公共管理理论与实践的

1、第二章 公共管理理论与实践的发展,一、公共管理学的理论渊源,管理理论 古典学派理论、行为学派理论、决策学派理论、系统学派理论 新管理主义理论 企业再造理论：是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程 虚拟企业理论：指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式 学习型组织：指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织,当代经济学理论,公共选择理论 就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制 研究方法有三点 “经济人”假设 个人主义的

2、方法论 交易政治学,基本假设人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人 认为人类社会是由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场 公共选择理论拆除了经济学与政治学的传统壁垒,公共选择作为非市场的集体决策理论具有的三个规定性： 集体性。有认群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策不在公共选择的研究范围之内 规则性。集体决策就是制定规则，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则 非市场性。公共选择所涉及的领域（政府、社会团体、教育、福利、环保）中，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的,政治市场和经济市场在交易上存在的重要差别,私人物品 媒介：货币 单

3、个人或单个厂商之间进行 自愿、平等何等价的交易,规章、政策、议题等公共物品 投票、利益集团、政党、政府等特殊媒介 集团、政党之间的交易 一定的费资源性、不平等性和强制性,政府失败理论 是公共选择理论的一个核心问题 市场解决不好的问题，政府不一定能解决得好 是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况,政府干预行为的局限性（布坎南）,（一）公共决策失效及原因 社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益 即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，现有的公共决

4、策机制因其自身的内在缺陷而难以达到实现这中利益的目的 决策信息的不完全性 选民的“短见效应” 选民的“理性而无知”,（二）政府工作机构的低效率及原因 是指政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，而着必然影响政策执行的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败 造成机构工作效率低的原因 缺乏竞争性压力 没有降低成本的激励机制 缺乏监督信息,（三）政府的内部性与扩张 政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利 外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一重要原因；内部性被看成是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因 政府部门

5、的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长 90年代，美国的斯科特舒格调查发现,政府办公室里“无用之人”的比例高达25 %- 50 % 美国政府开支占GNP，,10,23,34,1929,1949,1987,（四）政府的寻租活动 寻租(Rent-seeking)活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动 寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过是改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它

6、也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费,Case之寻租,7月10日，建行上海分行宣布恢复收取短信通知服务费，收费标准为优惠期3元/月、正常期5元/月。紧接着，各家银行又相继提高了银联卡境外取现手续费，工行、建行、农行、交行按每笔取款金额的1%加上12元(最低15元/笔)收取跨境取现手续费，此前，工行的收费标准为每笔取款金额的1%加2元，建行为每笔取款金额的1%加10元，农行则是每笔收取15元 据了解，银联正在酝酿的收费有100余项，原先免费的、属于对客户附赠的银行服务也正逐步恢复“身价”。与此同时，一些老的收费项目也纷纷调高了费用,点评,银行业的每次

7、收费都遵循了这样的一个逻辑：首先中国银联向银行收费，银行为了转嫁成本，只得向消费者收费；而中国银联给出的理由总是以不变应万变，服务占用了系统资源，收费符合国际惯例，有利于银联提高运营效率 事实：像花旗、渣打、恒生这样的国际银行巨头在香港并不收取银行卡年费，更不要说跨行查询收费了,在银联、银行、持卡人串起的利益链条中，受害的始终是持卡人。其原因不言自明，银联的主要股东几乎包括了所有的商业银行，因此，银联向银行收费实质上就是一种关联交易，而持卡人就沦为它们共同利益链条中的“牺牲品”。 虽然中国银联组建时的初衷是，实现国内银行卡互联互通，抵御跨国公司以全球垄断优势在中国攫取垄断利润，但现实是，它成了

8、国内唯一一家合法的卡组织机构，因为垄断，银联才敢执行不透明的运作方式，并寻求垄断利润,代理理论和交易费用理论 代理理论(Agent Theory) “委托代理” 核心是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内 关注的三个问题：代理人的选择和对代理人的激励；减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利 交易费用理论(Transaction Cost Theory) 交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用 关注的焦点是如何降低交易费用,二、公共管理学科的发展历程,1887伍德罗 威尔逊行政学研究行政学阶段 历史分期法将

