社会保险法立法意义

1、解析社会保险法立法及成就彭高健 国务院法制办那下面我想给大家介绍一下，我个人感觉在社会保险方面的心得。我觉得社会保险法作为社会保险体系中的一个基本法律，它在五个方面还是有所建树的。 第一个方面是填补了法律的空白。2010年是中国特色社会主义法律体系基本形成的标志点。大家也都知道，按中国的法律体系，是划分了七个部门。这些法律部门中社会法是最薄弱的，在十七大以前国家对整个社会民生方面的关注是比较薄弱的。后来经过03年的sars，以及社会事件的不断涌现，大家感觉在社会领域的问题比较多，开始关注社会民生的问题。特别是党的十七大提出树立科学发展观。社会法取得了一些成绩，尽管取得了成绩，但勿庸讳言，与其他

2、几个法律部门相比还是比较薄弱的。社会法学会的成立很晚，是到04年才在北京大学成立。在全国人大法工委有很多室，社会法室是今年9月份才成立，在这方面非常缓慢的过程。现在在国务院法制办还同没社会法司，可见其薄弱。 其一，就是在今天要讲的主题，社会保险领域。干净的社会保险法，除这个社会保险法之外，还有三个直接的法规，一个是失业保险条例，一个是工伤保险条例，还有一个是社会保险费征缴暂行条例。失业保险条例是99年制定的，下一步我想大概后年之后才会考虑对其进行修订。工伤保险条例是非常紧迫的，03年4月份发布，04年元旦开始实施，实施后不久，06年因为道交法的出台，对这个违反道交法和治安管理处罚法，将治安管理

3、处罚条例进行修订，使工伤保险条例里面有些规定就显得不合时宜了。06年把修改的草案报到国务院了，到现在审查已经将近有4年了，目前国务院法制办已经把这个审查任务报到国务院了。很有可能近期国务院就要审议这个条例，可以关注一下报纸，下个星期就会有这个消息。社会保险费征缴暂行条例，也是99年制定的，目前也不准备修订。因为目前中国的社会保险费征缴体系还没有理顺，在这种情况下，对社会保险费征缴条例进行修订，我们觉得没有必要。可以看到目前五大险种就有两上险种有行政法规，一个失业，一个工伤。其他三个险种也是非常重要的险种，比如生育保险，适用一个劳动部的部门规章。那么在基本医疗保险、基本养老保险，这两大更重要的险

4、种里也没有法规或规章，都是用国务院的文件，用的是规范性文件。所以社会保险法也是在总结了我国二十多年的社会保险工作的基础上来慢慢的提升完善。所以对这一块，从法律的出台角度讲填补了立法的空白。这个意义是不容否定的。 其二，在社会保险之外，有社会救助、社会福利、商业慈善、优抚安置、商业保险等。这二个领域就是社会救助方面。社会救助领域就是有一个社会救助法，大家比较关注，搞社会保障的同志也都知道。社会救助法近期，国务院常委会就要讨论了，去年11月4号在国务院常委会上讨论过一次，大概因为主要领导对这个法律的框架结构还有一些不同意见，没有通过，这两天要重新对其讨论一次。如果讨论进行顺利的话，争取今年12月份

5、就提交全国人大常委会审议。即今年12月22号最后一次全国人大常委会要对社会救助法进行审议。社会救助的内容有这么几块，一个是城乡居民的低保、农村的五保供养和自然灾害救助这三块。关于城乡居民的低保，99年有一个城市居民最低生活保障条例，这是一个行政法规。但是，范围局限在城镇的居民，即所谓城镇户口，农村户口的不包括。05年开始国务院下了一个文件，就是关于在农村建立居民的最低生活保障制度的文件。从05年开始实施，已经五年了。现在社会救助法有一个思想，就是将城乡的社会保障制度统一，即在程序上和原则上是一样的。只不过是在具体的标准方面有些差异。如在北京的城区和郊区的救济的水平是不一样的，但是它基本的程序是

6、一样的。如果社会救助法通过以后，我们将把城镇居民最低生活保障条例废止，然后做一个统一的城乡居民最低生活保障条例。第二块是农村五保供养。农村五保供养，有一个农村五保供养条例。90年代制定的05年进行了修订，也是中国特色的救济制度。五保供养限制的是农村的地区，但是在城市也有类似的情形，对城镇需要五保供养的人员也要考虑，下一步就考虑制度的整合问题。第三块是自然灾害救助。也有一个条例叫自然灾害救助条例。也是我负责的，今年的八月份国务院常委会通过，今年的9月1号开始实行。现在草拟的社会救助法主要是上述三个方面的内容。但是，我们觉得社会救助的内容还是非常庞杂的。除上述三块以外，学术界也有不同的看法。其他方

