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关于推进新城市建设的初步思考 空间重构 资源重组 优势重叠 在整合融合提升中开创城市建设新局面 关于推进新 xx 城市建设的初步思考 区城市建设课题组 区划调整后，新 xx 城市面积得到较大拓展，占据了市 区近“半壁江山”。展望新一轮城市建设，既要牢牢把握 “精致”大取向，重新定位城市，全面融入大扬州；又要 对城市空间形态进行重新规划、加快功能板块间的优化整 合和深度融合，促进城市建设品质的全面提升。为适应这 一要求，近期根据区委统一部署，我们围绕新 xx 城市建设 课题，进行了调研，形成了一些初步思考。 一、立足大扬州格局，研判新 xx 城市建设的优势和面 临的挑战 审视新 xx 的区域特征，实现了四个转变，即实现了由 破碎型区域向完整型区域的转变、由城郊型区域向城市型 区域的转变、由工业型大区向服务型大区的转变、由城市 新区向古今交融区域的转变。这些转变中，既蕴含着城市 发展的新机遇，也面临着新挑战。 一是区位门户优势。新 xx 是扬州南、西、北三大门户， 在大扬州新一轮城市发展战略实施中，“首位度”优势将 逐步体现。作为南部门户，随着宁镇扬一体化发展态势的 加快，特别是扬州、镇江两市将共建润扬滨江地区，联袂 打造现代滨江双子新城，宁镇扬板块门户区的优势将进一 步凸显。作为西部门户，随着 “一体两翼”战略的大力实 施，远景中仪征将逐步融入大扬州市区，xx 将成为扬州中 心区域。作为北部门户，明年，扬泰机场投入使用后，扬 菱路将成为市门第一路，扬州北部城市拓展必将由此拉开 序幕。 二是城市空间优势。新 xx 城市空间优势不仅在于实现 了城区面积的扩容增量，还在于实现了南北空间的大贯通， “南城北乡” 结构形态更为明晰，区域交通路网体系更易 于衔接。同时，新城片区实现了强强组合。邗上片区、蒋 王片区、蜀冈生态新区包括新城西区等，作为扬州起步较 早的一批城市新区，经过多年的建设和积累，城市框架已 全面拉开，各类配套基本到位，城市环境不断提升。无论 是新城的产业承载功能，还是人居环境，都具有一定的先 发优势。 三是城市产业优势。服务业成为与工业“并驾齐驱” 的经济主导产业。城市重点地段、重要节点开发全面推进， 拥有金陵大饭店、汇金玄武、福朋喜来登等五星级酒店和 力宝广场、五亭龙商务中心等一批大型城市综合体，xx 路 商贸商务街、江阳西路市场带和望月路、四望亭路等特色 街区初具规模。房地产业保持持续、健康、快速发展势头， 集聚了万科、华润、绿地等一批国内顶级地产开发商，住 宅品质和地块价值将得到充分体现。 四是人文自然优势。新 xx 文化资源积淀深厚，汇集了 隋唐遗址、千年瓜洲、竹西佳处等众多历史资源，有利于 在城市形成古今文化的交相辉映。新 xx 生态资源丰富，有 江有湖、有丘有林，拥有 XX 湖、古运河、长江水景轴道和 蜀冈、扬子津生态长廊，引潮河、古邗沟、漕河等风光带 点缀其间、各具魅力。同时，汊河大学科技城积极启动， 智力资源潜力将逐步释放。 然而，我们冷静分析，新 xx 城市发展也面临着一些亟 待解决的问题。 一是区域中心功能不强，需解决中心体系问题。近年 来，围绕构建“一体两翼“城市发展格局，扬州确定的城 市发展方向是“东联、南拓、西优”，北部发展一直未提 及。目前，城市东部的广陵新城、南部的临港新城、西部 的新城西区已经逐步定格为三大城市副中心。而无论是原 xx 处于中心位置的邗上片区和作为城市副中心规划的运西 片区，还是原维扬坐拥城市“黄金地段”的蜀冈生态新区， 均存在不同程度的尴尬。