8月魏礼群：加快建立中国特色社会主义行政体制

加快建立中国特色社会主义行政体制 魏礼群 行政体制是国家体制的重要组成部分，行政体制改革是政治体制改革的重要内容。党的十八 大报告对深化行政体制改革，加快建立中国特色社会主义行政体制，提出了明确的任务。这 是着眼于党和国家事业发展全局，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进、全面建成小康 社会作出的重要决策部署。我们一定要认真学习领会，切实贯彻执行。 一、加快建立中国特色社会主义行政体制的重大意义 （一）这是坚持和发展中国特色社会主义，推动上层建筑适应经济基础的必然要求 马克思主义认为，上层建筑与经济基础是辩证统一的关系。一方面，经济基础决定上层 建筑，有什么样的经济基础，就要求建立什么样的上层建筑。经济基础发展变化，上层建筑 也要随之不断变化。另一方面，上层建筑对经济基础具有巨大反作用，上层建筑适应经济基 础，就会促进经济基础的发展、巩固；反之，就会影响、制约经济基础的发展、壮大。邓小 平同志曾经指出：行政管理属于上层建筑，总是要不断改进的。党的十八大报告明确指出： “行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”这从马克思主义基本原理和发 展中国特色社会主义的高度，阐述了深化行政体制改革的必要性。改革开放以来，我国经济 基础发生着广泛而深刻变化，适应经济基础的变化，行政体制改革不断推进，为改革开放和 现代化建设提供了重要保障。但总的看，我国现行行政体制与经济社会发展变化还很不适应， 必须通过深化行政体制改革，加快建立与发展社会主义市场经济和发展中国特色社会主义民 主政治相适应的中国特色社会主义行政体制，使行政体制与经济体制、政治体制、文化体制、 社会体制以及其他体制相协调，这是发展中国特色社会主义伟大事业的重要任务。 （二）这是全面深化改革开放，形成更加成熟制度体系的关键环节 2 改革开放是推动我国经济社会发展的强大动力，是实现国家现代化和中华民族伟大复兴 的必由之路和成功之路。30 多年来，我们党有领导有步骤地推进了经济体制、政治体制、 文化体制、社会体制以及其他方面体制的改革，形成了全方位对外开放的格局，各个领域改 革开放都取得了重大进展。但总的看，当前改革开放仍处于攻坚时期，制约经济社会发展的 一些体制机制问题仍然存在，必须加快推进重要领域和关键环节的改革，不断完善经济、政 治、文化、社会等各个方面的体制和制度。这是全面建成小康社会的强大动力，也是形成更 加成熟的中国特色社会主义制度体系的迫切要求。邓小平同志 1992 年在南方谈话中指出： “恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这 个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”行政体制改革既是整个体制改革的重要组成部 分，又对整个改革开放起着重大作用。只有继续推进行政体制改革，才能更好地为其他体制 改革和进一步对外开放创造行政体制制度环境，促进经济、社会、文化等各领域体制改革持 续深化，以利于在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度和方针政策。 （三）这是加快转变经济发展方式，全面建成小康社会的重要部署 党的十八大报告提出了到 2020 年实现全面建成小康社会目标的新要求。过去 10 年，我 国在全面建设小康社会道路上迈出了重要步伐，经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就， 但经济发展方式转变仍然落后，成为经济社会生活中的突出问题。主要表现是：经济结构调 整进展缓慢，经济增长质量和效益不高；教育、卫生、收入分配、社会保障等社会建设和社 会管理领域矛盾较多；公共服务体系特别是基本公共服务体系建设滞后；城乡、区域发展差 距较大。这些问题固然有多方面的原因，但都与行政体制存在缺陷和弊端有关。只有深入推 进行政体制改革，加快建立中国特色社会主义行政体制，才能促进经济发展方式的加快转变， 胜利实现全面建成小康社会。 （四）这是实现行政体制改革总体目标的迫切需要 3 党的十七届二中全会对深化行政体制改革作出了全面部署，提出了到 2020 年建立起比 较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。近几年来，通过采取一系列改革措施， 我们朝着这个总体目标迈出了坚实步伐，取得了重要进展。但是，对照这个总体目标要求， 我国现行的行政体制还有不小差距，包括政府职能转变不到位，对微观经济主体干预过多， 社会管理和公共服务比较薄弱；政府结构不合理，职责关系不顺；政府管理方式需要改进， 行政效率有待提高。从现在到 2020 年只有 8 年时间，深化行政体制改革的时间紧、任务重。 必须增强推进改革的紧迫感和使命感，加快深化行政体制改革步伐，确保既定的行政体制改 革总体目标的顺利实现。 