对我国财政预算管理法治化建设的思考

对我国财政预算管理法治化建设的思考 摘 要: 预算管理作为财政工作的核心, 目标是保证政府行为不偏离纳税人的公共利益。改革开放以来, 我国预算管理法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距。促进我国预算管理法治化进程, 需要进一步完善预算法律体系, 提高预算编制质量, 适时引入中长期预算框架, 强化预算执行中的约束机制, 加强预算监督。关键词: 财政预算; 预算管理; 法治化预算作为政府基本的收支计划, 反映了政府活动的范围、方向, 是国家在一定时期内宏观经济政策的具体反映。当前, 我国正致力于公共服务型政府的建设, 所有的政府活动最终都要在财政预算中表现出来, 因而可以说预算管理在财政工作中具有重中之重的地位。预算管理法治化就是财政部门以市场经济和民主政治为基础, 摒弃人治 因素干扰, 使预算管理各环节实现 有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究 的建设目标。具体包括构建完善的预算法律体系、预算过程法治化、预算监督法治化以及建立和完善绩效评价体系等四个方面。一、目前我国预算管理法治化建设中存在的问题建国以后的相当长的一段时期, 我国实行高度集权的财政管理体制, 财政管理各领域的改革适应了当时计划经济体制的需要。改革开放以后, 财政改革初始的焦点是如何构建符合市场经济要求的财政收入分配框架, 自 20 世纪 90 年代中后期以来, 才开始进行以支出管理为重点的预算管理制度改革。1999 年以后, 我国渐次进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算稳定调节基金、预算超收管理等一系列预算管理改革, 使得国家财政预算朝着细化、硬化、透明化和规范化的方向迈进。预算管理法律体系现已初步建立, 预算编制程序更加科学规范, 预算透明度提高, 决算功能进一步发挥, 预算监督得到强化, 绩效评价正逐步有序展开。预算管理经历了从部门立法到人大立法的变迁, 预算从 政府管理的工具 变为 管理政府的工具 , 可以说已取得了一定的成就。虽然我国预算法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距, 仍存在一些突出问题。(一)法治化的理念尚未形成现代国家预算发端于英国, 我国预算管理制度的建立始于 1951 年政务院发布的 预算决算暂行条例 , 时至今日, 虽然在预算程序上有了一些法定要求, 但与预算的民主理性、公开透明的本质内涵仍有一定的距离。 30 年的改革使 人治 环境有了较大改善, 但观念更新还没有完全体现在政府行为 (预算 )中。究其原因, 除了计划经济的惯性思维以及转轨时期各项改革措施不配套形成的漏洞外, 还在于一些改革措施可能触及对既得利益的再分配, 公共管理者难免对此持谨慎甚至消极保守的态度。预算管理领域的改革也是如此。这预示着法治化建设需要更新预算观念, 充分认识到预算管理手段不仅是管理方法的创新, 更是政府治理的一次理念革命。(二)预算法律体系落后于改革实践现行的 预算法 是社会主义市场经济体制创立伊始的产物, 虽然在 把预算推上法治轨道的征途中迈出了一大步, 却没有预留随时代而张弛的空间, 不能很好地适应中国社会快速变化的环境。当前市场化格局下的财政改革实践已在一定程度上突破了 预算法 的约束, 从某种意义上说制约了财政改革的步伐。如 预算法 没有明确界定上下级预算权限, 各级财政支出的职能范围缺乏科学清晰的定位, 导致政府间 越位 与缺位 现象普遍; 没有严格规定社会公众、立法部门获得信息的权利以及政府部门提供信息的责任和义务, 使得预算审查和监督常常流于形式。此外, 不仅 预算法 本身难以适应公共预算管理的要求, 相关配套改革的立法与修订也显得相对滞后。我国近年来已成功推行政府采购、部门预算、国库集中支付等改革实践, 但直到 2002 年才出台第一部新的相关立法 政府采购法 。单兵突进的改革往往会因配套改革滞后而不能发挥其优势效应。(三)预算编制质量有待提高长期以来, 预算编制只是在既定的收支之间被动地安排资金, 缺乏科学的分析预测, 编制程序简单且不规范。一是预算不完整、不统一。政府的全部收支都需纳入预算统一管理, 这本应是编制预算的基本要求, 但由于我国目前的政府预算所覆盖的只是政府收支的一部分, 因而政府收支规模到底有多大并没有确切统计。不仅政府支出没有全部纳入预算, 通过收费形式获得的公共资金分散在政府各个部门, 查不清、道不明, 更无监督可言。那些游离于预算之外的所谓预算外、制度外收支以及本属于政府消费但却由企业或居民买单的政府收支等等,都没有在政府预算中准确反映,也就难以进入人大和民众的监督视野,小金库或者秘密预算等就是鲜明的例证。