行政事业单位国有资产管理问题研究论文

学校代码：11517学 号：201351314107HENAN INSTITUTE OF ENGINEERING毕业论文题 目 行政事业单位国有资产管理问题研究学生姓名 专业班级 学 号 学 院 指导老师（职称） 完成时间 2015 年 6 月 18 日河南工程学院论文版权使用授权书本人完全了解河南工程学院关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交论文的印刷本和电子版本；学校有权保存论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。论文作者签名：年 月 日 河南工程学院毕业论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的论文，是本人在指导教师指导下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本人承担。论文作者签名： 年 月 日 学校名毕业论文任务书题目 行政事业单位国有资产管理问题研究 专业 学号 姓名 主要内容、基本要求、主要参考资料等：1.主要内容：（1）行政事业单位国有资产管理的相关理论；（2）行政事业单位国有资产管理现状；（3）行政事业单位国有资产管理问题及成因分析；（4）加强行政事业单位国有资产管理的对策。2基本要求：（1）文献综述要求：通过系统地查阅与所选课题相关的国内外文献，进行搜集、整理、加工，从而撰写的综合性叙述和评价的文章，不能简单罗列文献。（2）在阐述所选论文 行政事业单位国有资产管理问题研究 时注意应具有一定的新颖性、先进性和创新性。同时注意结合当前国内外环境，分析所选论文的可行性，是否具有较好的应用价值和理论价值。（3）能综合运用本专业的基本知识和技能，对于加强行政事业单位国有资产管理的对策能提出自己的观点和见解。（4）论文内容要完整，立论明确，论据充分，条理清晰，分析透彻，推理严谨。同时，注意各项数据的引用的可靠性，确保材料翔实可靠，有说服力。（5）必须保证论文工整、无错误，并且能够独立完成全部内容，切忌抄袭和拼凑；论文内容及装订格式严格按照学校或会计学院公布的格式要求进行。3.主要参考资料：（1）成倩. 行政事业单位国有资产管理模式探析D.山东师范大学,2013.（2）刘霁. 山东省行政事业单位资产管理改革研究D.山东财经大学,2013.（3）贾明亮. 行政事业单位国有资产管理探究D.内蒙古大学,2012.（4）桂华江. 行政事业单位国有资产优化管理法律规制研究D.西南财经大学,2013.（5）郑莲. 行政事业单位国有资产管理改革研究J. 商业会计,2013,06:109-111.完 成 期 限：2014 年 12 月 29 日-2015 年 6 月 19 日指 导 教 师 签 名 ： 专业负责人签名： 2014 年 12 月 27 日目录摘要 IABSTRACT.II1.导论 11.1 选题的背景及意义 .11.1.1 选题背景 .11.1.2 选题意义 .21.2 国内外研究动态 .31.2.1 国外研究动态 .31.2.2 国内研究动态 .52.1 行政事业单位国有资产含义 .92.1.1 行政单位国有资产 .92.1.2 事业单位国有资产 .92.2 行政事业单位国有资产一些管理理论 102.2.1 委托代理理论 102.2.2 公共产品理论 103.行政事业单位国有资产管理问题 .123.1 管理体制制度不合理 123.2 管理理论与实际管理无法紧密结合 133.3 预算管理与财务管理的问题 143.4 资产流失与资产分配不合理问题严重 154.事业单位国有资产问题的原因分析及对策 .174.1 事业单位国有资产管理问题形成原因 174.2 事业单位国有资产管理的对策 184.2.1 事业单位市场化 194.2.2 事业单位的改革 205.行政单位国有资产问题的原因分析及对策 .215.1 行政单位国有资产管理问题形成原因 215.2 行政单位国有资产管理的对策 22行政事业单位国有资产管理问题研究5.2.1 在限制资产规模前提下完善法律体系 225.2.2 改善管理方式 225.2.3 信息化管理 245.2.4 建立新的评估体系 246.本文存在的一些创新点及其局限性 .266.1 对该课题研究的创新点 266.2 对该课题研究的局限性 26结束语 .27致谢 .28参考文献 .29行政事业单位国有资产管理问题研究摘要近年来行政事业单位的国有资产管理问题逐渐成为了一个热门话题，围绕该问题带来的讨论也络绎不绝。国有资产管理的改革一直被提出，但是实质性的改革方案却一直迟迟无法出台。国有资产管理的相关法律政策也依然没有一个明确的发布时间。随着我国经济的高速发展，国有资产的数量越发的庞大，国有资产的管理也越发的困难，相关法律文件也就更难发布。国有资产“两令”的出台，在一定程度上对于国有资产的管理提供了很大的帮助。可惜两令只是属于规章制度，其效力并不能和法律条文相提并论，两令的作用仅仅是延缓了国有资产管理混乱的速度，并没有从实质上解决国有资产管理的问题。本文中对国有资产管理的现状进行了介绍，分别介绍了一些国有资产的国内国外的管理理论。