二、今后一段时期推进行政体制改革的重点任务 党的十八大报告提出了今后一段时期行政体制改革的目标要求，这就是：“要按照建立 中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建 设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”按照这一目标要求，加快建 立中国特色社会主义行政体制，要着重抓好以下方面的改革。 （一）继续简政放权，加快政府职能转变 转变政府职能是行政体制改革的核心，也是处理好政府与市场关系的关键。政府职能转 变的基本方向和目标，是实现三个方面的转变，即推动政府职能向创造良好发展环境、提供 优质公共服务、维护社会公平正义转变。为此，一要深化行政审批制度改革，继续简政放权。 加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，切实减少对微观经济活动的干预，更 大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。要遵循社会主义市场经济规律，加强 和改进国家宏观调控，完善宏观调控体系，着力提高宏观调控和管理水平。二要进一步加强 和改进市场监管，不断完善市场体系，创造良好市场环境，维护公平竞争的市场秩序。三要 更加注重社会管理和公共服务，从体制、法制、政策、能力、人才和信息化方面全面加强社 4 会建设，创新社会管理，保障和改善民生，提高公共服务水平；营造既有活力又有秩序的社 会环境，切实维护社会公平正义，促进和谐社会建设。 （二）稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系 大部门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式。实行大部门制改革，不 仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，有效克服行政体制中机构重叠、职能交叉，权责 脱节、职责不清，推诿扯皮、效率低下等弊端，而且有利于推进决策科学化、民主化、规范 化，提高决策水平，有利于整合公务员队伍，优化人员结构。因此，稳步推进大部门制改革 是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是实现政府管理科学化的重要途径。党的十七 大提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”；党的十七届五中 全会进一步强调，要“坚定推进大部门制改革”；党的十八大报告更加明确要求，要“稳步 推进大部门制改革，健全部门职责体系”，这体现了中央对深化行政体制改革、优化政府组 织结构的决心。推进大部门制改革，要对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉 重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行合并调整，以利于权责统一、提高整体效能。 同时，要对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行 中顾此失彼的现象。建立健全部门职责体系，是政府全面正确履行职能的基础。要科学划分、 合理界定政府各部门职能，包括综合部门与专业部门、专业部门与专业部门的职责关系，明 确各部门责任，确保权责一致。要进一步理顺部门关系，健全部门间协调配合机制。 （三）优化行政层级和行政区划设置 党的十八大报告提出，要“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接 管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”。按照这一要求，必须适应经济社会发展以及 政府职能转变的新要求，认真解决我国当前行政层级和行政区划方面存在的一些问题。一要 进一步优化行政层级。合理、协调的行政层级是国家行政权力顺畅、高效运行的重要条件和 基础。要合理确定中央与地方政府的职能与责任，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。 5 要科学界定和明确省以下不同层级地方政府职能与权责关系，充分发挥地方各级政府的积极 性。近几年，一些省实行省直接管理县（市）的改革，这是减少行政层级、提高行政效率的 重要探索。但由于我们国家大，各地发展不平衡，也由于历史的和当前的情况不同，这方面 的改革要积极而慎重地进行，不搞一个模式，不能一刀切。要坚持从实际出发，因地制宜决 策，有条件的地方可以继续进行探索，要及时总结经验，加以正确引导。二要进一步优化行 政区划设置。行政区划是国家行政管理的基础，区划设置是否科学合理直接关系行政管理的 效能。近些年来，我国经济体制改革、政府职能转变以及城市化发展对行政区划设置提出了 新要求，要按照有利于促进科学发展、有利于优化配置资源、有利于提高社会管理水平和更 好提供公共服务的原则，合理调整行政区划。要简化行政管理层级，适时适度地调整行政区 规模和管理幅度。通过优化行政区划设置，合理配置行政资源，提高行政能力与效率。三要 深化乡镇行政体制改革。乡镇政府等基层政权组织是国家政权的基石，乡镇行政体制直接关 系到农村经济发展和社会稳定。