9、公共管理分类 三大时期： 形成时期（19世纪末20世纪30年代） 发展时期（20世纪4060年代） 繁荣时期（20世纪70年代至今）,五大时期 创始时期（18871899） 管理科学效率时期（19001929） 繁荣时期（19301959） 重新调整时期（19601979） 政府改革与行政学发展新趋势期（19802000） 传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学 公共行政时期和公共管理时期（欧文）,公共行政时期（188720世纪70年代末） 传统公共行政（18871960） 采用法理式或旧制度主义的研究方法，并以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象 理论基础是马克思韦伯的 强调“效率”为核

10、心 新公共行政（19601980） 研究重心从政策制定转移到政策执行及评估 80年代中期以后，政策科学与公共行政学融合导致新公共管理范式的出现 理论基础从政治学转向经济学,公共管理时期（1980年至今） 80年代中后期,英美等国的新公共管理运动 突破了传统行政学的学科界限 在保留传统公共行政学、政策科学的基础上，扩大了研究的领域和主题 更多地从经济学的途径研究公共管理尤其是政府管理问题,三、新公共管理,自70年代末以来，整个西方世界似乎进入了重大行政改革的时代。而且，这些改革显然也展示了一些共同的特征。它们都趋向于管理改革。走向新公共管理的趋势不仅在美、英和其他欧洲国家的行政中是明显的，而且在

11、南半球的澳大利亚、新西兰等西方国家也是如此。经济合作与发展组织（OECD）关于行政趋势的报告证实，大多数发展都指向同一方向，即引进公共管理的思想、模式和技术，也就是说，在公共管理中，采纳商业管理技术、以更多的服务和顾客为取向，引进竞争这样的市场机制。,西方政府管理改革总论,1改革的必要性 第一、限制支出，终止公共任务。在美国和英国，这很显然发生在里根执政时期和撒切尔政府期间 第二、提高税收。布什总统毁弃了其竞选时的诺言，提高了税收，结果，在第二次总统选举中败北。 第三、用更少的花费完成公共任务,2新公共管理 在西方社会，管理改革已是一种主导趋势，对此论述，最广泛使用的经验证据是OECD关于公共

12、管理的评论。从这些评论可以看出，所有OECD国家显然发生了同一类型的发展。近来，OECD对公共管理的分析得出结论：尽管公共管理改革的性质、规模、方法存在差异，一个共同的安排日程还是得到发展，公共管理的新范式已出现，在权力日渐不集中的公共部门中，它旨在培育以业绩为导向的文化。,根据OECD的分析，这种新管理范式是以下面八个趋势为特征的： 权威权力下放，提供灵活性 确保业绩、控制、责任 发展竞争和选择 提供相应的服务 加强人力资源的管理 充分利用信息技术 提高管制质量 在权力中心加强决策功能,胡德在伦敦经济学院就职典礼上，根据OECD的评论，对新公共管理下了一个众所周知的定义 职业管理；标准和业绩

13、评估；产出控制；单位分权；竞争；以市场方式管理 ；自制和简约 西方管理改革的三个基本特点 商业管理技术 服务和顾客为导向 竞争之类的市场式机制,美国的管理主义,宏观管理文化 美国历史文化可以由三个概念来概括：圣经、宪政和个人主义 单个公民是由功利的动机引导的，他看重个体收益、优势和劣势，选择最有用的一种替代方式 德国公民服从于政府和国家，法国公民认为，国家是保护公民的群体利益的 。这两国公民的态度在普通的美国人身上是没有的 公民们主要视自己为商品和服务的消费者，而不论商品和服务由私有还是公共组织提供,公共部门管理 在19世纪末进步的年代，地方上的一切社会和政治运动都反对美国的政党分赃制（分肥制