然后从不同的角度对行政单位国有资产管理和事业单位国有资产管理的问题形成原因进行了剖析，进而相应的提出解决方案。关键词：行政单位；事业单位；国有资产；管理ADMINISTRATIVE INSTITUTION OF STATE-OWNED ASSERS MANAGEMENT STUDIESABSTRACTAdministrative institutions of the state-owned assets management problems in recent years has become a hot topic，Surrounding the issue of discussion and an endless stream.The reform of state-owned asset management has been proposed, but substantial reforms have been unable to appear.State-owned assets supervision and administration of relevant legal policies also still is not a definite release date.Along with our country economy high speed development, the number of state-owned assets are also increasingly large.State-owned assets management is more difficult, the relevant legal documents are more difficult to release.The policy ofAdministrative units of state-owned assets management interim measuresand Institution of state-owned assets management interim measuresof state-owned assets, to a certain extent for the management of state-owned assets provides a great help。But two that is belong to the rules and regulations, its effectiveness and cannot be compared with the law, the role of the two to just slow down the speed of the state-owned assets management chaos, not from essentially solve the problem of state-owned assets management.In this article, this paper introduces the present situation of the management of state-owned assets, respectively introduces some state-owned assets management theory at home and abroad.Then from the Angle of different administrative units and institutions of state-owned asset management of state-owned assets management analyzes the forming reason of problem, and then the corresponding solutions are put forward.Keywords：administrative unit；public institution；state-owned property； management1.导论1.1 选题的背景及意义1.1.1 选题背景根据行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资产管理暂行办法，行政事业单位资产是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产，包括行政事业单位使用国家财政性资金形成的资产、国家拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家政策运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等等。对于我国行政事业单位国有资产，截至 2012 年 12 月 31 日，全国行政事业单位资产总额 14.77 万亿元，扣除负债后净资产总额 9.60 万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。