人防办指挥中心

杭州市城市应急救援指挥中心 近年来，党和政府十分重视国家突发公共事件的预防、控制、处置，国务院、浙江省、杭 州市均编印下发了国家突发公共事件总体应急预案、浙江省突发公共事件总体应急 预案、杭州市突发公共事件总体应急预案，上述预案的发布，对于全面履行政府职 责，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾害、公 共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障公众生命财产安全和维护社会稳定，具有重 要意义。作为负责指挥、协调处置杭州市城建系统发生重特大事故灾害的应急救援指挥中 心，在新的历史条件下，如何适应时代要求，满足防灾减灾要求，进一步发挥城市应急救 援指挥中心重要作用，需要我们深入研究，认真思考，提出对策。本文就如何进一步发挥 应急救援指挥中心的重要作用谈一点粗浅看法。 一、目前现状 杭州市城市应急救援指挥中心（“96110”、“12319”服务热线）开通运行 6 年多来，在 城市抗台、供水、供气、市政设施、市容卫生、园林绿化、环境保护、房屋渗漏、旧房修 缮、风景区山林防火、城市公共交通、建筑工地安全防范、城市管理行政执法等方面，充 分发挥了杭州市城市应急救援指挥中心（以下简称“指挥中心”）指挥、协调、服务、保 障的作用，为打造“平安杭州”、“和谐杭州”作出了应有的贡献，赢得了市民群众的充 分理解与信任，得到了各级领导和人民群众的好评。指挥中心的可信度、知名度、信誉度 得到进一步认可，服务质量和服务水平得到进一步提高，进一步提升了为民办实事、办好 事的能力。但是，从目前指挥中心的组织领导体系、工作机制、网络结构、工作关系、指 挥自动化水平以及所承担的工作任务与当前处置公共突发事件应急预案要求还有很大差距， 有些甚至还不适应当前形势发展的需要。主要表现： （一）领导力量相对薄弱，工作力度欠加强。 指挥中心从成立之初，就专门成立了“杭州市城市应急救援指挥中心领导小组”这样的非 常设领导机构，下设办公室，负责指挥中心建设重大问题的研究、统一指挥协调城建系统 各抢险抢修专业队的应急救援工作。2002 年，随着人员调整变化，市政府又调整充实了领 导小组成员，进一步健全指挥中心领导机构。然而，领导小组没有形成正常的工作机制， 很少就指挥中心建设的重大问题、发展方向、存在不足以及需要解决的问题等进行专题研 究，对加强指挥中心领导的工作力度还欠缺。因此，许多深层次矛盾无法解决，许多困难 难以克服，指挥中心缺少工作权威性，没有形成一种严密的上下工作关系，许多工作只能 通过指挥中心本身努力，才能确保指挥中心正常运转。 （二）网络构架相对松散，上下衔接有待提高。 指挥中心从建委的八局一办四个专业队的网络单位发展到目前七局一办二集团一委一公司 （市规划局、房管局、国土资源局、环保局、园文局、城管执法局、民防局、市城管办、 市钱江新城管委会、市城建资产经营公司、市运河集团公司、市地铁集团公司）以及各区 建设局、区城管办和相关部门（单位）共 36 家单位。网络单位虽然增加了，但网络组织构 架却是相对松散，许多新增单位情况需要了解，关系需要理顺，工作职责、救援任务、人 员编成等情况需要熟悉，特别是指挥、协调关系更需要明确。因此，指挥中心需要与新增 网络单位彼此加强沟通，增进了解，熟悉任务，提高效率，尽快形成新型网络的工作关系， 提高处置突发公共事件的综合协调能力。 （三）通信手段相对单一，自动化水平程度较低。 经过 6 年多运行，原先指挥中心委托浙大新维工程有限公司开发设计的计算机网络软件系 统已完全不适应现代应急救援工作需要，不能与 12345 市长公开电话受理中心及各网络单 位实行计算机联网，只能作为单一的应急救援软件，很难实现信息互通，资源共享。随着 时间推移，原有配备的计算机网络设施、设备及其相关辅助设备均已到了报废阶段，整个 计算机网络系统已经处于瘫痪状态，800 兆无线模拟集群指挥调度系统也将停止使用，且 无其他通信手段代替。应急救援指挥车上无通信设备保障，只能起到将人送到现场的作用。 因此，指挥中心目前只能依靠公用电话接转各种信息，手段单一，工作效率相对低下。 （四）经费保证相对拮据，开展工作困难较多。 按照市政府199916 号文件精神确定的原则，指挥中心经费保障从城建预案经费中开支， 每年 50 万元，主要用于设备维护、租用网通宽带以及采集气象信息所需的费用开支。而且， 6 年来一直未变。因此，指挥中心用于其他项目的经费开支几乎为零。由于经费紧张，指 挥中心不能进行具有扩大知名度和宣传力度的广告宣传；由于经费紧张，不能对网络单位 进行年终表彰奖励；由于经费紧张，不能组织召开有关涉及应急救援工作方面的研讨会、 交流会；由于经费紧张，不能组织指挥中心工作人员外出考察，学习兄弟单位先进经验和 一些好的做法等。 （五）业务能力相对低下，综合素质亟待提高。 虽说指挥中心的接处警人员已从单一的人防通信话务值班逐步转变为指挥中心应急值班， 能够认真受理市民群众的各种求助与投诉，协调网络单位进行快速处理，基本适应指挥中 心目前的工作状态。但是，如果按照处置突发性公共事件的要求，如何应对发生重特大灾 害事故时的紧急抢险？