第二章公共事业管理环境1

1第二章 公共事业管理环境第一节 公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。1、公共事业管理的内部环境与外部环境所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合等。所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身；外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向。2、公共事业管理环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用于公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。二、 公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征（1）广泛性。从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等等，无一例外，都属于公共事业管理环境。（2）复杂性。复杂性有两层含义：一是构成环境的因素极为复杂，有物质的、精神的；有有形的、无形的；有社会的，自然的；有政治的、经济的；有国内的、国际的，等等；二是这些要素之间构成纵横交织的复杂的关系并对公共事业管理产生复杂的影响。2（2）差异性。构成公共事业管理环境的因素不仅广泛复杂，而且对具体的公共事业管理主体的影响来说是有差异的。2、公共事业管理环境分类（1）以层次为标准，可分为：宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。（2）以国别区域为标准，可分为：国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。（3）以作用和影响为标准，可划分为：积极公共事业管理环境和消极公共事业管理环境。（4）以内容为标准，可划分为：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系（1）所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件。一般来说，有什么样的公共事业管理环境，就必须有或必定有什么样的公共事业管理。而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又会能动地利用和改造公共事业管理环境。（2）一般来说，一方面，公共事业管理的目标和具体运行方式，要同一定的既成环境相适应，公共事业管理人员要通过对既有环境的监测与了解来选择、确定合适的运行目标和管理方法；但另一方面，在公共事业管理过程中必须去创造有利环境来促进公共事业管理目标的实现。2、公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容（1）公共事业管理环境的存在和发展，必然地和经常地向公共事业管理系统提出不同形式的需要，构成公共事业管理系统的资源、信息输入。（2）公共事业管理系统对公共事业管理输入的资源、信息，经过管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规、措施等公共事业管理产品，以满足公共事业管理环境的需要。（3）公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用，正是3围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。第二节 公共事业管理的生态环境和文化环境由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素，本身就是公共事业管理的对象，因此，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接。一、公共事业管理的生态环境（一）何谓公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。（二）生态环境中对公共事业管理影响较大的因素1、地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在：处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。如，一个地区河流众多，就会提出解决过河的问题，需要公共管理机构去建造、协调和管理。如，在沿江沿河地区或河流湖泊众多的地区，为了防止洪水这一自然灾害，就需要公共事业管理机构出面负责整治河道、修建水库和大坝以及其他防洪设施。2、人口（1）人口数量。人口数量的变化直接影响着公共事业管理。针对当代人口数量的膨胀，如何控制人口增长和解决由于人口膨胀所带来的公众生活质量下降、生态环境恶化等问题，已成为公共事业管理的一个重要课题。（2）人口分布。城市化发展的一个直接结果，就是造成大量的人口迁移和流动，这种人口流动的基本方向是农村流向城市、不发达地区流向发达地区。这种有特定方向的人口流动必然在短时期内加大流入地的人口数量，给流入地的社会和生活带来新的压力，因而不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。如我国 80 年代后出现至今仍在继续的“民工潮”就是当代中国人口4流动的一个基本趋势，这一趋向给许多城市和地方政府在公共服务、教育、文化等方面带来了新的课题，决定了政府必须制定相应的对策，去管理人口大量流动而产生的一系列问题。（3）人口年龄结构。随着现代科技经济的发展，世界范围内已出现人口平均寿命延长，死亡率下降的发展趋势，要求公共事业管理对以往注意不多的老年社会的服务、教育、文化、卫生、赡养等需求，要进行深入的研究和分析，尽快统筹规划并作出安排。（4）家庭状况。一般来说，家庭问题是非公共问题。