世界银行对非高等教育政策及其影响

世界银行对非高等教育政策及其影响 牛长松，殷 敏 （浙江师范大学非洲研究院，浙江金华 321004） 摘要 对援助的依赖是非洲高等教育发展的显著特征。世界银行作为非洲最大的多边 教育援助机构，其教育政策影响了非洲高等教育的兴衰。非洲高等教育的衰退与世界银行 不断变化的政策密切相关，既有直接的影响，也有间接的影响。影响路径多样，包括附加 贷款条件、提供发展建议、影响其他援助机构、参与决策、召开国际会议、招募非洲专业 人员等。21 世纪非洲高等教育的复兴需要在外部依赖与自主发展之间寻求适当的平衡。 关键词 世界银行；非洲高等教育；援助 世界银行于 20 世纪 60 年代初开始为发展中国家提供教育贷款，直到今天已经成为世 界上最大的多边教育援助机构，其援助政策对非洲高等教育的发展产生了深刻的影响。国 际学术界普遍认为，世界银行对非洲高等教育的衰退负有责任。世界银行利用回报率分析 （rate of return analysis） ，将非洲大学描述为低效而昂贵，要求将资源转向基础教育。世界 银行近 20 年的时间里所持有的这种观点以各种途径直接和间接地对非洲高等教育造成了影 响。这种影响的复杂性，与新自由主义在全球的广泛传播相关，与非洲国家的政治、经济、 文化传统相关。世界银行所提供的发展理念和教育指向在与非洲政府的互动和交流过程中， 不自觉中内化为非洲国家的教育政策。独立以来的非洲高等教育经历了“黄金期”到“衰 退期”再到“复兴期”几个阶段，这些转变与世界银行高等教育政策密切相关，而外部依 赖（external dependence）始终是非洲教育发展的持续性特征。 一、世界银行对非高等教育政策的背景 从整个近代史来看，非洲高等教育严重受到外部力量直接或间接的影响。尽管西方殖 民化之前，非洲拥有传统土著和伊斯兰高等教育机构，但非洲近现代高等教育源于殖民时 期，主要由教会和殖民政府依照西方模式建立起来的，是殖民政府实行政治统治的工具。 20 世纪 60、70 年代，非洲国家纷纷获得独立，高等教育在国家发展中作用得到认同，非 洲大学迎来了短暂的黄金期。 紧接着独立时的乐观状态是 20 世纪 70、80 年代非洲社会政治动荡、内战和艾滋病蔓 延。非洲大学财政拮据、基础设施破损、优秀教职员流失，高等教育机构趋向衰退。很多 非洲国家政府认为大学是对政治威胁而不是发展的引擎。政府拨给撒哈拉以南非洲大专院 校的生均经常支出从 1975 年的 6 461 美元下降到 1983 年的 2 365 美元。 1正是这一时期， 世界银行在教育方面的影响力越来越大，期间发布的一份有关高等教育的文件，批评高等 教育在非洲贫困国家过度扩张（over expansion） ，对国家发展的促进作用微乎其微。1990 年世界全民教育大会的召开使得对基础教育的外部援助制度化。在国际和非洲政府教育投 入有限的情况下，加大对基础教育的投资往往是以牺牲高等教育为代价。接着，世界银行 的研究报告支持了教育资源流向金字塔底部的观点，研究表明，投资于基础教育会有较高 的社会回报率；投资于高等教育具有较高的私人利益，因此资源重新定向被认为是必要健 全的财政政策，并且突出了公平原则。 作者简介：牛长松 (1970-)，女，黑龙江人，浙江师范大学非洲研究院副研究员，教育学博士； 殷敏 (1986-)，女，浙江人，浙江师范大学非洲研究院，硕士研究生。 2 从 20 世纪 90 年代中期开始，知识经济的理念在全球盛行，大学作为知识保存、生产 和 传播机构，其重要性日益凸显，复兴高等教育再次成为主题。 从非洲高等教育演变可以看到，非洲高等教育不断依赖外部支持，尤其是那些改革、 创新项目几乎全部从外部寻求援助，对援助的依赖不单单是资金的支持，更重要的是外部 援助机构的政策、建议和偏好往往内化为非洲国家的高等教育理念。 二、世界银行对非高等教育政策演变 这里的政策既包括世界银行的官方政策声明和其他表明政策方向和重点的文件，也包 括世界银行贷款条件和实际的资金流向。 （一）非洲独立初期：人力资本投资 20 世纪 60 年代，人力规划(manpower planning)以及后来的人力资本理论影响了世界银 行的决策者。世界银行的投资理念是：虽然教育项目的回报难以计算，但是坚持审慎地进 行投资。世界银行认为，教育投资作为一种社会人力投资，和其他物质投资一样可以促进 非洲国家的经济发展。在此阶段，世界银行关注职业和技术教育，从各层次贷款比例来看， 高等教育仅占 12%，并且几乎所有资金都流向了教师教育。 2世界银行以效率为分析要素， 建议采用低成本的教育模式（如非正规培训） ，要求提高生产率和效率（如使用广播和电视 等新技术） 。 （二）20 世纪 70、80 年代：基础教育为优先领域 人力资本理论和回报率分析继续成为教育改进的分析工具。