价。 我国公务员考核的基本方法一是领导与群众相结合，二是平时与定期相结 合。 (1)领导与群众相结合的方法。领导与群众相结合的考核方法要求将领导人 员考核与群众参与考核结合起来。首先，公务员考核要在有关行政领导人员主 持下进行，他们对考核结果拥有最后决定权。领导人员主持考核工作是行政首 长负责制原则的具体体现，是最基本、最主要的考核形式。其次，公务员考核 还必须走群众路线，让群众 参与考核。具体来讲，就是有关行政领导人员在考 核公务员时，要通过不同形式向群众了解公务员的有关表现，听取群众的意见 和要求。平时考核与定期考核相结合 的考核方法，要求对公务员既要进行平时 考核，又要实行定期考核。 (2)平时与定期相结合的方法。公务员法第三十四条规定：“公务员的考核 分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。 ”平时考核是指对公务 员日常工作中的表现以及是非功过进行考察与记录的活动。其形式可以有以下 两种：一是主管领导人员对所属公务员的情况进行记录；二是公务员自己建立 工作日志，由主管领导人 员定期检查核实。定期考核是指有关机关领导人员以 及专门的考核机构在一个工作年度结束后，按照规定的内容、标准、程序和时 限，在平时考核的基础上对所属公 务员一年来各方面的实际表现进行集中统一 的考察和评价活动。实行定期考核的意义在于对平时考核所积累的有关公务员 表现的资料加以综合、分析、归纳、提炼， 形成具体、准确的考核结果，为公 务员其他有关管理环节提供法定依据。从这个角度讲，定期考核是平时考核的 集中体现和反映。 平时与定期相结合是公务员考核的基本方法。平时考核是定期考核的基础 宜顺论文网 www.13L 5 和前提。平时考核通过对公务员日常德、能、勤、绩、廉等方面实际表现的全 面了解和掌握，为定期考核提供根据，作好准备。其次，定期考核是对平时考 核的概括和总结。不进行定期考核，平时考核所获得的材料就不能得到有效的 整理、分析、归纳和升华，也就无法最后形成一个全面、具体、准确的考核结 果。在公务员考核中只有将这两种考核有机地结合起来才能达到实际考核的目 的。 （二）我国考核制度的沿革 我国的公务员考核制度是以干部考核制度为基础发展而来的。大致经历了 三个阶段： 1 酝酿阶段：20 世纪 80 年代中期，为适应经济体制和政治体制改革不断深 化的需要，建立公务员制度被提上了议事日程。1985 年起草了国家机关工作 人员法 ，1987 年明确提出在我国建立国家公务员制度，1989 年中组部与人事 部联合下发了中央国家机关司处级领导干部年度考核的方案（试行） ，使干 部考核走上正确的轨道，同时为公务员考核制度的建设打下了基础。 2 试点阶段：1989 年国家审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局和 国家建材局率先进行公务员考核制度的试点，1990 年又在哈尔滨和深圳进行公 务员考核制度的试点。 3 全面实施阶段：1993 年 8 月， 国家公务员暂行条例正式颁布，1994 年 3 月国家公务员考核暂行规定颁布，2006 年 1 月 1 日中华人民共和国 公务员法正式实施，2007 年 1 月颁布公务员考核规定（试行） ，1994 年 3 月 8 日人事部印发的国家公务员考核暂行规定 （人核发19944 号）同时废 止。 2、我国公务员考核的现状及问题 （1）我国公务员考核的现状 1、公务员考核的内容 考核内容是对公务员进行考察和评价的基本项目。公务员制度将考核内容 高度概括为德、能、勤、绩、廉五个字。 