7、面也要纳入进来，比如法律援助，即对百姓打官司提供律师援助。但有的人认为这是更高层次的救助，不属于基本生活方面的救助，所以排除在外。另外一个是流浪乞讨人员的救助，如孙志刚案件把以前的收容遣散条例废止了。制定了流浪乞讨人员条例。另外一个是临时救助。目前中央层面还没有任何的法律法规，只是省市县里面出台了一些自己的规范性的文件。主要解决自己遭受了天灾人祸的一些一次性的临时救助问题。另外一个比较大的救助是专项救助。主要指教育、医疗、住房三块。关于教育，主要是教育资助。国家近些前出了很多政策，拿出了很多钱，但是关于教育资助具体怎么做，国务院领导还不是很成熟，还有一个完善的过程。医疗救助，一会讲医疗保险法时

8、候也会涉及到，除了医疗保险外还有个医疗救助、商业医疗问题，但是，对医疗救助现在也是一个摸索的阶段。此外，还有一大块就是住房的救助。住房资助，前两天新闻，人大财经委披露住房建设部正在起草住房保障法。 其三，是社会福利。社会福利是一个大的概念，中国也不会成为一个福利国家，不像北欧等欧洲国家，他们也是有一个很长的历史和背景，同时他们也遇到了一个高福利的困境。所以，中国可能不会重蹈覆辙吧。但是，现在我觉得也有倾向回归。大家注意到没有，现在又提倡鼓励机关办糼儿园。 优抚安置，如果大家不做这块可能不太熟悉。也是民政的一个准则，主要讲的是军烈属的问题。如当兵等的一些优待措施，转业安置等。 慈善事业是大家比较

9、关注的。慈善法民政部的稿子已经报到我们部，我们觉得很难做，我估计两三年也出不来。这里面有很多问题不是靠一部法就能解决的问题。有很多体制性的问题，还有中国慈善事业发展问题都需要解决，如慈善组织的独立性问题，税收减免问题，因为在国外对慈善立法走的模式很不一样，英国和美国不一样，美国没有专门的慈善法。就是通过税法规则，但是这些在中国还没有开始，中国的慈善事业还很遥远。 第二个方面，我觉得社会保险法指定了城乡统筹发展的方向。城乡统筹是个大概念。也是在科学发展观的指导下提出的方向。中国是一个二元化结构的国家，城乡差别大是中国的基本国情。我们在社会保险法立法时经历了一个漫长的选择，所以我想这部法磨了十多年

10、也是件好事，我想如果说是95年96年这个社会保险法出台以后到现在也该修改了，因为那个时候的情况和现在比的话差异太大了。以养老保险和医疗保险为例，我们以前都市的这个面是非常窄的，就是说以城镇的职工作为调整适用的对象。在西方有几个基本的模式，如像美国是全民福利的，另外，一种模式就像德国这种与就业相关的。除了职工以外其他的农民、自由职业者这种。但这种不好的地方是获得社会保险的世面化。特别是中国社科院的郑丙元教授一直攻击中国社会保险法世面化的问题，包括他对这个社会保险法攻击也很大，觉得这个法有很多问题没有解决。 但是不管怎么样，我的感觉回顾就是说，目前应该肯定这个社会保险法。它是一个折衷的方案，从大的

11、方向讲，它最起码把这几大块人全都照顾到了。一块就是说城镇职工的，这个都有，在养老也好医疗也好都有。另外一块就是城镇居民的，咱们所说的抓大管小也好，上管老下管小也好，老人和小孩。另外一个就是农村地区的农民养老问题、农民的医疗问题，医疗的话呢，以前我们看过文革时候的电影春苗，那个时候就是赤脚医生讲农村合作医疗，非常成功的一个电影。但是，现在咱们就叫新兴农村合作医疗，这个制度也有很多问题，待会我也会讲到。这一块，一个就是养老，养老现在我们在推行，叫农村社会养老保险制度。这就是说农民现在非常好，不光税给减免了，另外一个范围也是也可以领养老金了，这是一个非常大的进步。现在同学们有没有发现一个现象，就是以

12、前农村的孩子要不断拼博考上大学，现在是倒过来，农村户口不愿到城镇来。一个是城镇的高房价没有吸引力，另外是农村有一个待遇是什么？就是有一块土地。土地一方面可以做点事，另一方面涉及到炒地皮的一个资本。特别是一些和大城市相联的地方，像河北、三河、香河、南方涿洲的房价已经涨得将近一万了。在养老这块，我讲了养老涉及三块，在社会保险法当中都写了。医疗方面对这三块也做了规定。现在这个法律我觉得不大好的，还是分成了这么三块。但是，最起码我们没有为今后将来的制度设计、并轨设置法律上的障碍。比如说该法的第22条有一个明确的规定，由省一级政府可以根据实际情况将城镇居民的社会养老保险和新兴农村社会养老保险合并实施。就