1974 年教育报告明确了世 界银行的贷款政策：“世界银行和国际开发协会（IDA）至少在现阶段应关注两个方面： （1）各个层次的职业技术教育与培训；（2）普通中等教育。只有在特殊情况下才考虑其 他类型的教育项目。 ”3世界银行提出，将基础教育资助比例从 11%提高到 27%，相比，高 等教育资助比例从 40%降到 30%。 4到了 20 世纪 70 年代中期，世界银行开始关注贫困问 题，将教育看作非洲减贫的重要工具，认为要实现公平目标，应该扩大基础教育的规模， 建议通过正规和非正规项目，如成人扫盲计划等，使更多人获得教育机会。世界银行认为， 非洲高等教育不适应社会发展需要，消耗了不成比例的教育资源，在非洲国家过度扩张， 造成大量毕业生失业。由此，世界银行的资金投入转向了基础教育。 20 世纪 80 年代的非洲教育报告中，进一步指出非洲高等教育存在问题：如质量不高， 结构不合理，经济效率低下等。因此，世界银行提出扩大班级规模、扩展远程教育、减少 非教学人员、增加部分时间制课程、实行私有化、收取学费等建议。 （三）20 世纪 90 年代至今：复兴高等教育 在世界银行不断强调基础教育的重要性的背景下，20 世纪 90 年代，一些关注高等教 育 功效以及高等教育衰退带来长期负面效应的报告开始受到重视。1994 年高等教育：经验 教训中总结指出，非洲高等教育经历了严重的财政危机，非洲大多数重点大学的教学和 科研能力下降，高等教育基础设施遭到破坏。 5 到 20 世纪末，高等教育成为世界银行关注的重点。 一个学习的机会：撒哈拉以南非 洲的知识和教育财政报告，明确地批评了世界银行只从经济角度评价高等教育的做法。 2002 年构建知识社会：高等教育新挑战发表，报告强调，在知识经济、技术革命和全 球资本市场的新环境下，高等教育被定义为“国际公共产品，反映的不仅是主权国家范围 内的广泛价值，而且是知识无边界的理念。 ”这种全球公共产品的属性要求政府对高等教育 的适度干预。世界银行赞同，高等教育应促进政策对话和知识共享，并通过项目贷款支持 变革并构建一个全球公共产品的可行框架。 6 世界银行教育政策演变的同时，世界银行对自身角色的描述也在发生变化。在 20 世纪 的最后十年，有两个角色尤其显著。 7其一，世界银行一直声称其提供的是有关发展的专 门技术（development expertise） ，在知识成为生产力核心要素的时代，这个角色十分重要。 其二，世界银行经常声称其比受援国政府更关注穷人和弱势群体的利益。有了这个声明， 世界银行就为其强加贷款条件，或在受援国发生抵制时坚持其行为，提供了道德正义性和 合法性。 三、世界银行影响非洲高等教育的路径 （一） 直接建议和贷款条件 世界银行通过提供意见和建议以及贷款条件对受援国施加明确而直接的影响。尽管世 界银行总是利用贷款来提供建议，近年来它比以往任何时候都更加坚持其发展方面的专门 技术比贷款更重要。世界银行是援助形式和机制的主要设计者，这使其制定规则从而更普 遍地控制援助过程。世界银行的每一项贷款都有一系列相关研究和评估报告，如预评估、 部门分析、执行报告等。非洲国家和教育部如果忽视或拒绝这些报告中的结论和建议，会 使他们的贷款处于危险之中。除了有关贷款的报告和研究之外，世界银行大量的出版物直 接加强了其影响力。如世界银行每年的世界发展报告被广泛地作为可靠的参考观点。 贷款条件也是一种直接的影响模式。如果贷款的目的是鼓励特定行为，那么在贷款中附加 条件是实现这些目的的主要方式。世界银行坚决维护其所强加的条件，借助这些条件和发 展建议世界银行影响了非洲国家教育的政策走向。女子教育就是一个明显的例证。女子教 育在非洲教育策略和计划中被长期忽略，而到 20 世纪 90 年代，由于世界银行的关注和重 视，女子教育成为了非洲各国的优先项目。 （二） 对其他资金和技术援助机构的影响 目前，世界银行已经明确而含蓄地承担了联合国教科文组织和其他机构的角色。在整 个非洲，世界银行的专业能力已经超过了其他机构。世界银行通过其全面发展框架 （Comprehensive Development Framework, CDF）和减贫战略书 （Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP）以及相关的综合战略使其成为如何组织和管理发展援助的主要参照 点。近年来，国际多边组织与西方国家努力协调他们的对非援助，这些援助机构定期会面 分享信息、解决存在的分歧，用同一种声音与非洲政府对话。在这种情况下，世界银行的 意见分量很重，往往成为主旨思想，在高等教育领域更是如此。在世界银行的影响下，那 些早期将大量资金分配给高等教育的机构，如英国海外开发署 Overseas Development Agency） ，将注意力转向了基础教育。