从资产构成看，流动资产占43.30%，固定资产占 47.60%，对外投资占 1.93%，无形资产占 0.54%，其他资产占 6.63%。在经济高速发展的中国社会，行政事业单位的国有资产会在国有资产中的比重越来越大，由此可见我国行政事业单位国有资产相当庞大，但是对于如此庞大的资产，我国并没有一个很好的法制体系，以及相关适合的法律法规。而且管理模式，管理结构模糊不清。学术界的虽然已经提出了种种解决方案，但是应用起来十分缓慢，仅仅停留在学术层面，并没有进行良好的实际应用。学术界与理论界的鸿沟许多人认为是脱离了实际。有些人用玩笑的语气指出，在目前学术界的一些新的国有资产管理理论的提出者应该更加系统的学习一下唯物主义辩证法，并且将其在实际中应用。这从一方面明确指出了现有的许多国有资产管理理论的不适用，尤其是行政事业单位国有资产。在建国以来，我国的法律不断地完善。国有资产的管理也得到了逐渐的改善，可是，国有资产的的管理依然存在诸多问题。而且对于许多显著的改善，取得明显成效的方面是经营性国有资产的管理，并非非经营性国有资产的管理。虽然相关规定时有发布，中央、地方也相继成立了国有资产监督管理委员会，颁布了一系列国有资产管理相关的法规、政策和规定。各地方相应的规章条例也在逐渐的规范国有资产的管理，学者专家也在不停地研究新理论。然而，国行政事业单位国有资产管理问题研究1有资产管理依然混乱，各地的规章条例只是在一定程度上遏制了国有资产管理的秩序混乱，现状没有得到良好的改善，只是不再恶化。对于学术界，国有资产的的相关理论很多，可是在实物界运用起来却不是十分的适应。一些学者认为，我们可以借鉴西方一些国家比较完善的国有资产管理的方法。当然进行了一些改进，但是，由于体制的不同，依然无法适应我国的国有资产管理。在许多问题中，国有资产管理的法律不健全成为了众多学者的认为的需要解决的首要问题，尤其是对于非营利性国有资产的立法问题。对于事业单位的国有资产管理，在 2009 年 5 月 1 日正式实施了监管经营性国有资产的企业国有资产法，但是对于非经营性的国有资产管理依然存在很大一片法律上的空白。2006 年财政部发布的行政单位国有资产管理暂行办法、事业单位国有资产管理暂行办法，并不是以法律的形式出现，这就造成了约束力不强、具体实施存在阻力、在监管过程中存在很大的操作空间。如何设置合适的，严格的法律在各个学者眼里都是十分迫切需要解决的问题。现阶段，许多人认为国有资产的利用率也是一个很受关注的的问题，因为有些地方，国有资产的的占有率相当的高，而对于利用率则是十分的低。占有而不是使用，造成了国有资产的闲置。这种浪费十分的普遍。这也部分牵涉到了国有资产占有不平均的问题。可是对于国有资产的评估，在现在提倡深化改革，创建服务型政府的阶段，仅仅靠占有率与使用率是不能很好的评估国有资产的使用效率的，我们应该从一个更好，更具有代表性的角度去审视。1.1.2 选题意义在十八大，国家提出了深化体制改革。这种改革涉及了一个重要的模式从改革开放到现在的改革模式。从总的来说在改革开放我国由计划经济改革迈入了市场经济，准确来说是社会主义下的市场经济。在那个阶段我国的发展模式是投资拉动型的发展模式，许多的发展是依靠外来的投资，在早期这种模式的效果十分的显著,我国的发展也有目共睹，当然就现阶来说也没有完全脱离这种模式。就简单来说，我们许多人可以不去看 GDP，只是简单地从我们身边看起。我们明显的可以看到这个社会的变化，虽然在我们这一代人看到的变化并没有我们的父辈那一代那样的激烈。但是我们还是可以看到街边的楼越来越高，社会服务越来越齐全，商品的数目更加的琳琅满目。不得不说这是经济高速发展的成果。然而，中国已经不是之前的那个经济非常落后的国家了，我们现在已经是第二大经济体，我们不再是一个依靠投资发展的国家。这样我们的各个行业就会随着市场的需求而改变，而不再是服从国家的政策与政府的扶植，现在的许多经营性国有资产必然受到新的形势的考验，如何进行改革，使其更加的具有活力，更加的适应新的市场，改善国企治理结构，提高运作效力，提升竞争力，必然成为无法逃避的的问题。对于非经营性资产来说，如何提高其利用的效率是很关键的。因为对于非经营性的资产一般都是以公益化为主的，但是对于近年来的一些原因，许多的应该是公益化的、非盈利国有资产变为了具有经营性质的国有资产，如医院，电力，公路等。虽然说这些都应该作为民生的保障部分，保证广大公民的基本生活顺利进行。可是我们可以从显著地方面进行了解，比如说医院部门的收入，国家电网的盈利，高速公路的收费期间。这些本应该作为非盈利资产，由于某些原因变为了具有盈利性质的资产，而且利润非常的高。如何使其回归到公益化的服务性的资产性质，个人认为是下一步国有资产改革应有的方向。反腐在习近平主席上台后，一直是炙热的话题。都说中国的反腐力度已经达到了一个空前的水平。很多的腐败都被查出，而对于完善国有资产的管理，可以有效地杜绝贪污，防止国有资产的流失，保障居民纳税的合法权益。这样我们可以更好地对腐败进行预防。对这些规模庞大的资产进行管理优化，能节约财政资金、降低行政成本，产生巨大的社会效益，符合建设廉洁、高效、服务型政府的要求。1.2 国内外研究动态1.2.1 国外研究动态在国外，一般并不会存在行政事业单位国有资产，一般会总称为国有资产或者是非盈利性资产。