14、） 政党分肥制，指在选举中获胜的一方占有行政肥缺的政治分赃制度 人们广泛地要求地方官僚职业化，要求独立、公正、专职的人才 那一时期的改革还促成了关于公务员分类的彭德尔顿法的通过，该法案在联邦层次上确立了专职公务员制度,30年代的经济萧条是政府和行政发展的另一个转折点 罗斯福新政标志着美国以另一种形式的福利国家出现 第二次世界大战之后，福利国家发展并繁荣起来，约翰逊政府大社会年代导致政府的角色在许多政策部门中扩大，与之相伴随的是信任政府的理性规划，如麦克纳马拉的计划项目预算（PRBS），这些都反映在公共政策分析学校的兴起和公共行政研究中,美国的政府重塑运动,背景介绍 新时代呼唤新体制 美国联邦政

15、府机构臃肿，制度僵化，效率低下 克服财政危机和信任危机 地方政府改革获得成功,臃肿的美国政府,美国行政程序复杂,仅刊登政府规章的联邦年鉴就有6 万多页 政府雇用一名新文官,按快捷程序要17 天,按标准程序则要610 天。 政府采购程序繁琐僵化, 联邦采购条例长达6 000 多页,以至于笑料百出。 美国西西里岛海军基地为更换一个价值100 美元的蒸汽阀门,按照联邦采购条例规定的采购程序,竟用了一年时间,而损失的蒸汽价值达3 000 美元。,Bill Clinton的改革措施,1993年9月7日，克林顿在白宫南坪发表演讲，全面阐述重塑政府计划 1993成立了“全国绩效检评委员会”（National

16、 Performance Review, NPR）全面推行政府改革计划 克林顿总统上台伊始,就在1993 年初宣布白宫裁员25 % ,随后4 年裁减雇员10 万人,预计可节省开支90 亿美元。同年9 月7 日,克林顿正式提出一项名为“裁员、节支、高效”的政府改革计划,并敦促国会通过一系列配套法案,截至1998 年,共颁布改革法规80 多项,精简机构, 合并科室, 裁减雇员 放松规制,减少繁文缛节,下放权力,注重结果 收缩政府的社会经济职能,放松对企业的管制 将部分公共服务市场化,让非营利性组织和私人企业参与提供公共服务产品 改革僵化的政府采购体制和程序 继续探索政府体制改革的新方式,特点： 1

17、.强调与非营利组织建立联盟关系 2.鼓励民间部门参与公共物品的生产 3.强调公共行动的重点在于任务而非方案 4.在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、市场机制、信息技术等新的管理方法,取得的绩效,联邦政府的裁员方案实现了预期目标 仅在1993 - 1998 年间,就成功裁员28 万,同时保持了社会的稳定 废除联邦人事管理手册,赋予用人单位更大的自主权 克林顿政府的改革废除了长达一万页的联邦人事管理手册,使用人单位在人员的录用、评估、奖惩等方面拥有更大自主权,也调动了管理者的积极性 转变政府职能,由管制转向服务 人事总署改革了僵化的人事制度,引进私人企业的管理方法,将培训、人事调查等事项承包

18、给私人,欧洲的管理改革（ Britain）,英国没有个人主义、限制政府的管理文化的历史传统 1979年撒切尔政府及其创立的瑞纳效率检查小组 1983年，金融管理条例启动，它是一种支持金融管理信息自主的制度 1987年，下一步报告出版，它提出以商业化管理改善输出机构的行政服务 1991年梅杰白皮书公民宪章所传达的主要信息，实际上就是提高公共机构的服务输出质量和数量，使之进一步以服务和顾客为导向,市场和竞争是新公共管理的第三个特征。在英国，它反映在1979年以来公共组织和机构大规模的私有化浪潮中。此外，它还反映在1992年梅杰的政策文件为质量而竞争中,英国的政府改革（撒切尔夫人）,1979 年英国