同时，新 xx 城市商业中心由于过 于分散，导致中心规模不大、功能不强，难以确立中心体 系。 二是片区建设战线过长，需解决板块整合问题。为迅 速拓展城市空间，老 xx 实施的是“五城同建”战略，原维 扬坚持的是“五大板块”互动发展。老 xx 片区建设主要是 以润扬路为城市发展轴线，连接瓜洲新城、汊河新城、西 部新城。原维扬则以扬子江路为城市发展轴线，串联双桥 片区、蜀冈生态新区、维扬经济开发区、甘泉片区。在城 市北部，原维扬提出以蜀冈生态新区为核心，打造扬州北 部新城。而原 xx 希望以扬菱路拓宽改造为契机，利用隋文 化资源，在槐泗南部区域打造北部中心城市。为避免和防 止“摊大饼式”的城市扩张，片区空间、功能整合势在必 行。 三是产业支撑有所欠缺，需解决产城融合问题。近几 年，我们虽然意识到产业对城市发展的支撑作用，但限于 各种因素制约，产业与城市发展的脱节现象依然比较普遍。 尤其是房地产开发在新城建设中仍占据主导位置，房地产 税收在服务业总税收中占比超过 60%。 四是城市建设精致不够，需解决城市特色问题。新城 “新而不精”，城市形态风格缺少精谋细划，景观建筑缺 少精雕细刻，城市天际轮廓、建筑立面色彩等不够协调， 城市建设有产品，少作品，尤其缺少精品和区域标志性建 筑。老城“旧而不古”， “城中村”、老小区、老宿舍、 老街巷等为数众多，整治、改造任务较为艰巨。 五是要素制约愈加明显，需解决发展资源问题。每年 上级分配给原 xx 和维扬的用地指标总计不足 1000 亩，用 地缺口一直较大。原 xx 划出的 5 镇，占有建设用地指标相 对较少，而新一轮城市经营开发和产业发展必将需要占用 大量土地指标，仅拆迁安置房用地一项，我们不仅有超千 亩的历史欠账，每年还有新建百万平米以上安置小区的用 地刚性需求。同时，随着国家持续加强宏观调控，城建融 资渠道收窄，融资难更为突出。 六是房屋拆迁难度加大，需解决机制创新问题。拆迁 难是当前城建工作的“第一难”。今年以来，房屋征收与 补偿相关政策进行了调整，对征地拆迁和项目建设行为提 出了更严格、更规范的要求，有些部门和基层的干部处于 缺套数和招数的状态。 二、拓宽城市建设视野，以新定位、新理念谋划新 xx 城市发展 区划调整与规划调整是如影随形的。我们感到，新 xx 城市建设应按照“空间重构、资源重组、优势重叠”的总 体要求，大力实施板块整合发展、产城互动发展、文化特 色发展、城市集约发展四大战略，使新 xx 的空间布局更合 理、产业发展更健康、人文气息更浓厚、要素配置更集约。 根据这一思路，下一步的主要举措是： 1、坚持轴向发展、组团发展，大力推进城市功能区建 设，构建城市空间形态新格局。 围绕实现新 xx 城市空间形态优化、资源要素集聚与承 载功能提升，按照“核心区域、外围组团、轴向布点、带 状发展”的空间布局思路，合理规划城市功能区，着力打 造“一心、两轴、五板块”。 “一心”，即西部新城核心区。区划调整后，新 xx 城市建设面临的现实问题是扬州城市发展重心的东移， 尤其是广陵新城京杭之心 CBD 的建设。作为 CBD 来说，应 该集中便捷周到的金融、商贸、文化、办公、酒店、公寓 等服务，建设主题公园、文体中心、中心广场、商业步行 街等公共设施。目前，广陵新城建设才刚刚起步，功能完 善需要一个较长的过程。而新城西区、文昌路、xx 中路复 合商圈等现代商贸形态已趋于成熟，西区各类大型文体功 能设施正不断完善，西部新城已具备率先占领扬州商贸文 化新中心高地的先发优势。