世界各国的的背景不同，国情也不一样，体制也有所差别。所以资产管理也有较大的区别，其中比较具有代表性的有德奥模式，美国模式，日本模式和巴西模式。德国和澳大利亚，其主管部门是财政部，资产管理局隶属于财政部，其负责对全国的国有资产进行管理。各个部门根据规定进行编制预算草案，然后上报，财政部对草案进行审核监督，以及否决。而对于审核通过的草案，在资产行政事业单位国有资产管理问题研究3购置之后，其管理则是由其他机关来负责，并且有一部分是进行完全商业化的管理。在德澳模式中，资产管理的决策完全服从于政府的总体规划，在资产添置时要进行可行性分析，并且对资产的使用支出收益比进行评估。在资产使用环节由独立的机关负责。美国的资产的管理制度和资产的购置都是由财政部负责，但是日常管理却由独立于财政部的机构负责。美国的资产管理相对于其他来说法律比较齐全，美国的联邦政府资产与行政服务法之中详细的对资产的管理的各个方面的问题进行了详细的规定。在美国, 总统预算办公室和财政部负责行政资产的预算管理, 国会是预算审批机构, 联邦行政服务总局是联邦政府资产管理最高层次的执行机构, 三个机构相互制约, 相互监督。而在加拿大, 预算负责机构为财政部和国库委员会, 实际管理机构为联邦政府的公共工程和政府服务部。这种模式的优点是分工明确, 制约严密。国有资产流失或挪作它用的现象难以发生。新建办公用房或者是对办公用房进行比较大的维修都要列入联邦事务服务总局预算，需要向国会申请，并有一套严格的审批程序，从项目的立项、标准、招投标等都有明确的规定，必须严格按照程序来办理。同时所有的工程一般是通过新闻媒介公开向社会招标，透明度很高，用媒体和公众的监督作用来提高工程的质量，规范工程的运行。日本模式，财务省是日本国有资产综合管理机构,全面负责国有资产的管理和规则的制定，各个地方的省厅对资产管理的具体事务负责，财务省与各省厅以及地方州县在国有资产管理方面是委托-代理关系,并以法律的形式确定下来,省厅的长官和地方州县的官员必须按照法律规定,管理本部门、本州县使用的资产。对于日本的国有资产可以大致分为两类行政资产和普通资产，行政资产大致可以认为是国家政府机关所拥有的资产，行政资产不可以租赁，出租，转让等。普通资产可以认为是国有的经营性资产，也可以称为财政性资产，可以在一定的范围内，租赁，出租，转让。其中需要注明的是，公共的一些基础设施，属于行政资产。这在侧面反映了日本对于民生的重视。在日本国有资产管理的监督机构是:国会、会计都察院以及总务厅。而且日本的法律完善程度不亚于欧美的一些国家，而且在部分上非常适合亚洲地区，在国有资产管理方面其更加的重视法制管理，同我国一样宪法是其国家的根本大法，对国家的各个方面做了详细的规定，当然涉及国有资产的管理，之下与国有资产密切相关的是财政法和国库法其中也对国有资产做了相应的描述，但是并不是详细的规定，而国有资产管理法则是对国有资产的管理做了详细的规定。国有资产法赋予财务大臣统一管理资产批准权和整体协调的权限。财务省的职能是国有资产处分权以及制定相关政策制度的权力,监控国有资产的数量的变化趋势,存在的问题并提出解决方案,并做好资产的优化调剂工作。国有资产审议会扶着咨询事项，其属于财务省及地方财务局内设机构，主要是核实，执行国有资产的咨询事项，并提出相应的建议，并且可以参与有关国有资产的重要事项 4。在资产管理中巴西模式也是一个很有借鉴的模式，在巴西如果要购置国有资产，需要报于联邦资产秘书处审核，审核通过后得到批准才可以购买。由于在巴西，资产管理也是统一管理，所以联邦资产秘书处还有资产总体调控的能力。如果一个部门需要购置资产，并且得到了了联邦秘书处的批准，在另一些地方有闲置资产的时候，联邦秘书处可以直接调拨给该部门。极大地节省了资金，提高了资产的使用效率。各部门不能将政府公共资产用于经营活动，巴西严禁利用政府公共资产从事生产经营活动的做法，很值得我们借鉴。资产处置的收入必须上交同级财政国库。如果个人租用了公共资产，其租用费用直接上交给联邦资产秘书处。政府公共资产的所有收入归国家所有，按照统一的收费凭证全部上缴国库，不与各地区、各机构挂钩。对于资产的管理，巴西非常重视信息化管理，在管理中良好的运用了计算机信息系统，将资产登记、配置、处置等，均纳入信息系统，在很大程度上提高了管理效率。联邦资产秘书处的资产管理信息系统也在进一步的完善。在完善之后，国库、资产管理、财政监察等系统信息共享，可以大大提高政府的管理水平 5。1.2.2 国内研究动态国有资产管理理论界和实务界普遍认为，目前我国非经营性国有资产的管理存在着利益效率不高，重占有轻使用，重资金轻实物，重建设轻管理，闲置浪费严重，经营性国有资产与非经营性国有资产相互交叉，资产收益部门化，甚至个人化，对非国有资产的地位、作用和使用目的的认识不足，导致管理混行政事业单位国有资产管理问题研究5乱，资产流失。缺乏有效的管理，尚未形成一套统一的管理体制，监管的多头造成管理的越位与却为并存，管人、管事、管资产思想脱节，非经营性国有资产的配置和使用缺乏科学有效的考评机制对目前非经营国有资产管理现状负有很大责任 3。在资产形成方面，财政预算的约束作用不强；在资产使用上，缺乏客观、公正、合理、有效的考核评价机制；在在流动上缺乏明确的规则来初级必要的流动，资产单位找有实际上成为单位所有；在资产处置上，缺乏规范的处置程序和途径，使用单位自行随意处置，造成资产的浪费和流失，深圳滋生腐败，还有学者认为监督管理制度和管理普匾不清也是重要的原因。