要按照因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职 能，优化机构设置，精简机构人员，创新服务方式，提高行政效率，建立行为规范、运转协 调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。探索对经济总量较大、吸纳人口较多 的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管理人口规模相适应的经济社会管理权限。同时，各 级机构都要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这是深化行政体制改革的重 要方面。 （四）创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力 这是加快建立中国特色社会主义行政体制的重要方面。一要树立现代行政理念，创新服 务和管理模式。善于运用市场机制、社会力量，善于利用现代信息技术，推行电子政务，优 化管理流程，创新公共服务提供方式，使行政管理富有成效。二要全面推行依法行政，着力 建设法治政府。进一步加强行政立法、执法和监督工作，加强行政程序和行政监督制度建设， 规范政府行为，推进政府建设和行政工作法治化、制度化。三要大力推进政务公开。完善政 务公开制度，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权， 6 创造条件让人民群众更好地了解政府、监督政府、支持政府。四要提高科学决策水平。健全 科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策行为。完善决策信息系 统和决策智力支持系统。五要加快电子政务建设。充分利用现代信息和通信技术，推进公共 管理和服务的信息化、现代化。六要推进政府绩效管理。加快完善行政绩效评估标准、指标 体系和评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。加快 推进统计制度改革，建立信息公开制度。加强行政绩效监督检查，特别是要让广大群众参与 政府绩效考评，充分听取人民群众意见。要注重运用绩效考评结果，严明奖惩办法，加快完 善责任追究制度。这样，才能有效提高政府的公信力和执行力。 （五）推进事业单位分类改革 事业单位改革与行政体制改革相互联系、相互制约。分类推进事业单位改革既是政府自 身改革的延伸，也是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措。理顺政府与事业单位之间 的关系，是深化行政体制改革、转变政府职能的重要任务。要按照到 2020 年建立起功能明 确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平 适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系的总体目标，遵循“分类指导、 分业推进、分级组织、分步实施”的工作方针，科学划分事业单位类别，创新体制机制，尤 其要着力深化事业单位管理体制改革，探索建立多种形式的法人治理结构，深化人事管理制 度、收入分配制度、社会保障制度等改革，构建公益服务新格局。要在清理规范基础上完成 事业单位分类，基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革，在从 事公益服务事三、推进行政体制改革需要把握好的几个问题 （一）统筹规划，协调推进 行政体制改革是整个体制改革的重要内容，与经济体制、政治体制、文化体制、社会体 制等方面改革都有密切关系，涉及行政权力关系的调整和政府组织结构的变动，涉及国家经 济、政治、文化和社会生活的方方面面，涉及中央与地方、政府与社会、政府与企业、整体 7 利益和局部利益等一系列重要关系。因此，行政体制改革需要放到党和国家发展的大局中统 筹谋划，在中央统一领导下，与其他方面的改革一起统筹规划部署，整体协调推进。党的十 八大报告指出：要“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”。这对加强体制改 革的顶层设计，统筹规划，协调推进各方面改革有着重要意义。要把行政体制改革作为全面 深化改革的关键环节，深入研究行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改 革、社会体制改革的相互关系，把握好各方面改革相互适应、相互支撑的规律性和相互制约、 相互影响的复杂性，正确处理好改革发展稳定的关系，提高体制改革决策的科学性、权威性， 增强各方面改革措施的协调性、配套性、实效性，确保社会主义改革的正确方向和顺利推进。 （二）明确目标，突出重点 行政体制改革是一项长期的任务，需要围绕目标，不断探索、稳步前进。推进行政体制 改革，首先要按照建立完善的中国特色社会主义行政体制的总体目标，明确改革的方向、重 点和路径，既要防止改革进展缓慢，又要防止改革急于求成。任何事物的发展都有连续性和 阶段性的特点，把握住了连续性，才能把握事物的历史状况和发展趋势；把握住了阶段性， 才能明确事物的现状特点和发展重点。行政体制改革也是一个连续性和阶段性相统一的过程， 每一个时期都要