如何指挥协调多专业，多队伍、多单位、多人员的抢险救灾，这些 都需要我们认真思考，加以研究，提出办法。同时，实事求是地讲，指挥中心还未遇到过 重特大灾害事故的紧急抢险，可以说一是没有实战经验，二是心中无数，三是不知结果如 何。因此，加强培训，强化演练，提高指挥协调能力，培养锻炼实战经验是指挥中心需要 认真解决的重大课题之一。 二、对策措施 指挥中心在处置突发公共事件中如何发挥重要作用，我认为，关键在于：1、理顺关系，明 确职能。2、加强软硬件建设，为市政府领导提供一个指挥平台和决策场所。3、强化人员 培训，重点是加强应对突发公共事件的处理能力。4、完善通信手段建设，建成具有多路由、 多手段、多设备，能够互联互通，自动化水平高的通信保障体系，实施不间断的指挥通信 保障。 （一）进一步理顺工作关系，强化指挥中心指挥、协调、服务、保障功能。 随着形势的发展，目前指挥中心的现行体制有些不符合当前处置突发公共事件的要求，需 要进行认真研究。一是尽快与市政府突发公共事件应急管理办公室建立新型的工作关系， 加强沟通与联系，明确指挥协调内容，以便尽早适应杭州市处置突发公共事件的网络构架。 二是加强对指挥中心应急救援工作的领导，定期召开会议，专题研究指挥中心在工作中遇 到的困难与问题，及时解决存在的困难与矛盾，保证指挥中心健康、稳定的发展。三是积 极争取指挥中心合理编制，进一步完善组织机构和工作机制，形成纵向到底、横向到边的 新型网络体系，成为真正意义上的杭州市城市应急救援指挥中心。四是加强应急救援工作 和处置突发公共事件的理论研究，重点加强对突发公共事件预防、避险、减灾等方面工作 研究。通过研究，提高处置突发公共事件的综合指挥协调能力，真正起到指挥、协调、服 务、保障作用。 （二）搞好指挥大厅建设，为市政府领导提供一个指挥场所和决策平台。 指挥中心楼建设关键是搞好指挥大厅内部建设，第一，配置具有显示功能的大屏幕和 LED 系统（单屏 50 英寸，46=24 屏），能够将各种信息、实时图像、视频信号进行演示，为 市政府领导决策提供可靠的信息参数。第二，指挥大厅共设 4 个区域，分别为值班区域、 领导决策区域、协调处置区域、专家咨询区域。第三，指挥大厅应建立视频电话会议系统、 视频监控系统、广播电视会议系统、闭路电视系统、网络宽带系统以及活动图板和电子沙 盘等。 （三）加强通信手段建设，实现信息互通，资源共享。 1、建设一个功能齐全、反应灵敏、运转高效的计算机网络系统应急救援平台。建成一个上 联市政府应急管理办公室、12345 市长专线电话、市建委、市民防局，下接城建系统各分 中心、网络单位、专业抢修队，横联公安 110 指挥中心、市疾病防控中心、市防汛防旱指 挥部、市安监局的计算机广域网，所有接口做到对外开放，随时与相关单位进行计算机联 网。值班员能够做到人机通话、网上交办、信息查询。 2、开发计算机软件功能，满足应急救援工作需要。一是能够做到与所有网络单位及相关单 位的计算机进行对口衔接，互联互通。二是对 34 家网络单位进行深入调研，了解情况，掌 握信息，有针对性开发符合应急救援工作实际的实用软件。三是开发能够标明市政设施道 路、地下管线、窨井盖、重要目标、化学品仓库等内容的辅助决策功能应用软件。四是开 发 GIS 电子地理信息系统和 GPS 卫星定位系统，能够做到快速查找，准确定位。五是整个 应急救援工作处理能够做到网上办理、网上交办、网上反馈，具备查询、录音、统计、存 储、打印、存档等功能。 3、投资建设应急救援指挥车，提高机动快速反应能力。应急救援指挥车应具有以下主要功 能：（1）建立小型计算机网络系统，具有指挥调度功能。（2）具有对各种信息采集、分 析、处理、存储功能。（3）利用卫星通信，实现能够与指挥中心进行语音、图像、数据等 信息交换的功能。（4）具有召开视频电话会议、电视电话会议功能。（5）利用短波、超 短波实现无线通信的互联互通功能。（6）能够实现远程和近程音频、视频监控图像信息的 传输和处理功能。（7）能够实现 GPS 卫星定位功能。（8）能够实现 LED 文字自动显示与 时针显示功能。（9）具有计算机辅助决策功能。（10）具有空情自动接收功能。（11）具 有车载广播、音响系统功能。（12）具有备用电源、UPS 不间断电源以及自备发电机供电 系统功能。 4、为了能够实现语音、图像、数据等信息交换，应装备卫星通信设备。前期可安装 1 套移 动卫星通信小站、2 套卫星地面小站。 （四）强化培训，提高素质，确保应急救援工作责任到位、措施到位、目标到位。 第一，加强指挥中心内部管理，强化业务技能培训，提高政治素质和为人民服务的本领。 第二，加强与网络单位沟通与联系，主动协调，密切配合，整合资源，形成合力。第三， 加强制度建设，严格管理，加强监督，用制度规范全体人员的工作行为。第四，继续开展 “文明窗口”“巾帼文明示范岗”创建活动，倡导文明值勤、优质服务。第五，认真学习 其他单位先进经验和好的做法，促进指挥中心各项事业全面发展。 （五）加强宣传报道，提升指挥中心知名度。 做好指挥中心宣传报道十分重要，这是扩大信誉度、知名度一种有效形式。首先，应及时 宣传报道指挥中心及网络单位在应急救援工作中的好人好事，达到表彰先进，促进工作之 目的。其次，认真分析热点、难点问题，剖析城市建设、城市管理中遇到的