要在广陵新城发展成熟前，借 助新城西区城市功能设施，加强衔接融合，加快产业发展。 在空间布局上，主要以新城西区为中心，以文昌西路、xx 路、润扬路等主要道路为轴线，北向蜀冈生态新区拓展， 南向蒋王片区延伸，东向邗上片区发展，西向 XX 片区扩容， 共同打造西部新城核心区。 “两轴”，即 xx 中路发展轴和沿湖发展轴。从 扬州城市空间结构看，有两条城市发展轴，分别是古运河 发展轴和文昌路发展轴。分析新 xx 的区域形态，最鲜明的 变化是南北连贯。目前，贯通城市南北的有三条干线：扬 子江路、xx 路、润扬路。今后，可将 xx 路作为南北连贯的 主轴线。通过南延，实现与沿江路的对接，串联瓜洲片区、 运西片区；通过北伸，实现与新甘泉大道的衔接，串联蜀 冈生态新区、维扬经济开发区、甘泉片区。这条主轴能在 空间上纵深连接各主要城市片区，成为 xx 今后南北最重要 的城市走廊。未来，沿湖轴线同样也应成为城市东部的一 条主轴线，通过运河路北延、规划建设沿湖大道，连接梅 岭片区、城北片区、物流集聚区和北山三镇，将 XX 湖生态 资源引入城市，并与扬菱路形成循环路网，进一步推进北 部腹地的城乡统筹发展。 “五板块”，即 5 个功能组团。在城市规划建设 中，不能自行其事，追求行政单位的“小而全”，造成产 业同构、功能雷同等问题。区划调整后，xx 城市片区较多， 可通过水系、快速通道、生态廊道等实现高效衔接、相得 益彰。我们觉得，xx 城市功能板块大致可以分为 5 个：一 是西部商务板块，含双桥南片区、邗上片区、蒋王片区、 蜀冈生态区，以商务商贸为核心，集时尚休闲、居住等功 能于一体。二是南部滨江板块，含汊河片区、xx 经济开发 区南园、运西片区，以科教研发为核心，以创建国家高新 区为契机，建设 xx 自主创新核心区。三是北部新城板块， 含维扬经济开发区、蜀冈生态区、甘泉片区，以发展软件 与新兴产业为支撑，建设智慧型城市。四是东部物流板块， 含公铁水联运物流集聚区、槐泗粮食物流集聚区，以物流 功能为核心，集专业市场、中转市场于一体。五是环蜀冈 瘦西湖景区板块，含双桥北片区、城北片区、槐泗南片区 等，利用景区“溢出”效应，发展商贸、旅游、文化等产 业，建设“城市客厅”。要发挥好规划的管控引导作用， 深化总体功能区规划和专项规划、分区规划，优化城市设 计，最大程度地发挥城市功能区的综合效益。 2、坚持产业支撑、互助互促，高效实施城市经营开发， 着力实现城市建设与产业发展的双轮驱动。 一个城市要实现可持续发展与繁荣，产业支撑是基础 和根本。只有通过产业的大发展，才能集聚人气、营造商 气、提升财气、推动城市的可持续发展。目前，xx 的城市 建设已进入“造城”向“兴市”转变的关键阶段，要在促 进产城融合上有真作为和大作为。 一是以城市综合体建设为龙头，引领城市产业发展。 谁拥有城市综合体，谁就能占领未来。要在统筹规划的基 础上，将优质城市综合体项目作为城市重要节点、重要地 块开发的首选，以形成强大的资本吸附磁场效应和商业价 值洼地效应。今后几年，可集中力量推进“一圈、一街、 两区”城市综合体建设。“一圈”即在文昌路和大学路交 叉节点上，规划建设琼花园商圈，启动文昌乐都汇、华懋 财富广场、中集商业综合体等一批项目，形成与文昌商圈 遥相呼应的姊妹商圈。 “一街”：即 xx 中路商贸街，主 要是做大做强力宝广场、启动建设三盛置地广场、开张营 业星座国际、改造提升来鹤台广场。“两区”即蜀冈生态 区商务核心区和蒋王核心区，新建龙湖商业综合体和首开 综合体项目。 