13、是说如果我在某一个省里面，我这两项制度也刚刚推行，我就一步到位了。我给城镇的老头老太太花多少钱，给农村的老头老太太花多少钱，我就一步就实施了。可能这个标准会不一样，但是最起码这个制度包括刚才所说的像低保一样，在程序和流程方面是一样的。 另外一个方面就是说，除了养老以外，医疗方面在学术界也开始大量争议这个事情。城镇职工医疗、城镇居民医疗还有农村的新农合，这三个今后的终极目标肯定是三者要统一的。全国只有一个中国公民，去哪个医院都可以医疗都可以报销，走这个程序。但目前还是要分两步走，第一步要两个制度整合，是哪两个呢，就是城镇居民和新农合制度整合一下。这里面有一个什么问题呢，也是牵涉到中国的现实情况，

14、现在有一个大的问题就是新农合的管理体制现在很不顺，受到很大的一个攻击。我们这次的话呢，在社会保险法的审议的过程中也把这个提出来，是不是要进行改革。但是很遗憾，这个也没改革，待会我会讲到。就是说，咱们看条文它写到要进行新兴农村合作医疗制度，具体办法也是由国务院规定。是一个什么问题呢就是，现在新农合这一块的管理部门，主要都是卫生部门在牵头，那其他的话城镇职工医疗、城镇居民医疗是在社会资源保障部门在做，所以这两个部门之间就不衔接，今后的制度的运行就需要一个合并的成本。这个，现在大家讨论的比较厉害，我们下一步要做的立法计划，对这两个条例要怎么样整合，我们还需要考虑，需要进一步的商量。另外一个方面就是说

15、，像这种例子还比较多，你比如说像第19条，是关于养老人员的转移接续办法，这个转移接续办法，实际上人力资源与社会保障部和财政部等几个部门在今年年初已经出台了。29条是要求社会保险行政部门和卫生部门制定异地就医结算办法。这个办法出台以后它的效果怎么样，不是很理想。大家可以想像一下，比如说今后同学们都毕业了，留在北京，把父母都接过来，退休了，年纪大了看病也多了，可能在北京看病，那在北京看病去哪家医院，怎么报销，结算。这是需要我们接下来做工作的一个地方。另外是第95条，是在四审的前一天才加进去的一个条文，进城务工的农村居民依照本法规定，参加社会保险。这条我个人感觉是没必要的。昨天我也参加了一个项目，就

16、是叫全国农民工电影周，就是这一周给农民工放电影。但这其中有一个概念，就是农民工我们现在用的是叫进城务工的农村居民，这个词还比较中性一点，用农民工大家对这个词的看法还很多。有人说这种叫法本身就是一种歧视。另一个方面，我们考虑就社会保险而言，对农民工可能是保险自然而然就包括在里面，有固定的劳动关系的话是包括在里面的，所以农民工市民化的问题现在已经提到日程上来了。现在的农民工跟在座的同学是一样的，都是90后呀，作为新一代有他的诉求面，有的是在城市生长的，就和80年代的进城务工的是不一样的。在社会保险法里面也要求要融入这个制度。另外一个是97条是关于外国人的，这个不属于咱们国家的公民，但是也还是比较重

17、要的，因为有一个互惠的问题，这个我就不展开了。 第三个方面的心得就是这部法接受了一个多层次建设的主张。这是一个比较宏观的说法，因为我的博士论文就是研究一个社会保险责任的承担的问题，社会保险制度不是政府一家的事情，必须充分调动多方的主体，包括用人单位、所在的农村集体，还有家庭、个人等多方面的积极性。分清各方面的责任和权限，形成一个合理的也是可持续发展的制度。这里面比如说养老问题，社会保险，有国家的责任，有个人的责任。家庭的责任是勿庸置言，也是要非常重视的一块，下面我们也正在考虑修订老年人权益保障法。这里面有一个概念，是说在社会保险、家庭保险还有个人的责任方面要进行一个划分，在中国这么一个还是以农

18、村居民为主的国度里面，家庭的责任还是非常重要的。另外一个方面，我要讲在养老保险领域里面，在国际上说的比较多的就是三支柱的体制建设。三支柱就是国家提供基本面，覆盖基本的养老保险，这在一些国家，只要你是这个国家的居民，只要到养老年龄以后就可以领取一定数量的养老金。中国目前还做不到，只是在做试点，就是一个是城镇居民的一个是农村居民的养老金的发放这是一个基本，但中国不是这么做的，还是主要集中在城镇居民的社会养老制度。第二，是补充社会养老保险。补充社会养老保险，在我们社会是有两个，一个是大概已经开始做的，94年劳动部有一个部门规章，开始做企业年金，现在规模不是很大，差不多有不到一亿人。 另外一个概念叫职