近年来,中央预算的透明度有所提高,但地方财政的透明度还有待提高。2009 中国财政透明度报告显示,即使是提供信息最为全面的福建,仍然有 40 个信息无法获得。2010 年 6 月 13日,审计署公布的 17 个省区市财政管理情况审计调查结果显示,2008年 1 月2009 年 6 月,17 个省区市有 625.38 亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库,还滞留在有关征收部门的收入过渡账户或预算外账户。审计调查虽未发现重大违法违规问题,但在预决算报表编制、收入征管和财政资金管理等方面的老问题依然存在。二是预算科学化水平不高。预算收入方面,以预算支出确定预算收入规模,实际执行中税务部门受上级考核和地方财政的双重约束,实际增收又大幅超过预算收入。预算超收常态化从执行结果来看是好事,但从过程来看,说明对宏观经济形势的判断不准确,缺乏对影响财政收入因素的科学分析和预测。预算支出方面,各部门获得多少预算经费取决于原来的基数,而不是事业发展的需要,缺乏财政运行过程中的灵活应对能力。三是预算精细化程度不高。推行部门预算以来,各预算单位都编列了部门预算,但预算所预留的机动指标过大,一些专项补助尤其如此。四是编制程序简单。两上两下的编制程序时常被简化,代编预算的情形时有发生。(四)政府预算的约束力不强, 监督软化的问题难以解决政府预算经立法机关审议批准成为法律文件, 理应得到严格遵守, 不得随意调整和变更。但现实中, 政府活动不按预算办事的情况时有发生,财政运行中存在 暗箱操作 ; 预算指标到位率低, 预算追加 随意 而频繁, 预算超收现象大量存在。年度预算超收收入尽管需要报人大备案,但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用, 极易脱离立法监督机构的审查和监督, 从而加重了政府行为的非规范化程度。预算法 无法对政府行为形成有效的约束,比如 预算法 明确规定地方各级政府 不列赤字 ,除法律和国务院另有规定外, 不得发行地方债券 , 但实际情况是相当多的地方政府有财政赤字, 且地方政府变相举债的情形相当普遍。从 1999 年起, 审计风暴 连年不断, 但 屡审屡犯的违规行为屡见不鲜, 财政资金违规使用的问题还没有上升到制度层面来求解治理对策。随意追加和更改预算、年终突击花钱、违规挪用、私设小金库 、乱挂账等现象及公共财政预算的软约束问题, 几成顽疾沉疴。改革开放 30 多年来, 人大的预算监督工作取得了长足进展, 已经普遍建立了人大对同级预算案的审批制度, 但这种程序上的预算监督权还没有在实体上完全得以体现。现实中, 人大审批预算更多关注的是财政收支总量, 而非具体项目。人大通过的预算案并不具有对政府行政严格的刚性约束力, 政府突破预算、擅自调整预算以及规避预算案的行为屡见不鲜。更重要的是, 政府并不对其违反预算法的行为承担法律或政治责任, 致使地方政府尤其是基层政府, 维持本地财政平衡的动机不强。二、推动财政预算管理法治化建设的路径我国尚处于经济转轨时期, 加之具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响以及改革涉及的部门利益牵动面较大, 使预算改革还不具备较为稳定的框架和制度平台。 1999 年以来的预算改革还只是停留在加强预算管理的内部行政控制阶段, 还没有真正进入预算的法治化阶段。我国要建立起现代预算制度, 需完成从行政控制到法治化、从法治化到民主化的过程, 最终实现对预算的民主控制, 这是我国公共财政制度改革的目标, 也是政治改革的一项重要内容。总体而言, 今后一个相当长的时期, 我国预算管理改革的重点仍应是管理技术层面, 应着重提高预算信息的完整性, 增强预算的透明度和控制的合规性, 不断提高预算管理技术水平。待时机和条件成熟时, 再逐步实现由预算控制转向产出与成果控制的预算改革进程。(一 )完善预算管理的法律体系完善的预算管理法律体系应由宪法及若干在宪法框架下制定的具体法律法规组成。预算法 已进入彰显公共财政和民主预算理念的时期, 修订迫在眉睫。 预算法 的修订不仅要考虑国家政策的民主导向, 还要考虑社会治理中不断出现的制度创新以及 预算法 与其他有关法律、法规的衔接、协调。此外, 现实中大量存在的地方政府债务、地方发债权问题也需在 预算法 和相关立法中加以考虑并明确, 以确保 预算法 在财政管理中的绝对权威性, 这是强化预算约束力的保障。在制度建设上, 除了现有的制度要完善、细化、规范外, 还要研究公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等全面覆盖公共资源的复式预算体系, 研究中期滚动预算以加强财政政策的稳定性、前瞻性以及评估、监测等问题。