中华人民共和国公务员法 （以下简 称公务员法 ）第三十五条规定， “对公务员的考核，按照管理权限，全面考 核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 ” 在公务员的考核过程中， “绩”是考核的重点，这是因为，工作绩效是公务 员经过努力工作为社会做出贡献的成果，是一个人综合素质的体现，对其他方 面的考核最终也要落实到工作绩效中来。以考核工作绩效为主，可以避免考核 主体凭借个人主观的好恶考察和评价公务员的工作作风。 2、公务员考核的标准 考核标准是考察和区分公务员德、能、勤、绩、廉的不同程度和优劣的基 本依据。确定考核等次的基本标准为：“优秀等次，思想政治素质高，业务精 通、工作能力强，工作责任心强、勤勉尽责、工作作风好，工作实绩突出，清 正廉明； 称职等次，想想政治素质较高，熟悉业务、工作能力较强，工作责 任心强、工作积极、工作作风较好，能够完成本职工作，廉洁自律；基本称职 等次，想想政治素质一般，履行职责的能力较弱，工作责任心一般或工作作风 方面存在明显不足，能基本完成本职工作、但完成工作的数量不足、质量和效 率不高、或在工作中有较大失误，能基本做到廉洁自律、但某些方面存在不足； 不称职等次，思想政治素质较差，业务素质和工作能力不能适应工作要求，工 作责任心或工作作风较差，不能完成工作任务、或在工作中因严重失误失职造 成重大损失或者恶劣影响，存在不廉洁自律问题且情形较为严重。 ” （2）我国公务员考核存在的问题 在我国，由于实行现代公务员制度的历史比较短，再加上公务员管理的复 杂性，公务员绩效考核还未形成一套体系，在实施中还存在很多不如意的地方。 这些问题主要表现在： 1.考核内容笼统，缺乏分类 公务员法第二十三条规定“对公务员的考核，按照管理权限，全面考 核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩” 。但德、能、勤、绩、廉 的标准是什么，工作实际又该怎样考核， 公务员法并没有给出明确的规定。 公务员考核规定(试行)在公务员法的基础上更进一步，对“德” 、 “能” 、 “勤” 、 “绩” 、 “廉”作了定性的解释，但仍缺乏必要的细节，这就给实际操作 带来很大困难。各单位只能靠自己摸索，自行制定德、能、勤、绩、廉的标准， 这造成机关与机关之间考核内容大相径庭，考核缺乏可比性。 再者，中国有数百万各级公务员，对这些人采用完全一样的标准进行考核， 就忽视了层级的差别、职务性质的差别、地域的差别。表面上看来放之四海都 皆准，其实放之四海不一定准。这样的考核内容，只考虑到了普遍性，而没有 考虑到特殊性，可信度自然要打折扣，绩效考核的后续作用发挥也要受到影响。 2.考核等次偏少 针对考核的结果，新的公务员法规定“定期考核的结果分为优秀、称 职、 基本称职和不称职四个等次” 2。这种考核标准降低了公务员的工作积极性，很 大程度上抹杀了公务员个人的努力。不少人抱着“反正优秀无望，不称职也轮 不到我”的心态，在工作中不思进取，得过且过。另外公务员考核规定(暂行) 规定“公务员年度考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务 员总人数的百分之十五以内，最多不超过百分之二十。 3”施行中，一般的做法 是按照各部门的实际人数乘以这个比例，然后四舍五入，以此确定本单位绩效 考核优秀的人数。这就造成两个问题：一方面同样是优秀的等次，人数少的部 2 中华人民共和国公务员法第三十一条 3 公务员考核规定(试行)第十一条 宜顺论文网 www.13L 7 门获得这一荣誉的难度要更大，人数多的部门则相对机会多一些；另一方面， 人数少的部门在四舍五入的时候有可能获得比人数多的部门更高的优秀比例， 这样的情况在实践中经常出现。 3.考核过程定性有余，定量不足 无论是是考核的内容“德、能、勤、绩、廉”还是考核的标准“优秀、称 职、 基本称职、不称职”都只是定性，缺乏量化分析。