19、业年金，我们想今后就不能光叫企业年金了，而是要叫职业年金。因为企业年金的这个面是比较窄的，但是这个人群不光是企业，我想在座的老师是事业单位，我是国家机关，那么还有些社会团体还有自由职业者等等。现在关于职业年金，是企业年金的概念保留了，但是职业年金的概念也在提。前天看了一个新闻，是说中国的现在事业单位养老保险改革是失败的，名存实亡的。事情是这样的，08年初国务院出了一个文件，是关于在五个省实行事业单位的养老保险改革，反响非常强烈，因为老师知识份子对这个政策也比较清楚，就引发了退休热潮。很多人快到退休了就提前退休了，因为后续的工作也没跟上，所以实际上，确确实实这个五个省的事业单位养老保险基本上是停

20、滞的，持观望的态度。另外一个是关于事业单位的改革，我也参与了这个改革。改革的话，中央也准备出台一些文件。但是，可能这方面阻力也蛮大的，中央领导人也非常慎重，文件报上去以后现在还在讨论，这是一个比较敏感的话题，我就不展开了。第三个支柱就是比较普通的，个人储蓄性养老保险制度。它又像储蓄又像保险。比如，你存一笔钱，它直接用于养老的目的，你不能提前支取，但是在利率方面给你一些优惠的利率。在医疗保险方面，除了基本医疗保险也有一个相似的比如说补充的医疗保险。补助的医疗保险，对公务员的话有公务员的医疗补助，对企业的话，也有企业的医疗补助。所以各个行业都要建立一些补充的医疗保险。医疗救助的话，我就说在社会救助

21、法里面作为一个专项的救助的一部分作了规定，还有商业医疗保险等等。还有一个是有关制度的衔接，比如这个法的36条、42条说明对医保和工伤保险中的社会保险待遇和民事赔偿的多重享受问题，也作了一个回应。就是关于重复享受等等，我就不展开了。 第四个方面，我觉得社会保险法的一个好处是提高了社会保险的统筹层次。这也是真金白银的一个进步。我觉得为什么呢，就是咱们在社会保险也好，在一般的商业保险也好，就是一个法则叫大数法则。实际上这也是一个数学的原理，就是说参保人数越多，作用的发挥也就越充分。所以一定要有一个规模效应，才能体现制度的优越性。但是在中国在统筹方面还是存在很多问题的，统筹层次过低。这里面有一个利益的

22、搏弈，特别是发达省份和欠发达省份，穷的省份愿意全国统筹，而相对富的省份就不太乐意，把它的资金出掉。所以我想就是说，在这几个险种里面，这个统筹层次是很低的。比如说养老保险，相邻的省的话他的副部长在人大常委会做听证的时候，相邻25个省勉勉强强说是养老保险又省的社会统筹了。但是这次我们就觉得要一步到位要逐步实行全国统筹。医疗保险和失业保险这块大部分还是地区间的统筹，工伤保险和生育保险实际上还是区县级的统筹，所以统筹层次都是很低的。改革这一块，第64条做了规定，叫做基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。 这里面有几个问题，我跟大家说一下，关于基

23、本养老保险逐步实行全国统筹，在四审之前就是三审的时候不是这么表述的，而是基本养老保险基金，实行省级统筹，然后逗号，逐步实行全国统筹。那么四审的时候全有的常委提出，我们的目标反正是要逐步实行全国统筹，这个省级统筹，现实中已经有25个省实行了，我们就一步写到全国统筹了。我个人是非常支持全国统筹的，因为我认为早就应该实行全国统筹了，这里面咱们中国的社会保险制度没有吸引力，统筹层次过低是非常大的一个原因。比如说，咱们都知道，80年代的打工妹、打工仔，到珠三角去，好多都是他在当地缴了钱，但是他返回到四川的时候，根本就带不回去，所以他们走的时候，退保非常非常多。然后我想实行全国统筹以后肯定就不存在这个问题

24、了，实际上全国统筹说统筹不起来，我觉得原因是多方面的，但是有一个是政治局限的问题。我08年研究美国社会保险的时候，美国1935年罗期福新政的时候就搞了社会保险法，那个法从一开始实施就是全国统筹的。你说美国土地面积也很大，920万平方米。人口那个时候也有将近2亿人口，然后那个时候还没有计算机，他同样也一步就到全国统筹。那么，中国到现阶段还不搞全国统筹的话是没有什么道理的。但是，相反呢我觉得第二句话大家考虑一下，就是其他社会保险基金逐步实行省级统筹是有争议的。并不见得其他社会险种都要搞省级统筹。这里面有的跟他的切身的选择方式有关系。比如说生育的问题是不是都要搞成省级的统筹，都写成逐步实现省级统筹，

