ppp项目落地难 发展重在契约精神

PPP 项目落地难发展重在契约精神 2015 年，被政府寄予厚望的 PPP 模式重回大众视野。2014 年 9 月，财政部发布关 于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 ；2015 年 4 月 21 日，由发改委牵头 制定，与财政部、住建部、央行四部门联合发布基础设施和公用事业特许经营管理办法 ； 5 月 22 日， 关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见也正式出台。 如今，我国经济面临下行压力，PPP 模式的应用初衷或为缓解政府的财政压力。 2014 年 10 月 2 日，国务院办公厅下发了国务院关于加强地方政府性债务管理意见 ，从 PPP 模式角度来看， 意见明确了“推广使用政府与社会资本合作模式” ，并将“重点关注城 市基础设施建设及公共服务领域” ，PPP 模式成为地方政府基础设施建设融资的一种重要途 径。 PPP 模式，不仅仅是融资 然而 PPP 模式并不仅仅是一种融资途径。PPP 模式源自于西方，是指公共部门和社会 资本合作提供公共物品或服务的一种运作方式，属于运作、管理模式的范畴。从成本角度 而言，PPP 模式不仅引进社会资本，还应同时引进民营企业的先进技术与项目管理经验。 通过不同部门间的通力合作、各司其职，提高项目整体建设运营效率，降低交易过程中的 各项成本。 经济学有一个概念叫做“帕累托最优状态” ，这种状态是指“在没有使任何人境况变坏 的前提下，使得至少一个人变得更好” 。假设我们将 PPP 模式仅仅看做是一种融资模式， 为解决资金来源却并没有发挥私人部门的其他价值，便会出现私人部门将公共部门的资金 风险转嫁、自身利益受到损害的可能。这不仅与“帕累托最优”相悖，还会导致的后果就 是民营企业从一开始就不敢进入。 这里不得不提到“帕累托最优状态”的前提，也是经济学的前提社会各类人群都 在不断追求自身利益最大化。在这个前提下，不管是政府部门还是企业，都希望通过 PPP 项目的合作来达到自身的目的。如果政府和企业没有正确认识到基于 PPP 模式的合作关系 是非融资、而是以减少交易费用为目的的运作模式的话，可能双方都无法达到目标。 签约数量少，PPP 模式落地难 2014 年 11 月，财政部 PPP 中心确定了 30 个示范项目；国家发改委则于 2014 年 5 月 就推出了 80 个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。据前瞻产业研究院发布的中国 2 PPP 模式运营情况与投资战略规划分析报告显示，财政部推出的 30 个示范项目中，除 基础设施建设以外的项目，与发改委项目重点保持一致，均重点鼓励环保与交通基础设施 建设方面的 PPP 项目推进。 图表 1：发改委公布的 80 个 PPP 项目领域与地方分布（单位：%） 资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理 图表 2：财政部公布的 30 个 PPP 项目领域与地方分布（单位：%） 资料来源：财政部 前瞻产业研究院整理 目前来看，PPP 模式的实施并不理想。3 月 19 日某研究机构发布报告称， 2014 年 9 月， 我国 34 个省市区地方政府推出的总额约 1.6 万亿元的 PPP 项目，但截至 2015 年 3 月真正 签约的项目投资金额仅为 2100 亿元，占投资总额的 1/8。 笔者分析背后原因有三。其一，尽管政府和企业都对 PPP 模式寄予厚望，但具体如何 操作，普遍都有所困惑。如今，发改委官方网站上已经设立 PPP 项目专栏，收集一些比较 3 成熟的案例以供地方政府和企业参考。但目前网站的内容仍然较少，项目运行的过程和来 龙去脉也不够详实，参考意义有待商榷；其二，PPP 项目主要由中央层面主导，具体落实 需要地方政府自行摸索，中央主要负责提供政策上的支持。那么问题来了，政策出台与实 施尚存空间，有部分地方政府对于如何操作仍然是一头雾水；其三，PPP 项目的实现需遵 循地方政府与私人部门的关系平等，而政府与企业关系平等如何实现依然是一个问号。政 府是否会与企业坐下来认真商量合同细则？政府是否会频繁变动政策？这里又涉及到了一 个古老而严肃的话题契约精神。 PPP 模式要发展，还需重视契约精神 契约精神在民主法治的形成过程中有极为重要的作用。无论在私法或是公法领域，契 约精神对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转都有着积极的作用。 PPP 模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。 首先，政府需要具有契约精神。部分地方政府在 PPP 项目的执行过程中，执行力较弱， 有政策随意修改的风险；此外，地方政府换届也是令私人部门担忧的一个原因。一些地方 政府“不买旧官帐” ，之前的 PPP 项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改政策？ 此外，项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细 确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违 背最初约定意志的可能。 其次，企业需要具有契约精神。在 PPP 项目合作中，政府占主导地位，私人部门看似 地位较弱，但在项目的进行过程中，私人部门也存在一定的自主空间。因此，应设立专门 的监管机制，对 PPP 模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方 利益最大化，才能使 PPP 模式顺利发展，得到理想的效果。 本文作者：刘雨萌（前瞻网产业研究员、分析师） 请尊重版权：本文知识产权归前瞻网所有，转载请标明来源。 原文网址： /analyst/detail/220/150806-10c5317c.html 微信公众号：qianzhancy 前瞻产业研究院于 1998 年成立于北京清华园，