现在普遍的认为是，在资产的购置，使用，处置阶段均存在不同程度的问题。购置的时候盲目的购置，根本不会考虑性价比；使用时存在一些误区，比如在产生收益时，并不能很好地区分谁应该获得这些收益；有些部门认为这些资产是自己管理的，这些收益理应归自己所拥有使用，有些部门则认为，这些收益是一种非财政性收益，理应上交国家。理论界普遍认为后者比较正确。而在实际管理时，前者比较受欢迎。而一旦使用理论界的方法，在资产创造收益的方面积极性会极大地受挫。这可能是因为理论往往脱离实际，造成了理论比较成熟，而实际依然无法应用 8。在管理国有资产时，经常出现的一个问题是多头领导。虽然有时候预算非常的不错，但是执行却是另一番光景，比如要受到国资办，财政，市政，以及直属上级的管理，虽然两令中对资产管理做了规定，可是形同虚设。两令只是规章制度，并不是法律。所以其效力并不是十分的有效。资产管理侧重于实物形态的管理,预算管理侧重于价值形态的管理,两者密不可分。预算管理是资产管理的前提和条件,资产管理是预算管理的基础和延伸，预算安排的资金量直接决定了资产配置的数量。做好资产管理与预算管理的对接问题相当于做好了入口以及出口的工作，通过资产管理与预算管理相结合，可以在源头杜绝资产管理的弊端。但其也强调了，此项措施也需要专业知识，相关政策，制度的支持。在处置时，更加的混乱， 由于在添置时，很多的资产并没有入账。进而造成了处置也十分的混乱。缺乏规范的处置方法以及程序，很多单位自行处置。而对处置的收益，及程序有没有一个很好的鉴定方法、或者说评估核实体系。对于国有资产管理最首要的问题是立法问题。行政事业单位国有资产优化管理法律规制研究以四川省调查研究为基础，作者认为应该加快对国有资产的立法行政事业单位国有资产管理法，而监管经营性国有资产的企业国有资产法己经于 2009 年 5 月 1 日正式实施。所以应对非经营性国有资产进行立法迫在眉睫。虽然以四川省调查研究为基础，可是对于行政单位的立法的观点，从全国来看十分值得赞同。有些研究在结合自己地区时候对经营性国有资产进行了跟进一步的探索 9。对于国有资产管理，虽然进行了良好的尝试，但是制度体系依然不够完善，所以健全资本经营预算，建立高效的国有资产管理信息化系统，强化国有资产管理的外部监督十分重要。另一篇则以行政单位为重点，指出行政事业单位国有资产配置不公、使用不合理、使用效率低下、浪费严重等问题。提出分类管理，可流动型与可共享性、资产管理与预算管理、财务管理相结合。借鉴国内外成功经验的一些原则。完善法律制度，规范化管理制度，预算管理制度建设。强化资产形成环节、使用环节、评估环节、资产处置环节的管理。建立资产增长率、使用率、闲置率、保值率、流失率、人均占有率、国有资产分布率的考核指标。虽然以鄂尔多斯东市区为例，但是对于国有资产管理仍具有很高的借鉴意义 5。从所有者角度来看存在所有权虚置、稀释的问题。从监管者角度来看管理理念偏差，资产管理与预算管理缺乏有机结合，管理制度不健全，缺乏有效的的制度规范。管理手段不科学管理效率低下。从使用者角度来看，存在资产使用越位、处置越位、国家利益部门化。对以上问题提出了着力完善与创新管理手段，清产核资，完善会计制度、建立基础秩序。推进管理方式的转变，实现资产管理与预算管理、财务管理的有机结合，强化监督、建立行政事业单位国有资产的信息化管理手段，加快闲置资源整合。并且加快对管理体制的的改革。虽然在所有者和使用者角度来说都存在问题，但是我们依然需要一个新的模式进行管理，在资产的配置、使用、处置、评估、监管环节均有不同程度的问题，在制度上财政部两令属于部门规章，法律效力偏题，而且没有对细节进行详细规定 14。法律及政策在制定时滞后于实际的管理实践。国有资产相关法律体系与资产管理制度尚不健全，资产管理体制并不完全通顺，人均配置差距较大，缺乏有效的绩效考核。针对此体系优化完善资产管行政事业单位国有资产管理问题研究7理体制，向国内县级地区学习。在国有资产有偿使用，报废标准，国有资产产权交易方面提出了改革建议。提出资产管理、预算管理、财务管理相结合的概念。希望建立行政事业单位资产整合和调剂共享机制。在宏观，中观，微观三个方面进行绩效考核，实现资产管理“绩优化”。2.行政事业单位国有资产管理有关的基本理论2.1 行政事业单位国有资产含义行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称，是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。包括：国家拨给行政事业单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业性国有资产一般来说，具有非营利性，服务性的特征。是国家正常运作的必要保障，是保证民生的重要资源，是国家发展的必要的物质动力。2.1.1 行政单位国有资产行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。所谓行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产。