但在一定条件下，家庭的变化都会给社会造成一定的影响，需要社会公共组织来协调管理。如家庭独生子女的教育问题也不再单纯地是家庭的问题，已经成为社会普遍关心、带有公共性的问题。3、公众日常生活的技术化公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。随着新技术在公众日常生活中的普及所带来的公众生活方式的变化，新的受到普遍关注的社会问题即公共问题也开始出现，如怎样提高公共信息服务的质量、怎样保证公共信息安全、怎样避免青少年涉足色情网站等等，从而对包括公共事业管理在内的整个公共管理提出了如何管理这些日常技术手段的新要求。4、社会发展程度（1）社会发展程度的基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。（2）一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。（3）从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。二、公共事业管理的文化环境5（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1、公共事业管理文化环境的概念所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。2、文化环境影响公共事业管理的基本形式（1）影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。（2）决定着公共事业管理机构的管理价值取向。即在管理目标中哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，取决于一定社会的思想、价值、习俗和心理。（3）规定着公共事业管理方式方法的选择。即公共事业管理目标确定以后，实现目标的的手段和方法也离不开文化。（二）公共事业管理文化1、公共事业管理文化的概念所谓公共事业管理文化，即公共事业管理主体文化，是指公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价值和相关的实践经验等。公共事业管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中前人有关公共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共事业管理人员在管理过程中经过摸索所得出的经验和价值观。2、公共事业管理文化的基本内容公共管理文化主要包括两大内容：（1）公共事业管理的价值观。所谓公共事业管理的价值观，就是在公共事业管理的长期历史发展过程中所形成的公共事业管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、有关公共事业管理的定型化的制度等的总和。（2）公共事业管理的实践经验。6（三）公众的政治文化（非公共事业管理主体文化）1、公众政治文化的概念和基本内容（1）公众政治文化的基本概念公众政治文化，即客体政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。（2）公众政治文化的基本内容公众政治文化的基本内容，即客体政治文化的基本内容，主要有三：一是政治意识形态。即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套公众的价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。二是社会政治思想或政治思潮。即指一个国家一定时期内流行的在公众中较为普遍的政治见解和主张。三是社会政治心理。即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。2、公共政治文化与公共事业管理的关系（1）由于公共事业管理活动本身带有特定的政治性和阶级性，公众政治文化中的政治内涵具有对非政治的社会公共事务的关注，因此公共事业管理联系着政治，政治文化也影响着公共事业管理活动，如公众的政治热情（参政议政的愿望和行为） 、政治民主和公正意识、法制观念等等，实际上也会影响公共事业管理的决策、执行和评估。（2）并不是所有的政治文化因素都强烈地影响着公共事业管理，政治文化中直接涉及公共事业管理活动的，主要是公众对公共事务的热情和参与程度，他们的公共管理观、公共意识等。第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境一、公共事业管理的政治环境71、公共事业管理政治环境的概念所谓公共事业管理的政治环境，是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力。2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式（1）政治制度和政治结构的影响1）政治制度和政治结构的含义所谓政治制度，是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则。所谓政治结构，是指构成政治体系的各种具有某种行为、意图和期望的角色及其规则性的活动，例如承担一定的政治功能的立法机关、司法机关、行政机关、政党及其活动。2）影响对于公共事业管理来说，政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响。（2）政治关系的影响1）政治关系的含义所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的、以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。2）影响政治关系中首要的和基本的，是由人们的需求引起的由特定社会经济关系决定的利益关系，它必然会影响到以协调和增进社会公共利益为目标的公共事业管理的目标选择和实现。