( 二 )健全预算管理法治化的运行机制我国部门预算已经运作多年, 预算编制的质量大大提高, 但与西方发达国家的预算相比, 仍然显得笼统、粗糙。进一步提高预算编制质量还需要做以下努力: 一是适当提前预算编制时间, 因充足的时间是提高编制质量的保证。二是加强精细化管理, 部门预算需要细化到基层预算单位和各个具体项目, 充分考虑各种增减因素, 提高收入预测的准确性, 并根据科学完善的定额标准体系确定日常公用支出。三是提高部门预算的完整性,部门预算不仅要反映财政拨款、政府性基金等纳入预算管理的收支, 还要反映预算外资金、事业收入、非独立核算的经营性收支及其他收支等。实践中应严格执行收支两条线管理, 实行真正意义上的综合预算。四是适时引入和构建完善的中长期预算框架。英国从 20 世纪 60 年代起开始对所有政府支出编制为期 5 年的公共开支计划, 目前已经形成了经常性制度。我国部分省区已经对部分支出试编中长期预算。逐步推进编制中长期预算, 除了合理设定预算周期、科学的编制方法、有机衔接的编制程序以及机构设置、负责部门等之外, 还应与国家中长期发展规划结合起来, 避免财政计划在规划期内分割产生的负面影响。今后应明确中长期预算的法律地位, 使之对年度预算形成有效约束。( 三 )稳步推进财政预算管理法治化进程预算的法治化还在于预算案经立法机构审批后便具有法律效力, 预算在执行过程中必须得到严格遵守。在成熟的市场经济国家中, 预算的追加首先需要报财政部审核, 然后再报议会审批, 在议会没有批准之前, 任何个人和部门无权追加支出。由于追加支出涉及财政资源的再分配, 因此议会视追加预算与正式预算案一样对待, 追加预算也需要编制。这种做法值得我国借鉴。严格的预算调整程序能强化预算执行中的约束机制, 也对预算编制质量提出了更高的要求。现阶段, 需要突出立法机构在预算监督中的作用。这是基于我国当前预算管理实践中, 行政部门还起着主导作用, 预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系的建设才刚刚起步而提出的。目前立法机构对预算的程序性监督已经具备, 但实体上还没有完全落实。从程序性监督到实体性监督有一个过程, 需要进行机构建设, 需要充实专门人员, 要在人大的预算审查中增加必要的辩论、听证等程序, 增强人大对不同利益集团的制衡作用并规范财政资金的使用。(四 )进一步推行参与式预算参与式预算是一种全新的预算模式。 2004 年 11 月, 河北省人大财经委举行的省本级教育资金预算草案听证会是我国参与式预算的首次实践, 之后浙江省温岭市新河镇的 民主恳谈机制 以及湖北省的 编制与预算网 等等都是公民参与预算的有益尝试。尽管这些尝试还存在这样或那样的不足, 但对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说, 无疑是非常难得的。 参与式预算增强了财政资金分配的透明度和人大监督力度,提升了预算管理水平, 更重要的是为群众提供了一个参政议政的平台, 推进了基层民主政治建设,体现了政府施政中民生优先、以人为本的执政理念。完善参与式预算改革需要做好以下几个方面的工作: 一是加强参与式预算的制度建设, 以制度形式保障参与式预算能够全面持续开展下去。二是丰富群众代表的结构, 从时间安排到参与方式的选择, 都要有利于社会各阶层的广泛参与。三是推进参与式预算向纵深发展, 本着循序渐进的原则, 有重点、分步骤地扩大改革范围, 逐步扩大参与式预算项目, 将公民的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。此外, 绩效评价作为部门预算改革的延续和提升, 是确保政府预算管理制度有效运行的保障措施。目前我国已经初步建立起绩效评价指标体系和评价方法。进一步完善预算支出绩效评价体系, 应本着循序渐进、稳妥推进的原则,以项目绩效评价为着力点, 向单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价推进。一是完善现有的指标体系和评价方法, 规范绩效评价的工作程序, 发挥各部门、专家和社会中介机构的作用; 二是注重运用评价结果, 将评价结果与预算编制相结合, 作为编制以后年度预算的重要依据, 促进财政资金管理模式的转变, 建立财政支出绩效激励约束机制, 发挥绩效评价对财政资金跟踪问效的监督作用, 以增强财政资金使用的公开性和透明度。三、正确认识我国预算管理法治化建设进程衡量预算改革是否取得实效的标准之一是人们的预算观念是否发生转变, 政府决策方式是否有所转变。因为预算改革是一个利益调整过程,中间缠绕着复杂的政治及利益关系, 需要立法、