25、我们想我们立法的话可能没有那么快。 第五个方面我觉得比较亮的地方就是，强化了对社会保险基金的监管。对社会保险基金的监管是全社会比较关注的一个话题，特别是上海的社保基金案，祝均一被抓了，陈良宇也因为这个事被赶下台了，所以社会保险基金监管是一个比较敏感的话题。这个不光是在中国，在全世界范围内都是一个大问题。基金被挪用的事，在美国也有发生过。并且在去年的金融危机下，社会保险基金，也有一个缩水的问题。比如，在美国除了一个基本养老保险基金以外，它还有职业年金，职业年金是进行投资的，投资的话在去年金融危机下，缩水了很多。那么首先，需要对社会保险基金的特点和特性有一个认定，在我们国内的草案和在人大常委会审议

26、的时候这个争议是一直存在的。就是有的部门和人员讲这个社会保险基金，要设财政专户，像对待财政部的资金一样监管，那么另一部分人就觉得不行，社会保险基金不是财政拨款，不是政府资金，它是由用人单位和参保人个人缴费组成的。那么是一个公共性的资金，本来就应该由公民自治来进行监管，这一点争议也比较大。那么我们这个稿子在最初的时候，对社会保险基金是有一个定义的，在我们最后国务院提交的稿子就没有对它进行定义了，到人大最后通过的社会保险法对社会保险基金也没有一个定义。对这个社会保险基金的监管的话，基本是按照像这种担保基金管理，那么在法的第65条、第16条分别规定对社会保险基金要实行预决算的管理。第68条还要求将基

27、金存入财政专户。这里面我觉得关键是对这个性质还不是很明确的，大家觉得还是有争议。这个在98年在朱镕基同志当国务院总理的时候，就要求把社会保险基金看死了。80%以上就只能买国债或存入银行，还实行财政专户，由财政部门和社会保障机关部门两家来分别相互制约。社会保险法规定的对社会保险基金的管理，一方面想往预算法方面靠，另一方面也不明目张胆的说实行预算法管理。因为根据预算法的要求，一级财政一级预算。预算由部门提出来，到了政府，政府不是决定部门，政府也要提交各级人大进行大会的表决，才能通过预算。中国的中央财政由国务院报到全国人大常委会由全国人大进行预算的审议。但是，实际上对社会保险基金没有发展到这个日常科

28、目，也没有专门的编制。在去年，由财政部和社会保障部联合发了一个文，就是关于对社会保险基金预决算制度的一个通知。那这里面也是强化了，比如说由各级的财政部门、社会保险行政部门来编制预算，然后报到各级政府来批准就完了。所以我们觉得如果按照这个逻辑认定社会保险基金就是一个公共性的基金的话，就不要用预算的概念了，用基金的预算的数据平台替换是不是就更好一点。但这里很遗憾，在社会保险法里面写得是很模糊的。 关于今天的第三个方面，就是关于基金的使用问题，法从多个方面加强了对基金的管理。我这里提到几点，实际上也不限于这几条。一个是第80条规定统筹地区要成立社会保险监督委员会，那么对统筹地区大家就有看法了。有的是

29、区县一级，有的是市一级，有的是省一级，全国一级的还没有。那么这样根据我们法的规定的话，你养老保险就是全国统筹的，那么就得在中央层面设立一个保险监督委员会，那么其他的四个险种你要做到衔接好的话，要做到各个省、自治区、直辖市要成立监督委员会，但是目前这些都是没有成立的。那么下部法律通过以后要实行了，我们要制定下一个法规来进行落实。因为现在对统筹地区的层级呀是不明确的。同学们要明确一个概念，就是关于中央层次的除了社会保险基金的监督委员会，有另外一个机构，可能你们也听说过，叫全国社会保障基金理事会，是一个事业单位。这次在社会保险法里对那个也做了规定，但那个时候我们是不主张加的，因为那个性质跟咱们所说的

30、，由用人单位和参保个人来集资形成的一种公共性的基金是不一样的。它是很特别的，它那个主要资金来源是财产股，还有咱们说的债权股呀，等等。发行一些债券呀，这方面拥有财政色彩非常浓的一个基金，是一种政治性的基金，作为中国的应对老年化应对养老一种战备储备资金来进行的，现在也有几千亿的资产了，它那个成立社会保障理事会，是另外一个机构，不是我们现在所说的80条规定的，像全国成立一个社会保险基金监督委员会。那么像成立社会保险基金监督委员会，怎么组成，那么我想个框架，比如说有财政部的人参加，有社会的部门的组成，那么就是下一个层次呢，就是统筹地区的话它那个社会保险基金监督委员会的话可能就比较低的，有地市一级的或者

