《公共政策导论（第2版）》课件-《公共政策导论（第2版）》

公共政策导论01绪论

公共政策学科是一门充满活力的影响力大、应用领域广、综合性强、实证性亦强的学科。

公共政策学以实践为导向，运用多学科的研究视角和相关性分析方法对政策系统和政策过程各环节进行研究，旨在改进政策系统和提高政策质量，提供政策建议以解决现实的社会问题和公共政策问题。为什么要研究公共政策从科学角度，分析公共政策的成因与结果，有助于增加社会领域的知识，了解社会与经济、政府与环境、问题与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质和规律的认识。从专业角度，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。从政治角度，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域有举足轻重的地位和作用。第四节公共政策研究的意义、范式与途径第三节公共政策学的产生与发展公共政策的类型与功能第五节本书框架与内容第一节公共政策的内涵与特征第二节第一节公共政策的内涵与特征一、公共政策的内涵西方典型定义：拉斯韦尔（HaroldLasswell）：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”，强调的是公共政策的目标取向、价值取向和实践取向。托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”。罗伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”。第一节公共政策的内涵与特征国内典型定义：陈振明：（1）公共政策是由政府或其他权威人士所制定的计划、规划或所采取的行动；（2）公共政策不只是一种孤立的决定，而且是由一系列活动所构成的过程；（3）公共政策具有明确的目的、目标或方向，并以一定的价值观作为基础；（4）公共政策是对全社会的有价值之物所作的权威性分配，即涉及人们的利益关系。第一节公共政策的内涵与特征

本课程定义：

公共权力机关在特定时期为解决公共问题、实现公共目标和公共利益，经由政治过程所采取的政治行动或所制定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。第一节公共政策的内涵与特征第一，公共政策的主体主要是指“公共权力机关”。“公共权力机关”通常是指国家、政府、执政党和其他能够制定公共政策的政治实体。第二，公共政策是“特定时期”的政策，总是在一定时期内起作用，具有很强的时效性。第三，“公共问题、公共目标和公共利益”是公共政策的三大要素。第四，公共政策是一种“政治过程”。第五，公共政策是一种“行为准则”或行为规范，带有指导性、原则性以及强制性特点。第一节公共政策的内涵与特征二、公共政策的特征(一)公共性与层次性公共性：公共政策是公共权力机关为解决公共问题而进行社会公共管理，维护社会公正，实现公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发展，从全社会绝大多数人的利益出发来制定和实施各种行为准则，这就是它的公共性。层次性：按照权力主体划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策可以分为总政策、基本政策和具体政策等。不同类型的政策之间并非“平起平坐”的关系，而是有主次之分的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策有指导作用。第一节公共政策的内涵与特征二、公共政策的基本特征(二)合法性与权威性合法性：从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一个部分是政治系统的合法化，第二个部分是公共政策的合法化。权威性：公共政策的权威性是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。政策的权威性又是和强制性并存的，权威性的政策要求所有社会公众都遵守，一视同仁，违背它就要受到相应的惩罚。第一节公共政策的内涵与特征二、公共政策的基本特征（三）公平性与效率性公平性：公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平。公共政策是针对多数人和普遍性问题而制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范。效率性：公共部门进行公共政策的制定、执行、评估，需要有一定的公共政策资源作为支撑。而在一定的时期内，在特定的条件下，政府所能提取和加以利用的公共政策资源，尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。第一节公共政策的内涵与特征二、公共政策的基本特征(四)稳定性与动态性稳定性：公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和进行公共管理的途径，必须保持一定的稳定性。公共政策稳定性的前提是政策的正确性，最重要的表现是政策的连续性与严肃性。保持公共政策的稳定性，根本途径就是政策的法律化，即政策立法。动态性：公共部门制定和实施公共政策的目的是协调和平衡公众利益，而公众利益是处在不断变动中的，旧的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，需要新的政策来进行协调。第二节公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（一）按照政治体制划分西方国家三权分立体制下的公共政策和中国议行合一体制下的公共政策。（二）按照政策产生的逻辑顺序划分元政策、基本政策和具体政策。（三）按照政策的社会内容划分政治政策、经济政策、社会政策、教科文政策和生态政策等。（四）按照公共政策的功能划分实质性和程序性政策，提取性、分配性和再分配性政策，行为限制性与自我调节性政策，物质性和象征性政策等。第二节公共政策的类型与功能（一）按照政治体制划分1.西方国家三权分立体制下的公共政策（1）国会立法国会立法是公共政策最基本的形式，除了授予行政部门的决策及法院制定的专门政策，所有政策必须通过立法者立法规定。美国国会的权力分为立法权和非立法权两种。立法权属于直接制定公共政策的权力，是国会的首要权力，包括财政权、战争权、商业管理权等。非立法权属于间接制定公共政策的权力，主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。第二节公共政策的类型与功能（2）总统决策总统决策的两个途径：一是在内阁决策中具有独断权；二是政府各部门提出的政策倡议汇集至总统直辖机构即行政系统末端。总统决策包括立法倡议（如向国会提出国情咨文）、立法否决（有权否决国会通过的立法）、委托立法（国会依法将部分立法权委托给总统）、外交决策、防务政策等类型。