如公务员考核规定(试行) 第四条“德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表 现” ， 如何考量公务员的“德”我们很难给出一个量化分析。又如公务员考核规定 (试 行)第九条“公务员具有下列情形之一的，应确定为基本称职等次：(一)思想 政治素质一般；(二)履行职责的工作能力较弱；(三)工作责任心一般，或工作 作风方面存在明显不足；(四)能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、 质量和效率不高，或在工作中有较大失误；(五)能基本做到廉洁自律，但某些 方面存在不足” 。怎么确定“思想政治素质一般”?“能基本做到廉洁自律”表 明的又是 怎样的一种状态?这样的标准现实生活中很难加以判定，这就造成了绩效考核随 意性比较大。 4.人际关系复杂 由于考核的结果关系到公务员的个人利益，所以很多人都关注考核，千方 百计对考核领导或考核委员会施加影响，以求获得一个不错的等次。在这种背 景下，有的机关怕影响团结，对评优采取论资排辈、轮流坐庄的办法，今年是 你，明年是我，大家都有份；有的机关和领导“报喜不报忧” ，对“不称职”的 公务员视而不见，大家都“称职” ，一团和气；有的公务员却因为勇于任事，在 工作中积 极肯干得罪了不少人，结果在考核中名次靠后；还有些公务员对本职工作应付 了事，却把大部分时问用来组建小团体、巴结领导，等等。这种干多干少一个 样，干好千坏一个样的考核，使得真正的人才不能脱颖而出，占据优秀等次的 公务员只是一些平庸的人或是和领导关系好的人，公务员绩效考核的“遴选人 才，奖勤惩懒”的目的不能达到，政府行政效率的提高自然受到影响。 （3）存在问题的原因分析 1.实行时间短、缺乏经验 英美等西方国家 4早在19世纪末就确立了以文官制度为基础的现代公务员制 4 西方国家公务员制度/s/blog_5d49108e0100di3i.html 度，经过100多年的发展，无论是立法还是实施都比较完善，早己形成了一套行 之有效的官员绩效考核体系。而我国推行公务员制度一共才十几年，公务员法 直 到2005年才颁布。公务员考核作为一种制度尚未深入人心，尚未得到全体公务 员的有效认同，在实施中难免出现一些这样那样的问题。另外，中国幅员辽阔、 民族众多，管理层级复杂，如何在不同的区域有效开展公务员绩效考核还需要 有 很长的一段路要走。 2.“定性”考核容易， “定量”考核难 不同于商业组织，政府管理并不总是以行政效率的提高为导向，而是要兼 顾 到政治稳定、社会公平等多方面因素。行政管理工作的复杂性，决定了公务员 在 行政管理活动中不仅扮演“经济人”的角色，也扮演“政治人”的角色。对企 业 的考核，可以通过资产负债表、净资产收益率等一些客观指标反映出来，但对 公 务员的考核却很难采用同样的标准。由于政治领域的复杂性和不确定性，对公 务 员的绩效考核往往是以定性为主，定量为辅。对政治忠诚、道德品质这种软指 标 的考核要比出勤、工作效率这种硬指标的考核采用的多。 3.缺乏公务员分类 我国处于计划经济向市场经济的过渡中，在政治领域依然采用的是“党政 合一”的政治制度，对“党务”类公务员和“政务”类公务员实行统一管理。 公务员既担任党的职务又承担具体的行政管理职能，二者职能交叉，既不利于 行政效率的提高也不利于公务员绩效考核的开展。另外，缺乏公务员职位分类 制度也是我国公务员绩效考核实施困难的重要原因。我国实行的是对公务员的 统一管理，无论是政务类还是事务类公务员，考核内容都是“德、能、勤、绩、 廉”考核等次都是“优秀、称职、基本称职、不称职” ，这就使得考核不能公平 反映两类公务员的工作状态。 4.旧的行政理念的影响 在中国人的普遍意识里，成为公务员，就等于是抱上了“铁饭碗” ，一辈子 生活无忧。所以往往看轻绩效考核的作用，具体的考核也总是走走过场，造成 绩效考核有和没有一个样。