具有以下几点特征：行政单位国有资产的占有者都是非盈利性部门，其资产都是非增殖性，目的都是用于服务。行政单位国有资产管理的主要任务是建立和健全各项规章制度，推动国有资产的合理配置和有效使用，保障国有资产的安全和完整，监管尚未实行脱钩转到经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。2.1.2 事业单位国有资产事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。所谓事业单位国有资产，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位的国有资产管理比照事业单行政事业单位国有资产管理问题研究9位国有资产管理的相关规定。对于事业单位的管理，一般由县级以上的政府具体管理机构管理事业单位的登记管理工作，在我国事业单位有很多种类，涉及范围非常广泛。包括农业，林业，卫生，文教等一些行业。事业单位的经费来源一般有财政拨款、财政补贴、自负收支等一些来源。2.2 行政事业单位国有资产一些管理理论2.2.1 委托代理理论委托代理理论是美国经济学家指出在企业管理所有者与管理者为同者时，存在很大的问题，进而提出了“委托代理理论”，促使所有权和经营权相分离，是现代公司都普遍运用的管理方法。而对于公共资产的管理上，委托代理理论也十分的普遍。纳税人进行纳税，实质上就是委托人。而资产的使用者，即行政部门作为资产的管理者，相当于代理人的角色。在管理中政府又成为了委托者，委托一些机构提供公共服务。一些提供公共服务的机构成为代理者。可是对于委托代理理论的可行是建立在能够有效的激励代理人进行有效的管理，以及防止代理人出现消极管理的问题之上的。而对于行政事业单位国有资产管理，国有资产数量如此庞大，管理模式如此复杂。所以说很难找到一个合理的激励方法，以及制止消极管理的有效手段。加之由于信息不对称，纳税人和国有资产的使用者无法共享所有信息，很有可能导致逆向选择问题。如何建立一种适合在行政事业单位的国有资产管理的委托代理方式是十分必要的，找到很好的激励以及监督手段，并且弱化信息不对称遏制代理人的逆向选择 7。2.2.2 公共产品理论公共产品理论大致将产品分为两类。一类是公共产品，这种产品一经建立供大家所有，边际成本为零。另一类是私人产品，由出资人拥有，只有拥有者才能享受其权益。一般来说私人物品具有严格的排他性。而对于公共物品，部分具有排他性。比如说一辆私人汽车，你又在所有者同意的情况下才能被其他人使用；学校属于公共产品，可是每所学校的容纳人数是有限的，这就产生了排他性，可是这并不是严格的排他性。也可以称学校为准公共物品。对于行政部门和事业部门，其产品一般说来都是公共物品和准公共物品。如何使其产品的效用最大化，就需要涉及对于公共产品的公共选择理论。满足多数人的需求，公共产品理论一般来说是经济学的范畴。可对于行政事业单位国有资产的管理来说，由于行政单位和事业单位都是以非盈利性和服务性为目的的，所以说公共产品理论，能够找出一个使国有资产效用最大化的方法。减弱社会群体因为部分排他性所造成的不和谐 10。行政事业单位国有资产管理问题研究113.行政事业单位国有资产管理问题3.1 管理体制制度不合理行政事业单位财务管理制度是指为了规范行政事业单位的财务行为，加强行政事业单位财务管理，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展等而制定的一系列规则。在我国许多学者认为造成行政事业单位国有资产管理出现问题的首要原因是由于我国法律体系不完善，以及制度的不合理。首先我国的管理机构设置就不是十分的规范，进而法律体系就无法合理的适用。管理的部门交叉行使权力现象严重，权责不明。管理的时候似乎都有权力，而等到承担责任时却无法归责 11。这种情况造成了监管与管理的混乱。而且由于没有明确的法律规定各个部门的明确各部门的责任与权限，以及管理的相关标准。这样就造成了管理的多样化，职责不清，不设置专门的管理人员。各个单位随意的按照自己标准进行管理，无法用统一的标准进行考核，各个单位的资产也无法相互协调使用。上述种种现象在一定程度上造成了管理的各种规章制度无法得到确切的落实。我们的制度无法落实，就造成了没有一个具有非常严格的约束力的规章制度，当然若是有法律规定更好。目前我国的行政事业单位，在资产的购置环节，使用环节以及处置环节，都缺乏相应的良好的规章制度。虽然说国家和各个当地政府都出台了与自身相配套的国有资产管理规章制度。可是规章制度的制定往往落后于我国行政事业单位国有资产管理的现状。这种政策的滞后性也在一定程度上加剧了我国国有资产管理混乱的现状。而且较国家制定的规章制度而言，很无法理解的是，地方性制定的国有资产管理规章制度十分的死板，无法时时根据变化做出相应的调整。而且由于在各个部门的资产，并不指定相应的负责人负责，积极的制定适时合理的规章制度就根本不可能。没有严格的法律制约，国有资产管理的规范运行根本无从谈起。尤其是在处置环节，在此环节可以说是国有资产流失最严重的环节。在国有资产的使用部门，由于在添置时就没有进行及时详细而准确的记录，所以在处置时就会不按规定向相关部门审批，更不用说进行专业的资产评估了 13。