二是以旧城改造为契机，推动城市产业发展。应该舍 弃“XX 保护是财富、旧城改造是包袱”的观念，充分利用 旧城区位优势明显、优势资源聚集的条件和基础，积极创 新改造思路，不仅以改造换空间，更要以改造促转型。要 “慎改”，坚持量力而行、分清轻重缓急，合理控制好老 城区改造的时序和节奏，重点围绕“三路一河”，先行打 造一批亮点项目。要“优改”，通过改造腾迁出的空间， 大力培育特色产业、发展现代服务业，其中双桥片区积极 谋划贾庄、张庄改造，城北片区推进黄金坝地块改造，立 足在打造城市商业中心取得重要突破；要克服大拆大建， 强化功能再造，对部分老建筑、老街巷进行地下、地上、 楼体、楼顶立体化整治，全面提升旧城区城市承载功能。 要“巧改”，通过较低成本对一批 XX 房、老街道进行升级 改造，发展城市新产业。重点探索利用梅岭街道等地旧厂 房、老街道存量资源，发展文化创意旅游产业。 三是以城市功能完善为保障，服务城市产业发展。致 力于为产业发展提供优质载体和平台，在通盘考虑各城市 功能区空间形态和产业布局的基础上，加快各类市政公用 设施和功能性设施建设，不断完善城市功能。一方面，力 促基础设施到位。根据新的城市空间布局，合理规划路网 体系，推进一批城市主次干道建设，既实现与扬州“一体 两翼”都市区交通衔接，又努力实现 xx 南北大贯联、片区 大畅联。要统筹建设城市和园区的供气、供热以及污水管 网、提升泵站等基础设施，提升城市保障能力。另一方面， 力促服务功能到位。积极完善公共服务设施，提供齐全的 医疗、教育、文化、购物、娱乐等公共服务产品，为促进 产业集聚和人才集聚创造条件。 3、坚持文化为根、宜居为本，精心塑造城市个性风格， 进一步彰显城市魅力。 城市建设重在有风格和特色。新 xx 城市建设要在“精 致”底色下，致力于凸显文化特色、水城特色和生态特色。 一是着力挖掘江河气魄、隋唐气象。婉约隽秀的明清 园林文化被视为扬州重要的文化识别符号，而雄浑的江河 文化一直被忽略。我们觉得，要抢抓瓜洲旅游大开发契机， 将这种江河气魄充分体现出来。将兴建大观楼作为瓜洲开 发的点睛之笔，将历史的承载在大观楼中充分体现出来。 同时，推动五星级宾馆、长江游船码头、古街以及地方风 情、民俗和餐饮设施等建设。要加快推动“隋唐”文化区 建设。XX 年，扬州市将加速推进唐子城大遗址保护展示工 程，占地 5.07 平方公里，总投资 50 亿元。我区要“借势 发力”，加快“隋城”规划建设。重点依托隋炀帝陵、阮 元墓、“竹西佳处”等资源，做好“借题发挥” 文章，注 重整合槐泗片区与城北片区历史资源。明年，抓紧完成槐 泗南片区城市设计，谋划隋炀帝文化广场建设；积极推进 竹西公园扩容工程，开发蜀冈东峰资源，致力打造竹西 “隋唐六景”，尽快形成与扬州唐城遗址、宋夹城呼应之 势。 二是更加注重因水建城、以水活城。“半亩方塘一鉴 开，天光云影共徘徊”。只有亲水依水，城市才有灵动。 要充分利用现有的水资源优势，使水的生态价值、资源价 值和人文价值在城市建设中得到更好地利用。水系整治方 面，结合全市活水工程，大力整治槐泗河，从而沟通蜀冈 唐子城水系，顺流进入主城区，形成活水之源，为蜀冈再 现“双峰云栈”胜景创造条件。水城建设方面，明年建成 蒋王核心区北水街，规划开挖一条沟通南北的水渠与一个 环湖的大水系，通过水景、水幕、临水商业街等元素，展 现水城特色。进一步完善运西城市副中心规划设计，突出 以古运河游览线为主要纽带，以水为韵，以岛展魅，以景 托城，规划建设运河邗城，打造南部滨江板块新中心；围 绕创智湖，规划建设北部城市商务新中心。 