31、省一级的，那么这个人员怎么组成，比如说我们这里面也举了一些部门的一些专家的等等。但是特别在市这一个层次到底有多少专家，这个是值得探讨的一个问题。 另外一个方面，更关键的是咱们都是学法律的人也都知道，在西方民主的国家，它的自治的组织也很发达，然后这种理念也很发达。但是在中国的话，就是这方面要真正的建立一种很强势的社会保险监督委员会的话，可能还需要做很多人工作。这里面有工会的参与，但是可能还是远远达不到自主的一个功底。第76条就是讲了一个要如何确定社保基金的接收范围，这个我觉得是挺好的。如果说下一步制定的，将社会保险基金按照财政的预算和决算走的话，那自然而然你要给人大及常委会进行这个报告，也是受到

32、人大监管的范围，这是没问题的。 另外一个方面就是69条，规定是由国务院来制定社会保险基金的投资运行办法，然后还规定了一些保险基金的投资运营。关于这个社会保险基金的投资运营办法是一个非常大的课题。这个咱们有的同学也做这方面的研究，目前中国的社会保险基金筹措量是很高的，这个项目要有上万亿的一个资金，但这个资金如何正确保持是一个非常大的一个难题，不是说中国是一个难题，全世界也是个难题。现在在咱们中国讲的话，我刚才也讲了，98年朱镕基当总理的时候讲得很清楚，80%以上的基金存银行和买国债，存银行肯定是贬值的，买国债还好一点，但是也没有一个很好的解决渠道。但是，如果说经济学家告诉我们，就是说如果说你要真

33、正的要保持增值的话那只能是买股票和做期权。但这个风险又很大，对这种职工的保命钱也就不允许。所以在国外比较常见的一种做法就是，对基金进行分类，会分风险的等级，然后按不同的等级划分基金投资的百分比，比如海外投资不超过5%，股票投资不超过10%。这方面的话需要进一步的研究，但是目前我们只是做一个比较原则的规定，没有很细的规定。所以刚才我跟大家主要回顾的就是这五个方面我感觉在这个法里面写得比较成功的地方。 那么下面也给大家讲点这个法有点缺失或者遗憾的地方。一个法刚刚一出台就说它的缺点不大好听，但是我想作为一个学者还是应该实事求是的讲它的这个问题。虽然我自己也是身在其中，但是有的问题也是尽力而为。 一个

34、方面就是有的规定太原则，回避了矛盾，没有触及或者涉及到实质性的内容。这个一个例子就是第11条，我们这个法对基本养老保险的经营模式做了一个肯定就是社会统筹加个人账户的模式，但是对医疗保险的这个制度的模式没有做出具体的规定。这个在人大四次审议的时候，有个常委叫乌日图他，以前是劳动保障部医疗司的司长。他一直提出来，因为他以前是医疗保险司的嘛，他对医疗模式没有写耿耿于怀。因为他说中央的文件现在对养老对医疗都是写的社会保险与个人账户相结合。为什么你养老保险写，医疗保险不写呢？或者把这两个都拿掉。那么我就想给大家回应一下这个事情，养老保险的话是以个人账户作为基础来写的，但是医疗保险的话呢情况不大一样，你个

35、人账户不出现也不影响其他制度的确立。这个我先讲养老，养老保险统筹咱们目前的情况是20%单位缴费，个人8%这么一个缴费的规模。然后个人的缴费全部计入到个人账户，单位缴费70%计社会统筹30%是计入个人账户，这里面就是咱们中国的基本养老保险里面制度最大的一个问题就是个人账户的空账问题。这是受到大家攻击比较多的一个地方。因为如果说按照做实个人账户的规模来讲的话，就需要上万亿的资本才能注入。这个在东北搞养老保险试点的时候，对个人账户进行过充实的试点，但是在充实的过程中也遇到很多麻烦，就是这个资金可以说是一个无底洞。现在一步一步把个人账户的比例是缩小的，以前11%后来做到8%甚至有的做到5%。并且当时我

36、记得是前年吧，要求国务院把这个个人账户做成试点工作结束，全国推广。但是国务院没有同意，所以现在还是要求在11个省，每一个省选择一两个地区来进行个人账户的做实问题。现在在学术界好像对做实个人账户有不同的看法，有人觉得这是个伪命题，这个在国外也是有不同的看法。现在用得比较多的是叫做民意个人账户。这个是用得比较多的，最早是从瑞典引用的一个制度，目前在中国引用这样一个制度，还是想做实这么一个模式，还是比较麻烦。但是对于医疗保险里面的话，设不设个人账户大家争议也非常大。因为这个个人账户给我们一个感觉就是说他大病保不了小病又不用他保。就这么一个很尴尬的一个局面。其实在医疗保险里面有一个起步线有一个封顶线，