而且对于资产的处置收益并没有进行严格的规定，甚至在一些时候国有资产的处置收益被个人纳入自己的口袋。再有，就是会计制度不健全，不规范。账外资产很多，不按照资产分类进行登记，固定资卡片帐往往缺失。造成很多的账实不符，账账不符，管理的混乱的缘由也无从查起。3.2 管理理论与实际管理无法紧密结合目前关于行政事业单位的国有资产管理问题在学术界相关的管理理论很多，可是要是真的可以与实务界紧密结合的却寥寥无几。就拿处置收益，以及在管理过程中产生的收益来说。到底是谁应该拥有。在理论界从资产的拥有者角度出发，认为资产都是由国家所有，所产生的收益理所当然的应归国家所有，各个使用资产单位不得占有。可是由于没有相应的法律进行严格规范，各个资产使用的单位认为自己是资产的使用者，对于产生的收益应该归自己享有。对于这种争论没有一个定论。对于上述观点学者认为理论界观点是对的，可是很多人认为在实务中若是采取实务界的方式会造成管理的不积极，以及消极的制造收益，有可能会得不偿失。再者说制定统一的资产管理标准，资产进行统一配置。进而在管理时可以进行统一的管理，而且对于管理良好的地区可以使其他地区进行良好的借鉴。各个地区进行比较可以使各个地区产生竞争，激励各个地区对资产的良好管理。而且统一的标准可以使各个地区的资产资源合理分布，资产分布不均等的现象也可以得到合理的解决，在资产购置和处置时可以进行统一的登记与评估。这种方法有效的限制了资产的流失，并且避免了资产的盲目的购置。但是若是对国内各个部门都进行统一资产配置，出台政策是非常的方便。可对于每个地区的资产使用就不是十分的贴合实际情况。各个地区的实际情况不同，进而对于资产的需求就有所不同，当然资产的损耗也是相差很大。如果按照同一个标准进行配置，以及处置，会造成资源的缺失，以及浪费。还有一个比较典型的就是给予行政事业部分的资产使其用于经营，得到的收益按比例上交，盈余部分可以作为自己收益。并且对于经营范围进行严格的限制，行政事业单位也不得经营与自己部门有关的资产。这个方法个人认为更加的不可行，众所周知的是行政事业单位都是涉及一些民生保证与国家安全的机构，这些机构一旦开始盈利性的经营管理，不可避免的涉及一些民生，一些国家安全的领域。到时候就会有一些机构为了利益损害纳税人或者国家的正常。而且，一旦行政事业单位开始进行盈利化的经营，很难遵守规则不是用自己部门的权利，十八大本来就强调政府摆正自己的位置，不要过多的干预市场。若是一个行政事业单位国有资产管理问题研究13政府部门开始为自己盈利，很难想像其不会介入市场为自己盈利保驾护航。3.3 预算管理与财务管理的问题在预算管理与财务管理方面，两者不能有效地结合，而且就每一方面来说也做得十分的不够到位。部门预算是由各个部门自己编织，提交后由财政进行审核，被认定合理后会得到人大的通过。我国没有严格的预算编制制度，预算管理并不是十分的科学。预算管理在一些部门看来似乎是可有可无的一个环节，每次都是预算的资金只多不少，超标准编制预算报表十分普遍，只要不出现短缺，预算似乎就是非常的合理。在年终时有时候由于没有对预算进行合理的安排，一些部门剩余了大量的资金，这时候为了能够使其为自己部门所有，一些部门甚至突击消费，力求资金花的出去，根本不考虑买的东西是否有用，极大地浪费了国家的资金。而对于审批预算的的一些部门，同样的对此没有一个认真的态度。都是在提交上来的预算中进行删减，有的甚至根本不看预算的金额大小，直接按百分比批准，根本不知道预算中到底有什么内容。批复时间有时候也十分的不符合规定，规定一般都是 15 日以内，而有时候资金都拨付了，也没有预算的批复通知。一些部门也盲目的认为预算是财务预算，仅仅是财务部门的工作，与自己部门无关。只要是资金能够到位，对于是否按预算购置资产完全的不予理会，这种错误的认识使预算的编制更加的困难。在大多的部门预算的编制工作正在逐渐的沦落成为一个形式，可有可无的形式。根本不存在根据各个部门的实际需要进行编写，严重的缺乏编制的科学性。这样的资产预算报表，实在是毫无质量可言，跟不用说其实用性了。在财务管理时，基本上没有进行统一的管理，都是按照使用者进行管理，对于资产的购置和处置不予核实。在资产购置后不及时的登记，账外资产数量庞大，随意的对资产进行报废。这些导致了无法进行日常的财务核算，资产的财务监督无法有效的实施。在进行财务的管理时，很多机构都是根据领导的指令进行资产的添置与报废，并不是说按照实际的使用状况与需求进行报废与添置。甚至资产在日常资金使用过程中，对资金的用途根本没有做详细的说明，资金使用的原始凭证也不复存在，无法查证。有时候预算的资金没有细化，很多的预算被挪用。财务管理中有时候资金短缺，并不是用调整预算来解决，而是直接挪用其他部分资金进行补足，财务管理也是十分混乱 15。而且很多的地方完全的只是重视资金，毫不在乎资产购置之后的管理工作，这给资产的日常管理带来了很大的困难。财政部门在审核时更加的困难，再加之资产的数量的庞大，所以行政事业单位的国有资产管理一直混乱不堪，所以说做好资产的预算编制与财务管理相结合工作十分的重要。如果在编制预算报表时能够获得足够的信息，减少信息的不对称。根据各个部门的实际需要进行编制。使预算报表具有科学性，高质量。这对行政事业单位国有资产的管理具有很大的帮助。