“十二五”的内外部环境和战略任务

“十二五”的内外部环境和战略任务田锦尘国家发改委规划司副司长大家上午好！根据这次报告会的安排，我对“十二五”时期的国内外环境和面临的战略任务，谈一点个人的看法，大家知道上个月中央的五中全会，通过了关于制定“十二五”规划的建议，这个建议明确了“十二五”时期我国经济社会发展的指导方针，基本要求，主要目标和重点任务。目前国家发改委正在国务院的统一领导下，牵头、组织、编制“十二五”规划，来对中央建议的精神进行细化和落实。要做好这项工作，确实我们面临着怎么来科学分析国内外的发展环境，来科学确定“十二五”时期重点任务的这样一些要做好的工作。怎么来更好地增强我们工作的针对性和可操作性，增强规划的现实性。这次我们下一步要在中国建议精神指导下重点开展的工作。一、“十二五”时期的内外部环境（一）内部环境按照这次会议的要求，下面我先对“十二五”的内外部环境谈一点个人的看法。从“十二五”时期的内外部环境来看，首先从国内来看，一方面，我们国家经过了改革开放30 多年的快速发展，应该说在综合国力各个方面确实是得到了很大的增强，这些都为“十二五”时期的发展奠定了非常好的基础。具体来看，有这么几个方面的表现。一个是“十一五”我们国家的经济保持了比较持续的快速的发展，我们在遭受国际金融危机和重大的自然灾害的这样的冲击下，我们的经济仍然保持了五年保持了 11%的高速增长，这个速度仅次于改革开放以来的“八五”计划时期的一个增长速度，是第二快的增长速度。今年我们预计国内生产总值将超过 39 万亿，预计应该达到 39.5 万亿左右，人均 GDP超过 4000 美金，按照世界银行的划分标准，中国应该是从下中等国家的行列迈入上中等收入国家的行列，并开始向高收入国家行列迈进，我这里讲的收入不是真正的我们的居民收入，是人均 GDP 这个概念。在节能减排方面我们的成效也是比较显著的。大家知道节能减排“十一五”提出了两个目标。一个是单位 GDP 能耗要下降 20%，再一个就是主要污染物排放要下降 10%。经过近 5 年的努力，现在来看这两个目标基本都能够完成，特别是单位 GDP 能耗，今年在面临下半年有所反弹的情况下，采取了一些特别的措施，现在看来，应该能够下降幅度能够超过 19%，接近 20%预计是可以完成的。这样的成绩取得，是在十五期间这两项指标都在上升的情况下取得的。所以我们觉得现在来看取得这样的的成绩也是非常不容易的。在人民的生活方面也是改善也是非常快的，城乡居民的收入也是改革开放以来增长最快的时期，城镇居民收入增长会超过 9.3%，农村居民收入增长会超过 8%，这个也是非常快的速度。城镇新增就业会达到 4700 万，整个五年。这是我们现在具有的一个比较好的基础。另外方面来看，中国的基本国家我们认为确实在“十二五”是期间也没有发生根本性的变化，这个国情就是“人口多、底子薄、发展不平衡” ，这是我们的基本国情，是没有发生根本改变的。2008 年我国的人均的国民收入在世界的 210 个国家和地区中是排在第 127位，是非常靠后的。目前高收入国家的实际国民收入是接近了 4 万美元，我们前面说了我们达到了 4000 美元，我们实际上也只有发达国家的十分之一。我们要追赶这个差距实际上路途还是非常遥远的。同时我们在今后发展中，面临着转变经济发展方式的一个巨大的压力，我们国家的人均资源的禀赋是比较差的，另一方面我们在经济发展中付出的环境的代价，资源的代价也是比较大的。比如我们 2009 年我们的单位国内生产总值的能耗是世界平均水平的 2.3 倍，我们在石油、铁矿石等资源的方面的进口依存度都超过了 50%。在环境方面，我们确实面临压力也比较大，环境污染、生态系统退化、承载能力下降等等问题，都集中体现了出来。这些问题在发达国家，它是在几百年的工业化过程中是逐渐的释放出来的，我们是在这几十年中集中地体现出来，所以我们在解决资源环境的问题，在未来的发展中，必须加快转变经济发展方式，对经济结构进行战略性调整，提高经济增长的质量和效益，这样才能保持我们国家经济社会的可持续增长，这是从国内来看。（二）外部环境从国际来看，我觉得我们未来的面临的形势，发展环境十分复杂的，具有很大的不确定性。关于国际形势的分析，其实社会上各方面的研究也比较多了，这里我想不做全面的分析，我就想从国际经验的角度就“十二五”期间，我们国家的一个发展的阶段性特征再谈一点个人的看法。