37、什么概念呢？就是说你去看病的时候，它低于一定比例的时候，比如说6000块钱5000块钱，这个钱的话就由自己掏了，没有从个人账户里面出。另外一个方面呢就是你要有个大病的话，之前治大病的花费应是当地居民的最低年收入的四倍的，现在提高到六倍，六倍的话在北京也就是十万块钱左右吧。那么十多万块钱以上的大病的话呢只能通过医疗救助呀，还有商业保险这些地方去解决。所以说中国的这种个人账户的作用呀大家争议比较厉害。 另外个人账户在管理上的一些问题，可能咱们也不知道，咱们所说的医疗卡，实际上刷的不是医疗卡，刷的是福利。这里面有一个道德风险的问题，对医疗保险的个人账户究竟下一步走应该是什么样，我们现在看不准，所以在

38、法律中没有明确，社会保险法没有对它规定住。另外一个比较大的问题就是社会保险费的征收体制。这个在99年搞的一个社会保险费征缴暂行条例当中这个问题也没有解决，是和了个稀泥。一部分社会保险费是由社会保险经办机构跟社保局在征收，另外一方面由税务机关在征收。其实有的时候在一个省里面它五个险种征收的话也是不一样的，比如说社会保险经办机构负责养老的，医疗的话呢由税务，所以比较五花八门。但是大体上来讲呢，一个省大概是15对15或者是15对16这部分居民是由税务或者由社保来征收。然后在社会保险法进入到三读的阶段的时候，我记得很清楚在99年初现任的财政部长在杂志上登了一个文章，要求主张实行征收中国社会保险税法，他

39、是从站在税务的角度去谈，发表之后他的观点也没被采纳。但是在这个文章中有益的地方是写到社会保险费实行统一征收实施步骤和办法由国务院规定。从将来讲，就是社会保险费要统一征收，不管是税务征收也好，社会保险经办机构征收也好，具体的实施步骤和办法是交由国务院来规定。那么一个就是说到底是由税务还是由社会保险经办机构还说不清楚，另外一个方面这个时限设定到什么时候，是到2015年还是2020年这个也都在国务院决定，所以中国政府的权限还是蛮大的。 第二个方面其实和第一个问题也是相联系的，说这个授规性的条款多。法的存在，法的实施特别困难，我们说一部法的实施，要有很多的机制在里头，一个是法本身要是一个良法，另外一个

40、方面还要有一个保障机制，有一个很好的社会氛围，所以当时我觉得从这个社会关系法这三方面来评价呢都只能达及格。所以我想对今后的工作可能有一个很大的促进，但是，也不能指望靠这一部法律就解决所有的问题。因为从大的根本上讲就是五大险种，改革的进展的进程很不一样。刚才我也讲失业保险和工伤保险，这都是有条例的，并且工伤保险条例还要进行修订。但是对生育保险的话比较简单它又比较单一，有部门规章，所以我想下一步再把它拟定上升为行政法规也是没问题的，但是最关键的就是那两个很难把握。一个就是养老保险，另外一个就是医疗保险。下一步我们也可能是分门别类的来进行修订才可以。 那么在这个立法的过程中啊，就是由于各地的发展不平

41、衡，要给各地有一点自由度，另外一个方面我觉得这也是一个大家不愿意看或者不愿意说透的，当然实际上大家也都明白，就是各方面利益的搏弈太激烈了，大家互不相让。像我刚才说的社会保险法，因为大家各不相让，使社会保险法对很多实质采取了授权国务院来制定具体办法的一种办法给转过去了，实际上也是一种国家政策。 这里面我跟大家讲几个，一个是64条规定的社会保险基金的统筹办法，刚才我也讲到了，这个出台呢，要统一起来很难，特别是养老保险条例的话，我想我们过个几年也许就要有，但是有的话提到那四个险种有的说都要到一个审计统筹还需要时日。另外一个方面第10条也是非常敏感的，争议比较多的，可能也是在校的师生，老师们，攻击的最

42、大的一个地方，就是你们公务员挺优越，事业单位的话呢我们改革希望我们做试点是吧，然后把你们就甩出去了，这个确实我们当时在改这个稿子的时候，在三读的时候，很多的常委都提出这个意见，因为很多人大常委是来自于事业单位的，有高校的老师啊，有研究机构的院长啊等等。他们说，你这个法里面如果对这个事业单位的养老保险不做一个交待的话呢，我们呢要投反对票啊等等。实际上的话，后来也是做了很多工作，就是第10条，现在是写的是说公务员和参照公务员法管理的人员等养老保险办法由国务院规定，这个写的还没有说参加基本这几个字，四个字给删掉了。就因为这个事的话专门上报国务院常委会进行审议，最后这个就是既然报到全国人大常委会审议的