洛克菲勒基金会也退出了对亚非拉高等教育发展的 支持。 世界银行还以建立新组织的方式加强其影响路径。以非洲教育发展协会（Association for the Development of Education in Africa, ADEA） 1为例，该组织为非洲各国的教育部长、 国际发展机构、非政府组织和教育专家提供了相互对话和协商的平台，促进了世界银行支 持的教育项目的开发和执行。 （三） 教育决策的参与者 世界银行已经成为非洲教育决策的直接参与者。尽管世界银行在形式上小心地顺从非 洲各国政府，在实践中，它经常明确地指出哪些是它认为是好的或坏的教育政策，并且经 常指出，如果采用那些不好的政策将会限制可用资金。有些时候，世界银行直接参与非洲 国家教育政策讨论。有些时候，通过接触和支持非洲政府的关键人物或资助编写政策简报， 影响非洲决策者。 与大多数援助机构一样，世界银行的贷款是针对政府，不是直接针对教育机构或教育 部，通常由非洲国家的财政部管理。随着对外部援助依赖的增加，财政部和援助机构的影 1 非洲教育发展协会的前身为非洲教育捐赠者(Donors to African Education),1988 年世界银行发起建立。 4 响力也得到了增强。财政部代表政府与外部援助机构谈判，世界银行等外部援助机构提出 的减少政府开支等建议，恰好契合了财政部的想法。当财政部参与到政府各部门政策制定 过程时，将外部建议、关注点和优先事项内化到政策之中。 （四） 国际会议的影响 到 20 世纪 70 年代，世界银行已经开始强调非洲基础教育的重要性。在近 20 年时间 里世界银行都持有这种观点：回报率分析表明投资于基础教育会取得较好的社会效果。20 世纪 80 年代末这种思想通过一系列的会议成为一场全球运动，如 1990 年全民教育大会、 1995 年在约旦召开的中期会议和 2000 年塞内加尔的世界教育论坛。有关基础教育信息以 及如何执行这些优先项目的建议在会议进程中讨论并得到正式认可。 与这些国际会议相关的执行策略进一步使得世界银行对教育的理解和分析方法广泛传 播并根深蒂固。例如，2000 年会议上，各国都必须按照包含具体主题和专项数据的大纲， 报告其全民教育（EFA）目标的进展情况。会议之后更详细的监测程序也规定了将被用于 报告和讨论全民教育的结构和类别。 世界银行利用这些国际教育会议形成和表达了有关基础教育的特定思想，要求各国政 府和各种国际组织调整其行为以符合这种思想。这些思想及其价值观和假设被纳入到会议 和后续会议日程之中，这些表面上专业的观点，实际上带有强烈的意识形态和政治取向。 （五）招募非洲专业人员 最初，世界银行在非洲开展工作和从事有关非洲的研究时，多依赖非洲以外的专业人 员和顾问。由于将关注点扩大到贫困和教育问题并时常应对以华盛顿为中心的质疑，世界 银行开始积极招募非洲和其他第三世界国家的专业人员，其在非洲雇用的教育研究人员多 于任何非洲大学或研究机构。据学者统计，1996 年，世界银行的研究预算为 2 500 万美元， 约占其业务开支的 2.5%。 8世界银行提供资金，委托开展研究。这些委托研究不是根植于 强烈的地方需求，而是依赖于兴趣点不断变化的外部赞助人。世界银行是一个强有力的社 会化机构，其所招募专业人员往往不自觉地受到世界银行有关非洲政策的影响，反过来又 影响非洲自身的行为。世界银行所提出的研究和评估教育体系的分析方法经常由这些在世 界银行工作的专业人员带回非洲，影响非洲国家的教育政策和实践。招募非洲专业人员也 给世界银行的议程带来了合法性。 四、结语 20 世纪 70 年代至 90 年代，非洲高等教育急剧衰退，世界银行应该对此负有主要责任。 第一，世界银行重点资助基础教育，减少了高等教育的可用资源。不仅世界银行自己的直 接资助减少了，其政策转变也影响了其他援助机构和非洲政府，使得他们将基础教育作为 优先项目。第二，世界银行的政策报告批评非洲高等教育单位成本过高、效率低下，强烈 倡导高等教育收费，即所谓的“成本回收” 。在其贷款条件和政策压力下，非洲政府采取措 施限制高校入学、收取学费、减少对教职工和学生的预算、实行学生贷款计划等。这样， 世界银行自上影响非洲高等教育政策，自下通过提供科研资助影响学术活动。第三，世界 银行强烈支持建立私立高等教育机构也产生了类似的影响，减少了政府职责并且使富裕者 获益。第四，世界银行在其贷款协议中加入了明确条件以实现这些目标。这些政策使教育 转变成一种商品，使那些有可支配收入的群体处于优势，同时限制条件也损害了非洲高等 教育机构的独立、自主，最终导致了非洲高等教育的不发展。 