杭州精英在线系列课件 “十二五”时期我们国家在发展阶段上的一个显著的变化，就是我前面讲的这个国内环境中所谈到的一点，就是我们国家人均 GDP 达到了 4000 美元，从中下收入国家进入了中等偏上国家的行列，开始向高收入国家行列迈进，这是我们现代化建设取得的巨大的成就，同时实际上也预示着我们未来的发展面临着更大的一个挑战。这个时期我们面临的最大的问题，就是如何来成功地跨越，大家有可能也听说过这个的概念，叫做中等收入陷阱的概念，这是我们面临着这个的难题。从国家经验来看，一个国家进入了这样一个发展阶段，它的发展既不能简单地照搬我们过去采取的一些发展的路径和模式，同时又不能完全摆脱过去的这样一种发展的模式和路径，否则很容易出现经济社会发展的停滞，甚至倒退，为什么这么说呢？这也是国际经验的一个总结，原因是在原有的体制模式和这样的一种框架下，在发展中逐渐积累的矛盾在这个时期集中爆发了，这个矛盾是你原有的体制、机制造成的，再用原来的体制、机制来解决这个问题是做不到的。这就要求我们在未来的发展中，可能要加快体制机制的改革，加快发展模式的创新，这就给我们提出了一个很大的挑战，就是我们过去 30 多年改革开放中，取得的举世瞩目的成就，我们采取的世界公认的，行之有效地一些政策措施，可能在以后不一定能够照搬了，也不一定有效了。这是我们面临着巨大的挑战。从国际上来看能够成功跨越这个中等陷阱的国家实际上并不多，有一些成功经验，更多地是一些值得我们吸取地经验教训。成功的国家像新加坡、韩国和日本，他们分别用了 6 年、9 年和 10 年的时间，成功地跨越了这个阶段，就是从 4000 美元一下子飞跃到 1 万美元以上，实现了现代化。更多的国家实际上到了这个阶段以后，是出现了停滞、徘徊或者倒退，特别是拉美这样一些国家，比如说阿根廷、巴西和智利、墨西哥还有亚洲的马来西亚和泰国，他们在上个世纪的 70、80 年代实际上就进入了这个下中等收入国家的这个的行列。但在此后的很大时期都陷入了一种停滞的状态，甚至发展也出现了一些停滞和倒退。比如说巴西它的这个人均 GDP 在上个世纪七十年代是达到了 1000 美元以上，上个世纪九十年代它就超过了 5000 美元，到了 2006 年它是多少呢？它回落到了 4800 美元，不光没有增长，反而下降了。最近两年才又开始回升了。再比如说上个世纪阿根廷的在九十年代它就达到了 8000 多美元，已经接近了高收入国家的行列了。到了 2002 年，大幅度地回落到 2000 美元，现在又开始有所回升。大多数国家的经验都是这样的，到了这个阶段以后，出现了徘徊甚至倒退，中国实际上经过发展中，未来 10 年面临着这样一种严峻地挑战，怎么样来成功地跨越这样一种中等收入陷阱。所以我们在未来的发展中必须要有新的视角、新的办法，来解决我们发展中面临的不平衡、不协调和不可持续的问题。关于“十二五”时期的发展环境，中共中央五中全会已经做出了明确的判断了，这个判断就是在综合判断国际国内形势我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面面临难得的历史机遇，也面临诸多可以预见和难以预见的挑战，这是一个基本判断。我个人理解这个发展永远是机遇和挑战并存，所以不管机遇大还是挑战大，关键是我们能不能抓住机遇，积一点点的小胜为大胜，最后取得重大的进展。如果你这个面临着机遇很大，如果没有抓住的话，可能最后机遇也会变成挑战；如果你面临着挑战很大的话，如果我们能抓住一点点的机遇的话，也会化挑战为机遇。实际上我们在商业上也是这样，任何时候经济形势好的时候，也有人不赚钱，经济形势不好的时候，也有人赚钱。关键是怎么能够抓住机遇，战胜挑战。这是我们在未来发展中可能要解决好的问题。二、“十二五”时期面临的战略任务（一）确定战略任务要做到“三个体现”下面谈一下对“十二五”战略任务的看法。首先我认为确定“十二五”时期的战略任务，可能要把握三个原则，这三个原则要做到三个体现，第一个体现就是要体现我们现在明确的科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线的这样一个要求。这两个要求实际上在五年规划中是第一次提出来的，也是“十二五”规划的一个鲜明的特点。在规划中主题、主线是一个灵魂，主题主要是明确发展的总体方向和目标，主线是明确实现主题的路径和具体的方式，两者是相辅相成是目的和手段的统一。这个对编制好“十二五”规划是非常重要的。第二个要体现扩大内需的要求，过去我们五年规划的编制，更多地是强调从扩大供给增加产品产生的角度去谋划发展。 “十二五”规划要把扩大内需放在更加突出的位置，更加注重从扩大内需的，扩大需求的角度来谋划我们的发展。