43、话，就由全国人大常委会来定，人大常委会再做更进一步也就是说这个权限还是有，范围啦由国务院来规定，所以现在对我们公务员的养老的话还是一个特例，还是很特殊给它法定化了。就是现在像企业里面是整个的养老制度改革了，就是很多的走这个个人统筹和个人账户相结合。事业单位的话呢下一步正在改，这个改的话，刚才我也讲了这两年实际上大家也都撑不下去，我们机关的公务员养老呢一直说要改要改，但是实际上到现在也没有拿出一个实质性的措施来。这个目前我们还是退休制度，就是工龄根据你的工龄，工龄15年以上多少35年以上多少，然后根据你的职务级别来进行折算。所以这也是导致咱们，大学生咱们拼命挤公务员这个队伍的一个重要的因素。还有

44、整个就业形势不是很景气有关系。 但是这个职业的稳定和公务员养老的优越性呀也是非常明显的。第24条是关于新农合，新农合刚才我讲了。新农合它是讲了一个就是说24条就是说国家要建设新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院来规定。这里面就是下一步要打架，就是在我们单位的话就要打架，我们是医疗卫生这块的话呢就是属于交给农业司，我们税法的话是属于税法司，这个我们都好协商，但我个人感觉我个人对这个是很有想法的，我觉得这个要整合，不能刚开始从制度开始就给它搞歪了，就给它搞得四分五裂，所以要整合起来，这个可能就需要做工作了。因为现在分管的领导也不一样，现在呢新农合是李克强，下一步可能还要接总理的班。另外的一个其他

45、的城镇职工的医疗啊，城镇居民的医疗的话是张德江副总理分管，所以这里面都有一些协调的问题。 69条是关于社会保险基金的保值增值办法，目前没有好的一个投资渠道，我就用一个巧妇难为无米之炊呀，现在就是说你搞什么事情也不保险是吧，你炒股票可能被套住，投资房地产的话这个泡沫到底能撑多久，大家也看不好。现在呢还是80%存银行和买国债。所以，反正就是说对这个基金呀还是一个难题，我们也正在研究一些办法。 第三个方面，从我本身考虑就是要落实社会保险法关于五大险种的规定，还要制定专门的行政法规，甚至以后制定一些规章，但是我想规章的层次还是低一些，还是可能要出台一些专门的行政法规可能更好。一个是这两个条例已经出台了

46、，工伤条例这两天我们就要修订了，那么失业条例呢再过两三年我们可能也要修订。下一步的话可能考虑要制定这个生育保险条例，这个呢他们人事部还没有提交报告，但是我们想适当的时候还是催他们一下。因为这个比较顺当的一个条例呢也不是那么复杂，同时的话我书里面也正在做一个修订。 可能在座的女同学也比较关注，女职工的劳动保护的修订，这个是国务院的88年的一个行政法规，那么也经过12年了，我们也正在抓紧要进行修订，那跟这个生育保险呀也是密切相关的，女性到一定阶段一般要生育下一代，有一个生育保险的问题，这个也是蛮重要的。 那另外一个就是对医疗保险和养老保险来讲的话呢，就是我就觉得就是有两个问题。一个就是它这个医疗和

47、保险的话有三个制度，一个有城镇职工、一个城镇居民还有这个农民居民，这相关制度它要怎么整合啊？这可能需要一个更好的设计，比如说我们考虑有的东西可能要两个合一块，有的东西可能要分开，但是我想不管怎么样，最起码为各项制度的整合，要预留一些接口，不能导致今后我们衔接起来就有困难，这是我们所不愿意看到的。另外一个就是说就这两项制度，两个条例，在立法过程中都要解决很多具体的问题。你比如说刚才我讲了医疗保险的问题，医疗保险除了这个各个账户要不要保的问题，还有很多这样的问题。因为医疗保险，在我们五大险种里面利益搏弈最厉害的一个险种。因为这里面政府的、医院的、药剂商的，包括咱们患者的，它都在搏弈，都在打自己的小算盘，都想自己多得利益。所以这里面的话还有一个信息的严重不对称，你比如说医疗呀，你就是说像咱们学法律的不懂医，就是学一个医生，你要到北医去看看，你学外科的话和内科的话差别就很大，这个技术都是不断更新的，所以他自己也整不明白，所以这里这个搏弈呀是非常厉害。现在你要抓这个药剂科主任为什么抓一个是一个，它这里面就有很多这样的问题。这个地方的问题就是说，我们对这个投资模式也看不准。这里面有一个他们人事部门