还有些公务员每逢考核就拉帮结派，使得考核不能 真实反映公务员本身的情况，不同群体之间的妥协和博弈决定了公务员绩效考 核的结果，这些都使得公务员绩效考核的效果大打折扣。 宜顺论文网 www.13L 9 三、构建以提高绩效为核心的公务员考核制度 我国的公务员绩效考核制度，在施行中还存在很多问题，绩效考核的结果 也不尽如人意，所以日后的工作重点是如何改进公务员绩效考核方法，从而最 大限度发挥绩效考核的作用，这需要党和国家、各级政府和全体人民的共同努 力。总的来说，对我国公务员绩效考核制度的改进，应该从以下几个方面进行： （一）加快法律、法规建设，提高公务员考核意识 1.尽快出台公务员绩效考核的专门法律 现行的法律体系， 公务员法只是规定了考核的大体方法， 国家公务员 考核暂行规定和公务员考核规定(试行)虽对绩效考核的细节有所规定， 但也存在考核细节不完善、法律效力较低等缺陷，在实际操作中很难发挥真正 的作用。法规执行的尴尬迫切需要国家出台专门的公务员绩效考核法来规 范公务员绩效考核在实际工作中的运用。新的公务员绩效考核法应该包括 公务员绩效考核的对象、目标、程序、方法、结果等，尤其应该强调在实践中 的应用，要突出可执行性和可操作性。 2.建立全国统一的“行政问责制” 最近几年，地方加强了对公务员的绩效管理，很多地方制定了有地方特色 的“行政问责制” ，如重庆的政府部门行政首长问责暂行办法 ，深圳的深 圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法 ，浙江的浙江省影响机关工作效能 行为责任追究办法(试行) ，都在实践中取得了很好的效果。作为一种好的制度， 也作为公务员法和公务员绩效考核规定(试行)的补充，可以考虑在全 国建立统一的政府部门行政首长闯责办法 ，由各地根据自身情况加以推广实 施，加强对公务员的考核。 3.加强宣传，提高公务员的“考核意识” 对大部分公务员来说， 公务员法和公务员绩效考核规定(试行)还是 个新生事物，对其了解、认识的加深还需要一个过程。在这个过程中一定要加 强宣传和引导，从根本上统一思想，避免这样那样的误区，才能保证公务员绩 效考核在实施中不走样，达到考核的目的。 (二)建立科学、合理的考核指标体系 前文已经说过，我国现在的公务员绩效考核，标准单一、等次偏少，定性 有余，定量不足，所以必须重新设计考核标准，增加等次以更好的发挥绩效考 核的作用。对现有公务员考核体系的改进主要是： l.细化考核内容，增强可操作性。 前文已经说过，德、能、勤、绩、廉的考核内容过于笼统，定性易、定量 难，实践中受各种人为因素的影响比较大。德、能、勤、绩、廉可以根据其内 涵分为“性”考和“量”考，其中“德”和“廉”指向公务员的道德品质，宜 采用定性考核， “能” 、 “勤” 、 “绩”指向公务员的基本素质和工作实绩，宜采用 定量考核，实践中应采用定量为主，定性为主的方法。 具体说来，就是“德”和“廉”在考核结果中占40， “能” 、 “勤”和“绩”占 60，重点考核公务员的工作业绩。 2.增加考核等次，强化考核结果的权威性。 现行的绩效考核结果只有“优秀” 、 “称职” 、 “基本称职” 、 “不称职”四档， 对公务员的激励有限。而且由于实践中实行名额制，搞平均主义，使得公务员 浪费大量精力在处理人际关系上而不是专注行政效率的提高。中国应该借鉴西 方发达国家的考核指标体系，把考核结果分为A、B、C、D、E五等，每等下面又 分上中下三等，这样十五种等级在考核中更容易拉开差距，对公务员的激励效 果更明显。另外考核结果结果必须强调其公平、权威，有的机关工作人员很少， 考核结果中就不宜设A(上等)这样的等级，而人员很多的机关则可以适当增加优 秀的比例以体现公平。 3.完善绩效考核监督，实行民主考核 公务员绩效考核之所以在实践中得不到很好的落实，流于形式，很大程度 上是因为监督不到位造成的。