并且有助于提高资产管理的效率。3.4 资产流失与资产分配不合理问题严重由于国有资产的产权不明，权责不清。国有资产很容易发生流失现象，虽然说资产的所有权归国家所有，可是对于使用权则是由各个地方使用部门所拥有。而处置权也在各个地方所有，国家不会进行统一的处置。在国有资产登记的时候就出现了很大的漏洞，很多资产并没有按规定登记入账，在管理时又没有进行严格执行应有的标准。这就造成了在处置时具有一定的灰色地带。有些资产由于并没有入账，处置的资金就很可能不登记入账，很多时候这些处置收益被地方拥有，甚至有些时候这些资产被个人所侵占。在资产管理时没有按照应有的标准，所以在处置时，没有应有的处置标准，无法说明该处置的资产是否达到报废标准。这些都是非常容易造成资产流失的方面。而在此基础上，国有资产权责不明，很容易出现多头管理的现象，在这种现象下，对于资产的处置问题就更加的无法明确。因为由多头管理，也许在一个上级允许资产进行处置，下级部门就把资产处置了，可是在另一些部门不允许处置，这样就很难确定到底是否应该处置，给资产管理带来很大的困难。由于对于处置收益没有一个明确的规定，以及处置收益并没有完全的上交。许多部门对于资产进行低价处置，收取以一定的回扣。虽然说我国设有资产流失罪，可是由于种种原因，因资产流失被查处的人员少之又少。还有一种就是把自有的资产无偿的出让，有些是以捐赠的形式有些是以非经营资产转为经营资产的模式。这两种模式都在很大程度上造成了资产的流失。然后就是资产的配置不公平的问题，我国虽然有什么样的级别干部配置什么样的办公设备，可是对于一个部门整体来说，并没有一个严格的资产配置标准。我国应该对此出台相应的规章制度。很多地方由于部分的收益会归自己的部门所有，这样就出现了许多的资产配置不公的现象，由于行政事业单位的预行政事业单位国有资产管理问题研究15算拨付一般是财政拨付，所以说各个地方的财政部门一般占有较多的资产，闲置浪费也十分的严重。而对于一些没有收益的部门资产的拥有数量就较少，甚至影响了正常的资产使用。我们国家应该为相应的部门制定相应的资产配置标准，减少资产的闲置浪费，也避免出现资产匮乏的现象。由于许多的部门占有的资产的数量不同，就导致了一些部门进行盲目的攀比，利用手中的权利多报预算，较多的购置资产。还有一些快速的更新一些不到报废时间的资产，造成了资源的极大地浪费。4.事业单位国有资产问题的原因分析及对策事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。然而现如今，事业单位可以分为盈利性事业单位和非盈利性事业单位，虽然说按照定义来说都是非盈利性的。可是在现实中并非如此，因此分为盈利性事业单位，这种单位并不靠财政拨款运作，而是具有较高的收益，如广播电视、医疗卫生、交通运输、信息通讯等。还有一种完全的靠财政拨款运作，这种单位的性质和行政单位一样，这种单位国有资产管理的改善方式将在下面的行政单位国有资产管理对策中提到。4.1 事业单位国有资产管理问题形成原因对于事业单位的国有资产改革，仅仅靠出台政策是不行的。因为现在事业单位的利润实在太高了，高的都不在乎我的资产该如何使用，比如说国家电网、医疗。再加上事业单位的资金并不能根据市场进行投资，所以说很多资金要么在手里，要么上交。面对这种局面除了高工资之外，就是购置资产。所以根本不会考虑资产的添置，报废，以及使用是否合理。对于事业单位，正确的叫法应该是社会服务组织，是非盈利化的。因为其实质是关于各种民生的方面，比如说医疗、教育、电力、能源等。这些都是与生活息息相关的事情，但是对于我国，这些民生的方面商业化了，导致了我国出现了许多的软性问题。最显著的就是医疗，还有近来比较热的话题房地产。由于民生基础保障的商业化，导致了许多的人们看不起病，越来越多的花费出现在医疗上。很多人都认为辛辛苦苦一辈子都是为最后的医疗买单 6。为什么我国的事业单位，或者说非盈利组织会商业化，会变成商业组织，会变成建立在没有健全的社会保障体系的民生商业化之上。还要从经济制度说起。我国是一个实行投资拉动型的经济制度，要做到这一点，那么必须的前提是政府手里要有钱，这样的话才能更好地调动资源。那么我们着重投资的时候，货币只在投资领域流通？显然这是不可能的，我们的经济不可能只是一味的投资。我们还是要依赖消费，虽然说不像美国的那种消费增长型的经济体制那么依赖消费，可是，我们的消费也是必不可少的。由于很多资金都掌控在政府手里，普通群众的购买力就降低了，可是怎么样进行拉动消费。最简单，也是最行政事业单位国有资产管理问题研究17可怕的地方，就是从你不得不花钱的地方下手民生方面。这样，很好的减轻了政府的负担，不用再去把资金放在民生方面，可以更好地运用资金进行投资。可是这种做法进一步的降低了民众的购买力，在缺少各种保障制度的情况下，就不可能出台相适应的改革法案。以上的种种情况，就导致的事业单位利润异常的丰厚，即使利润薄弱的企业，也可以靠着财政性拨款进行运作，根本不会考虑认真的进行资产管理。4.2 事业单位国有资产管理的对策当然这部分提出的观点完全不能够适用于行政单位，由于行政单位大多是与国家运作有关，涉及国家安全问题，这里侧重于事业单位。当然大多是对于盈利性的事业单位，更准确的说是可以进行市场化的行政单位，个人观点有点激进，认为所有的事业单位都可以市场