19、政府在内阁办公室设立效率局, 以研究改进民用服务部门的管理, 提高工作效率和支出效用的对策 英国早期的私有化, 注重的是国有工业的私有化 1988“下一步创始计划”(Next Steps Initiative) , 则关注的是政府部门的改革 效率局提出了设立执行机构(Executive Agency) , 由执行机构来完成政府政策和资源利用框架下的政府执行功能的改革办法,改革措施,成立效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计 大力改革公共部门的工会 实行大规模的私有化 对地方政府的预算开支实行总量控制 要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标,特点： 1.视民众

20、为顾客，并强调顾客的选择权 2.创造市场或准市场的竞争机制 3.扩大个人及私部门的活动范围 4.将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来 5.对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式加以控制 6.由市场来检测绩效目标 7.弹性薪酬 思考：英国国企改造对中国国企改革的启示,欧洲的管理改革（ france）,就国家、政府和公共服务而言，法国并不特别地具有盎格鲁撒克逊传统 法国于1989年将业绩记录引进政府的管理改革 有三方面改革一直得到强调，它们与商业管理技术紧密相关：质量管理；服务工程；责任中心,欧洲的管理改革（ germany）,德国是欧洲大陆国家的典范，具有法治国家、大

21、政府和官僚主义的强大传统 自1989年以来，德国政府在运作规模上一直是庞大的，即在前德意志民主共和国建构民主的公共服务 在地方层次上，自1990年早期以来，一直有大规模的改革运作，这些改革极其类似于英美的新公共管理,西方政府改革的趋势,当前西方政府改革的新动向 在政府与市场之间作公共选择 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善,不同的声音介绍：Tom教授对新公共管理的评价,2003年4月10日,中国社会科学院政治学研究所邀请挪威奥斯陆大学汤姆克瑞廷森教授作了题为“新公共管理

22、”的学术报告,评价,对于“新公共管理”的理论,汤姆克瑞廷森教授与许多西方学者所持观点一致,他认为:“新公共管理”作为一种指导政府管理社会公共事务的理论,概念和理论逻辑不连贯,存在一些自相矛盾之处,对研究对象只作了片面反映、解释和对策设计。如“新公共管理”将公民仅仅作为顾客、消费者来看待,忽视了公民角色与消费者角色的根本区别,即消费者虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以分别满足不同的消费需要,而公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,国家和政治也正是这些矛盾无法自行解决的产物。如果公民角色能够与消费者角色完全统一,那么国家的政治功能也就可以消失了。,新公共管

23、理”主张把某些公共部门交由私人经营,给消费者提供“用脚投票”的机会。这种主张只会导致经济领域中的消费者相对于生产者的被动地位扩展到公共事务和政治领域。公共物品和服务市场中的“信息不对称”和选择成本远高于日常消费品市场,使消费者实质上根本无法做到对商品的“自由选择”和“优选”。即使将公共产品和服务看作“商品”,它也只能被看作一种“虚体商品”,或称“软商品”,比“实体”消费品更难以确定“商品质量”,公共产品和服务的消费比生活消费复杂得多。公民(顾客)的所谓“用脚投票”的机会和“以顾客为上帝”的地位,只不过是“虚假广告用语”而已。,“新公共管理”改革为了加强和更好地发挥中央的指导职能,减轻政府的负担

24、,要把“掌舵”和“划桨”的职责分开,将权力下放,扩大地方公共部门的决策权;建立公共产品和服务市场,将公共部门“企业化”或允许私人部门提供公共产品和服务,提出“让管理者管理”。而权力下放和公共产品市场化本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定削弱国家对公共事物和经济的调节能力;“让管理者管理”意味着管理者获得更多的资源、任务与责任,政府对企业事务的干预要减少。这是一种自相矛盾的设计,是为了将公共部门“企业化”、“私有化”而制造的“假说”。所谓“小国家”、“大市场”的结构只适用特殊国家和地区,大多数国家需要建立“大国家”、“大市场”才能保证国家的运转。,“新公共管理”改革还存在一个悖论或者令人啼笑皆非的现象,即这场改革的目的在于提高公共产品和服务的效率和成本意识,但迄今为止,没有找到实施改革的国家关于改革本身成本评估的个案报告。而改革本身显然需要耗