这也是中长期规划编制里面的一个重要的变化，也是“十二五”规划的一个重要的特点。从某种意义上来看，从“十二五”规划中扩大内需战略具有落实主题、主线一个纲领性的作用，这也是“十二五”规划的一个突出的特点，是重要的切入点和抓手。第三个体现就是要体现“两个衔接” ，就是要体现做好与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接，要体现到 2020 年实现全国建设小康社会奋斗目标紧密衔接，这也是“十二五”规划的一个突出的特点。我们知道在国际金融危机爆发后，我们实施了一揽子的应对危机的计划和一系列政策杭州精英在线系列课件 措施，包括 4 万亿的投资，编制实施重大产业调整振兴规划，包括我们实施一系列的产业集中政策，这些重大部署，有些已经结束了有些要实行到明年年底，明年就是“十二五”规划开始的第一年，还有一些就是更长远的一些战略的构想，这些在“十二五”规划中都要做好一些衔接。目前来看，国际金融危机的影响还是在继续的持续，世界经济发展的不确定性，我们现在觉得依然还是比较明显的。部分发达国家呈现了有增长无就业的这样一些问题也特别的突出，现在美国、欧盟的失业率现在都在 10%左右，日本也在 5%以上。与此同时在应对金融危机中，各个国家采取了一系列的扩张性的财政货物政策，现在的一些后遗症确实也已经体现出来。比如说通货膨胀的预期在加剧，前几天的美国又采取了第二轮的量化宽松计划，增发 6 千亿美元，这样的话，世界经济未来发展不确定性又在进一步的加强，这些问题“十二五”规划中都要认真研究解决。还有一个从我们 2020 年全面建设小康社会的目标的实现来看，我们还有 10 年的时间，现在来看在城乡区域发展方面，在人们收入方面，在反贫富方面我们还面临很大的问题，有些重点工作需要解决。如果“十二五”时期不能够为这些问题的解决奠定很好的基础的话， “十三五”计划就是最后一个五年规划，在2020 年前的，就会面临很大的压力。所以从这个角度来看，能不能做好两个衔接，对我们2020 目标的实现是极为重要的。所以“十二五”规划必须在这方面也做出一些超前的部署。（二） “十二五”时期面临的重点任务按照这三个方面的原则或者要求， “十二五”期间有几项重要任务我们要在这里点一下。因为“十二五”规划本身是经济社会发展的规划，涉及的面非常的广，这里面我不可能所有的任务都点，一些重点我在这里点一下。第一个要发展现代产业体系。这个也在五年规划中第一次提出来，关于现代产业体系，到底是什么样一个概念？其实现在没有一个特别权威的解释，在不同的发展阶段，不同的国家可能也是不同的。但是总的来说，是与一个国家的现代化的进程密切相关的这样一个概念。尤其是我们国家是一个经济大国，正处在经济转型的关键时期，无论是从提高经济竞争力，还是从保持未来的可持续增长的角度看，发展好现代产业体系都是非常重要的。综合考虑我们未来的市场需求变化，考虑科技进步趋势和国内资源禀赋的条件，我们国家发展现代产业体系已经有了一个明确的要求，这就是第一要结构优化，第二要技术先进，第三要清洁要求，第四要附加值高，第五要吸纳就业能力强，这是我们现代产业体系的五个方面的基本要求。在“十二五”时期，我们国家要着力提高科技创新能力和培育发展战略性新兴产业，要努力塑造竞争的新优势，要促进经济增长向主要依靠科技进步、劳动力素质提高和管理创新转变，要着力加快发展现代农业，改造提升制造业和加快发展服务业，要增强三次产业协调性，促进经济增长向依靠三次产业协同带动转变。这是一个总的要求。这里边实际上还涉及到一些重点的内容，比如说怎么来培育战略新兴产业，现在我们提出了七个方面的内容，怎么在“十二五”时期包括“十三五”在内，怎么尽快把这些产业培育成为支柱性和先导性的产业等等，在“十二五”期间要做大量的工作。第二项任务就是要促进城乡区域的协调发展。这里边应该有三个方面的重点，第一是要促进城镇化健康发展。 “十二五”时期是我们国家城乡结构转变的一个关键的时期，为什么这么说呢？因为在这个时期，我们国家的城镇化率要达到 50%以上，第一次实现了城市人口多于农村人口，进入城市社会这样一种阶段，这应该是我国发展史上了一个大事了。如何来顺应城镇化的发展规律，抓住城乡人口结构转变的这样一种重大的机遇。推进城镇化的健康发展，把符合条件的农业转移人口，逐步转化为城镇居民。这也是我们在“十二五”实践要解决好的一个重大的问题，同时在城镇化发展中，关于城镇化如何合理的布局也是我们面临的一个问题，特别是怎么在中西部有条件的地区加快培育重大若干人口和经济密集的经济区，促进经济增长和市场空间由东向西，由南向北继续拓展，这是我们在城镇化发展中面临的一个重要的任务。