考核委员会由本机关领导、公务员管理及其他有 关部门和公务员代表组成，本意是为了监督考核，确保考核的公正和有效，但 在实际运用中往往是领导说了算，其他人的意见要么不被重视要么就是走一个 过场，考核徒有其名，只要和领导搞好关系就行。还有一种情况，公务员在考 核前拉帮结派、互相串联，导致考核的时候大家都说好话、互投赞成票，结果 皆大欢喜。 （三）完善配套制度建设 公务员绩效考核和公务员管理的其他职能模块是联动的， “定期考核的结果 作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据” 。 ，如 果没有相应的后续制度配合，绩效考核就只能是一句空话。所以要完善公务员 的薪酬管理、培训、退出等制度，使公务员绩效考核发挥最大的作用。 1.完善公务员培训制度 公务员考核规定(试行)第二十条规定“公务员主管部门和公务员所在 机 关应根据考核情况，有针对性地对公务员进行培训” ，但公务员培训应该多长时 间进行一次，怎么进行并没有给出解释。在国外，公务员培训被置于很高的地 位， 因为当今信息社会知识更新很快，公务员必须更新其知识以跟上时代发展的趋 势，解决新问题。另外，针对绩效考核出现的问题，对相关公务员进行培训也 是一个很好的解决办法。我国应尽快出台相关法律、法规，规范对公务员的培 训。 从培训的形式看，公务员培训应该分为定期培训和不定期培训；从培训的内容 看， 公务员培训可以分为基本素质培训和特定技能培训；从培训对象看，公务员培 宜顺论文网 www.13L 11 训 可以分为对领导职务公务员的培训和对一般公务员的培训。 2.健全公务员退出制度 公务员由于工作稳定、风险较少，曾一度是缺乏活力、死板僵化的代名词 要想使公务员制度充满活力，就必须完善公务员的退出制度，做到能上能下， 正常新陈代谢。要完善公务员退出制度，还必须改变人们的观念。中国是一个 自古以来“官本位”思想盛行的国家，公务员的社会地位很高。 “当上公务员， 就意味抱上铁饭碗了”这样的观念市场很大，这导致很多人把公务员视为求职 的第一目标，每年国家公务员考试的火爆可见一般。其实在发达国家，公务员 和其他的行业没什么不同，要说不同也只是社会分工的不同，从本质上讲都是 谋生的手段。国内要加强思想观念的转变，淡化“官本位”思想的影响，同时 加强对公务员的监督。当笼罩在“公务员”头上的那层光环褪去之后，公务员 也就真正能做到“能上能下” 、 “能进能退了” 。 四、总结 公务员绩效考核的改进是一个系统工程，需要全社会、各级机关、公务员的 共同努力才能完成。同时要注意不同地区的差异，有目的、有步骤地进行。具 体说来，加强公务员绩效考核，首先要加强立法。应尽快出台公务员绩效考核 的专门法律，使这一行为有“法”可依。同时要加强对现行公务员绩效考核制 度的学习，提高公务员的考核意识，并探索建立全国统一的“行政问责制” 。其 次，要完善我国的公务员职位分类制度。必须把“党政分开”提到日程上来并 在此基础上建立有中国的特色的公务员职位分类制度。另外要建立科学、合理 的绩效考核指标体系，主要是细化考核内容、增加考核层次，等。再次，要加 考核人员的培训。要把对一般人员和领导的培训分开，要把对政治素质的培训 和业务素质(考核技能)的培训分开。又次，要加强考核过程的监督，实行民主 考核。通过改变考核委员会的构成、加强考核结果的反馈来保证考核过程的公 开、透明。同时完善考核复议制度，加强对公务员绩效考核的保护。最后，完 善绩效考核配套制度的建设。主要是完善公务员培训制度和健全公务员退出制 度。 参考文献 1 沈传亮，王伟， 公务员群体的职业地位分析 国家行政学院学报， （） 2006 2 滕玉成 于萍， 公共部门人力资源管理 中国人民大学出版社，2012- 07-10 3