例如，我国实行人民代表大会制度，政府是行政执行部门，但在执行过程中所提出的有关重要建议和提案，也要经过人民代表大会批准。这种政治关系对公共事业管理的制约和影响，对于保证公共决策的正确性和得到公众的支持有着重要的作用。（3）公共事业管理主体所拥有的权力的影响1）公共事业管理主体所拥有的权力8公共事业管理主体所拥有的权力，是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。公共事业管理主体的权力属于公共权力的范畴。对政府而言，是政治权力即行政权；对非政府组织而言，是社团权力。2）影响：公共事业管理者所拥有的决定着公共事业管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上。二、公共事业管理的经济环境（一）公共事业管理经济环境的概念1、公共事业管理经济环境的含义所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理的一切经济因素的总和。2、公共事业管理经济环境的构成因素一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可以大致分为生产力发展水平、经济成分和经济体制三个方面或因素。（1）生产力发展水平。生产力是生产者利用生产资料进行物质生产的能力。生产力发展水平反映了社会的总体生产能力和社会占有物质财富的水平。（2）经济成分。这是构成国家总体经济的各部分的统称。经济成分的多寡，反映了社会阶级或阶层的构成，也意味着政府经济职能、经济管理方式和经济政策的不同。（3）经济体制。经济体制是在特定地域内进行决策并执行有关生产、收入和消费决策的一组机制和制度。（二）经济环境对公共事业管理的影响1、生产力发展水平方面的影响（1）影响着公共事业管理的范围。人类历史发展的基本趋势是，随着生产力发展水平的提高，社会产品越来越丰富，以协调公众利益，提高公众整体生活水平和质量为目标的公共事业管理的范围也就随之扩大。9（2）影响着公共事业管理的能力。一个国家或社会的生产力发展水平，反映了一定的经济实力。而一定的经济实力决定了公共财政的能力，也就决定了公共组织如政府能把多少人力和物力投入到所确定的公共项目中，以提高人们的生活质量。（3）影响着公共事业管理的水平和效率。一定国家或社会已有经济实力，对公共事业管理的运行效率有重大影响。生产力发展水平中的技术能力直接影响着公共事业的管理水平和效率。生产力发展水平既给公共事业管理提供坚实的物质基础，也赋予了公共事 、经济成分方面的影响一般来说，不同的经济成分条件下，政府对公共事业管理的有关管理职能、方式和政策是不相同的。例如，对涉及公众整体生活质量的公用事业，在公有制成分较大的国家中，往往采取政府直接生产经营的方式，而在私有成分较大的国家中，往往采取私人经营，政府资助的模式。、经济体制方面的影响（1）它决定着公共事业管理的形态特征和制度特征。例如，社会主义社会公共事业管理真正体现出为广大人民谋利益，根本上就是由社会主义的公有制占主导地位的经济体制所决定的。（2）它影响着公共事业管理的行为特征。在经济体制中，不同的经济决策体系和组织体系，决定着公共事业管理的行为特征。例如，所谓市场经济和计划经济，基本的区别就是经济决策体系和经济组织体系不同，即前者是分散决策，由市场引导生产，后者是政府集中决策，由政府直接组织生产。（3）它影响着公共事业管理的运行。在经济体制中，影响公共事业管理运行的最直接因素是经济利益关系。在一定的社会中，不同的利益个体之间、不同的利益群体之间的关系，构成了特定的经济利益关系，表达着不同的利益要求。相对于众多的利益群体来说，任何一个公共事业管理决策都不能是绝对均衡的，这样，不同的利益群体或个体对同一个公共事业管理行为的反应也就不会完全相同。不同的反应从不同的角度影响着公共事业管理的实施。第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环境一、公共事业管理的公共关系环境101、公共事业管理公共关系环境的概念所谓公共事业管理的公共关系环境，就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。公共事业管理公共关系环境有两个层次或两种含义：（1）公共事业管理公共关系环境，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。这一公共事业管理的公共关系环境的基本内容，主要包括一个公共组织与社区的公共关系状况、以及同一个公共组织系统中的两个公共组织之间如政府之间、政府与非政府组织之间等的关系。（2）公共事业管理公共关系环境，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。2、公共关系环境对公共事业管理的影响（1）公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响所谓社区，是指由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，其基本构成要素是地域、人口、组织结构和文化。公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响，主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。一般来说，如果公共事业管理主体与社区具有良好的公共关系，那么公共组织譬如政府就能较为迅速而准确了解公共事业管理决策所需的信息，有助于针对社会公共问题作出正确的决策，确立必须的公共项目；另一方面，政府有关公共事务的决策也能及时传达到最为广大的范围，并在实施公共事业管理的过程中，得到广大公民的理解、支持，得到社区的积极配合。（2）公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响公共事业管理主体系统之间的关系，包含纵向关系和横向关系基