三是全力打造绿杨城郭、生态长廊。通过科学规划、 合理布局、加大投入，加快城市绿化景观建设，推动由 “城市中园林”向“园林中城市”转变，由追求覆盖率向 注重景观价值、生态功能转变，由重视建设向建管并举转 变，实现“园在城中、城在绿中，全年有花、四季常绿”。 突出打造扬菱路、xx 北路、新 328 国道连接线等一批景观 大道，对城市重点路段、重要出入口、广场、河道两侧等 进行全面景观提升。同时，进一步做亮蜀冈十里生态长廊 工程，不断增添时尚元素，建设生态公园、风情休闲、文 化展示和运动广场等功能设施，实现生态与文化的融合， 环境与人的融合。 4、坚持要素保障、民生保障，设法化解城建难题制约， 以资源优化利用撬动城市发展。 城市发展离不开土地、资金等要素资源，更离不开广 大城市居民的支持。要围绕保障民生、保障发展，着力创 新资源利用机制，努力突破发展瓶颈制约。 一是在破解土地资源难题上求突破。强化节约集约用 地，进一步抬高用地门槛，提高土地使用效益。利用政策 围绕大企业、大项目加大土地点供和独立选址申报力度， 切实加强闲置土地清理盘活工作，积极实施城乡建设用地 增减挂钩和万顷良田建设工程。突出乡镇主体地位，对现 有土地挂钩政策进行调整，实行“三变”，即变区级申报 核查为乡镇自查自报；变项目核定资金分期拨付为验收确 认补助；变初期低标准有偿使用为高标准有偿调剂，明年， 力争实现超“双千”目标，即新增挂钩指标超千亩，商服 用地上市超千亩。 二是在破解城建资金难题上求突破。按照“政府引导、 社会参与、市场运作”的原则，加快建立多元化城市建设 投融资体制，鼓励采用特许经营权转让和 BT、BOT、TOT 等 方式，引导各类资本进入城市基础设施建设领域。大力扶 持区国有资产经营公司、发投公司、城市置业等国资公司 发展，通过全面参与园区开发、片区改造、土地整治、土 地委托收储等途径做大做强；创新各种融资方式，采用发 行债券、信托贷款、土地抵押、土地整治项目包装等方式 进行融资。要进一步强化城市的内涵建设、精致建设，不 铺摊子，不浪费资源，不断提升城市经营开发水平。 三是在破解拆迁安置难题上求突破。对城中村改造、 征地拆迁等重点工作，加强制度研究和工作创新，按照 “成片可平衡、就近可安置、文化可延续、管理可兼容” 的思路，探索建立新的拆迁安置模式，合理分配改造地块 收益，充分调动区、镇、村三级参与改造的积极性，让老 百姓从旧城改造中得到更多的实惠。要着力提高安置小区 的建设品位，强化物业配套、功能配套和环境配套，努力 做到让被拆迁户满意。 三、根据城市发展实际，有序安排和实施新一年城市 建设重点项目 坚持量体裁衣、量力而行原则，根据实际需要和资金 来源，合理确定 XX 年城市建设的重点项目和推进时序。鉴 于原 xx 和维扬城建体制不同、明年部分原维扬城建项目仍 由市建设局继续实施的实际，初步考虑新 xx 将实施以下四 项重点工程： 1、市政设施工程：重点是建设“二十二路、一网、四 站”。“二十二路”是，除了今年结转的新 328 国道连接 线等区域道路以及市建设局负责的扬菱路拓宽、司徒庙路 拓宽、江都北路等建设外，重点新建 22 条道路，总投资约 5 亿元，其中 xx 经济开发区 4 条，分别是宏溪路延伸段、 扬子津路、兴华路、兴农东路；维扬经济开发区 6 条，分 别是 xx 路北延、广场路、滨湖路、纵一路北延、纵二路东 延、横一路西延；邗上片区 2 条，分别是望月路东段、兴 城西路东段；蒋王片区、瓜洲片