表 1 1998-2007 年世界银行对非教育援助贷款（单位：百万美元） 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 成人扫盲/非正规教 育 0 30 6 0 14 1 4.6 0 0.7 19 普通教育 27 11 93 89 128 129 79.9 175 173.5 131.4 小学 226 126 57 60 214 238 92 106 90.6 257.9 中等教育 98 11 14 14 0 54 124 11 18.3 106.6 第三级教育 46 25 14 17 69 0 4.5 61 29.1 140.1 职业培训 2 5 6 20 47 2 16.5 16 27.2 51.5 总计 400 209 190 210 473 424 362.9 369 339 707 数据来源：SARUA. Mainstreaming Higher Education in National and Regional Development in Southern Africa.Wits: Colorpress(pty) Ltd, 2008,70. 20 世纪末，对高等教育地位和作用的重新肯定为非洲高等教育发展带来了新的契机， 世界银行开始加大对非洲高等教育贷款(见表 1)。2007 年度世界银行对非洲教育贷款猛增 到 70.7 亿美元，比上一年增加了 109%，高等教育贷款所占的比例激增了 381%，从 2006 年的 2 910 万增加到 2007 年的 1.401 亿。 9尽管世界银行的主张很明显已经转移，肯定了 非洲大学对发展的重要作用，增加的援助资金也许可以用于复兴高等教育，但也可能同时 带来直接的条件，再次影响非洲高等教育的发展。非洲高等教育要获得健康发展，一方面 需要最大的教育援助组织世界银行不仅仅从自己的观点出发来制定相关政策，更应该 依据非洲的实际问题和需要，来促进非洲社会的自主发展。另一方面，非洲如何减少对外 部的依赖性，更好地根据国情制定高等教育政策，实现高等教育本土化，仍然是十分严峻 的挑战。 参考文献： 1 World Bank. Education in Sub-Saharan Africa: Strategies for Adjustment, Revitalization and Expansion. Washington: World Bank,1988,143. 2 徐辉. 国际教育初探.成都: 四川教育出版社,2001，149-150. 3 World Bank.Educational sector working paper.Washington: World Bank,1974,49. 4 Banya Kingsley and Elu Juliet.The World Bank and Financing Higher Education in Sub- Saharan Africa. Higher Education, 2001,（42）,1-34. 5 World Bank.Higher Education:The Lessons of Experience.Washington：World Bank，1994. 6 World Bank. Constructing Knowledge Societies: New Challenges for Tertiary Education. Washington:World Bank,2002. 7 Samoff Joel and Carrol Bidemi. From Manpower Planning to the Knowledge Era: World Bank Policies on Higher Education in Africa. UNESCO Forum Occasional Paper Series. Paper no.2. Paris:UNESCO, 2003. 8Gilbert, Christopher L, Andrew Powell, and David VinesPositioning the World Bank, In Christopher L. Gilbert and David Vines, ed, The World Bank: Structure and ProblemsCambridge: Cambridge University Press, 2002, 39-86. 9 SARUA.Mainstreaming Higher Education in National and Regional Development in Southern AfricaWits: Colorpress(pty) Ltd, 2008,70. World Bank Policies and Its Impact on Higher Education in Africa NIU Chang-song，YIN Min