促进城乡区域发展里边第二个重点就是要进一步实施好区域发展总体战略，这里边关键一点怎么落实把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置，这样一个要求，我们的“十二五”规划怎么落实，可能要进行深入研究。城乡区域协调发展的第三个重点就是要实施主体功能区战略，这个主体功能区是“十一五”规划中提出来的，这是中央五中全会明确的提出来要实施主体功能区战略，把它上升到战略地位。总理在关于五中全会的建议的说明中也明确地说，将主体功能区上升到国家战略，与区域发展战略相辅相成，构成了我国国土空间开发的完整战略格局。就是我们现在国土开发战略，包括了总体的区域发展主体战略和主体功能区战略，它们两是一个总体合成了我们区域空间开发的完善战略格局。这是我们国家带空间开发的模式和思路方面的一个重要的转变。前不久国务院常务会议原则审议通过了全国主体功能区规划 ，这个规划可能很快就要正式颁布实施。这个规划里边主要的一个基本的考虑就是按照我们国家不同地区的资源杭州精英在线系列课件 环境承载能力，现有的发展水平和未来的发展潜力，把不同的区域，确定为优化开发区，比如说东部地区。重点开发区，比如说我们中西部成渝这样一种地区，未来发展潜力比较大的地区。限制开发区，所谓限制开发区不是说限制我们的经济活动，限制我们的发展，这个的发展是特指大规模的工业化和城市化这样一种发展，限制开发主要是指重要的生态区域，你的主要功能是保护生态，不是发展经济，比如说三江源这种区。还有一种禁止开发区，分成四类区，不同区域实行分类管理的区域政策，这样的话来促进我们国家的未来的空间开发的均衡和区域的协调发展。第三个方面任务是要建设好资源节能型和环境友好型社会，面对日趋强化的资源环境约束， “十二五”时期必须树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。第四个任务是要加强社会建设，社会建设的重点是改善民生，改善民生的重点是建立健全基本公共服务体系， “十二五”时期基本公共服务体系的建设要按照符合国情，要符合中国的基本国情的发展阶段，要比较完整，方方面面都要覆盖要涉及到，要覆盖城乡要可持续的原则来加快建设。我的理解是在现阶段我们的基本公共服务包括主要在这么几个方面：第一个是义务教育，第二是公共卫生，第三是社会保险，第四是社会救助，第五是公共就业服务，第六是公共安全，再有就是我们保障性住房的建设。我认为可能是“十二五”时期这几个方面是要重点解决的。三、“十二五”时期的重要目标最后我再简要对几个重点的目标也谈几句，大家知道五年规划中具体的目标是怎么提是非常重要的。这是中央十七界五中全会提出了五个方面的目标要求，这个要求都是定性的，没有定量的要求，定性的目标是比较好提的。怎么把它转化为定量的要求，这是在未来的规划中是我们的面临的一个难题。这里边比如说一个是经济增长速度怎么来提，这个增长速可能在国外或者是其他一些国家不是一个问题，实事求是该怎么提就怎么提了，在我们国家增长速度它是不仅仅是一个经济问题，可能涉及到一个政治问题，还有其他的一些问题。在它背后涉及到政绩考核的问题，涉及到财政收入的问问题等等，所以这个目标的提法就是怎么科学呢，就要深入研究了。正因此有这样一些问题，所以我们的增长速度往往是这样，如果你国家提出一个速度，地方的省到市到县它是层层加码的，你提 7 他可能 9，下面再是 11、13 这样子提的，每一个省每一个地方都要快速的发展，都要赶超，都要升位，那怎么办，就是所有的速度都要比你快，这样下来以后，各省加起来一定比国家的快，各县的速度加起来一定比省里的快，这是我们面临的一个难题。在规划中怎么解决，这是我们在规划中面临的一个问题，也是需要深入研究的，这里边同时也包括了我们速度本身不仅仅简单的是一个数量的概念，其实我们过去在提速度目标的时候，我们往往忽略了我们对速度本身的一个附加的前置条件。比如说我们十七大明确提出来，我们要实现经济增长速度是要在优化结构，提高效益，降低消耗，保护环境有四个具体的要求，这个前提下来实现我们的经济增长，应该说这四个要求跟我们的速度的本身是一个一体，它合成了总的目标要求，但是我们往往只关注具体的量化的速度，没有关注我们前面提出这些的前置要求。在“十二五”时期我们觉得确定具体的速度的发展目标，要把这个四个前置条件要体现出来。这是一个。再一个就是能源消耗的目标怎么提，这也是各方比较关注的，今年节能的目标大家也知道，为了实现