第二节公共政策的类型与功能（3）行政决策总统决策大多属于行政决策。行政决策往往是国会授予政府机构正式权力以做出具有法律效力的抉择，如对国会立法和总统决策的解释，制定的规章、条例、细则等。另外，行政机构做出行政裁决也属于行政决策。（4）司法决策最高法院也是公共政策的直接制定者。法院通过解释宪法和法律进一步扩大现行法律的适用范围，或宣布违宪无效，或提出纠正措施，这些都是在制定政策。司法决策的主要形式有司法审查、推翻先前的裁决和司法命令等。第二节公共政策的类型与功能2.中国议行合一体制下的公共政策基本特征：（1）由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力。（2）国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。第二节公共政策的类型与功能政策过程两大特征：其一，从权力关系看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导公共政策制定。当代中国的公共政策从实质特征看，能充分体现中国共产党的领导作用；而从形式特征看，由党的政策、人大立法、行政决策构成。第二节公共政策的类型与功能（1）中国共产党的政策①直接形式。历次代表大会和中央全会通过的政策性文件及主要领导人讲话，都是直接采取政府行为而贯彻于社会生活各个领域之中的。②间接形式。将党的主张通过法定程序变成国家的意志，可以通过以下方式：中共中央与其他机构联名发布政策方案；中共中央单独提出政策倡议，国家机构据此制定具体政策方案，并按照法定程序通过；以党的政策为指导原则制定相关政策。第二节公共政策的类型与功能（2）人民代表大会的立法①宪法。宪法一方面集中体现了全国各族人民的意志和利益，另一方面赋予党的路线和总政策法的形态。全国人民代表大会有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。全国人民代表大会对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。②基本法。宪法精神和基本原则必须通过基本的法律形式体现出来。全国人民代表大会制定的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。第二节公共政策的类型与功能③其他法律。主要是指由全国人民代表大会及其常委会制定的行为规范，主要涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。全国人大常委会还有权解释法律，而立法解释是立法工作的延伸，具有法律约束力。④地方性法规、自治条例和单行条例。根据宪法规定，地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批准和备案。地方人大虽也从事立法活动，但都没有独立的立法权。⑤人大决定。人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。人大决定权行使的结果是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。第二节公共政策的类型与功能（3）国家行政机关的决策国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。行政机关的决策即行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。第二节公共政策的类型与功能①行政法规。行政机关依据国家宪法规定和全国人大授予的权力制定行政法规，习惯上被称为政府立法活动或行政立法活动。行政法规以总理令的形式发布，在所有公共政策中占有重要的地位。②行政措施、决定和命令。行政措施、决定和命令往往以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。无论是行政法规，还是行政措施、决定和命令，都被称为“国家政令”，具有相同的法律效力。③部门规章。部门规章是国家法律和行政法规的具体化，具有较强的规范性，是行政决策的基本组成部分。部门规章大多以部长令的形式发布，并须报国务院备案，国务院有权予以改变或撤销。第二节公共政策的类型与功能（二）按照政策产生的逻辑顺序划分

1.元政策元政策又称总政策、总路线、总方针，是公共政策主体在一定历史阶段为实现一定的目标或完成一定的任务而制定的指导全局的总原则，对其他各项政策起指导和规范的作用。元政策的表现形式一般有以下几种：一是宪法及其解释，如《中华人民共和国宪法》；二是执政党的纲领；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政策报告；四是执政党、政府的重要文件。第二节公共政策的类型与功能

2.基本政策基本政策是公共政策主体用以指导某一领域或某一方面工作的原则，是元政策在某一领域或某一方面的具体化。基本政策的要素主要包括政策目标、战略重点、战略方针、实施原则等。第二节公共政策的类型与功能

3.具体政策具体政策，又称部门政策，是不同层次的公共政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定等。具体政策在公共政策体系中处于最低层次，是基本政策的具体化，元政策、基本政策的目标和原则最终要靠具体政策贯彻和落实。第二节公共政策的类型与功能（三）按照政策的社会内容划分

1.政治政策政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。政治是社会公共领域的重要组成部分，政治行为的核心目的就是通过合法手段支配国家公共权力，按照自己的意图影响国家治理和社会发展。政治政策是政治体系得以存续、维持和发展的根本举措。政治政策通常包括外交政策、国防政策、国家安全政策、法制政策、政党政策、民族政策、宗教政策等。第二节公共政策的类型与功能

2.经济政策

经济政策是指政府根据社会发展的需要，在经济领域为达到一定的经济、政治和社会目标而制定的调整人们经济关系、经济活动的准则与规范，如产业政策、农业政策、工业政策、财税政策、货币金融政策、环境政策、房地产政策、贸易政策、区域发展政策等。

3.社会政策

社会政策是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，是促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值，如人口政策、环境保护政策、交通管理政策、劳工权利保护政策、犯罪处罚政策等。第二节公共政策的类型与功能

4.教科文政策

教科文政策指的是政府根据社会发展的需要，在教育、科技、文化领域为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范，如教育政策、科研政策、技术开发政策、新闻出版政策等。

5.生态政策

生态政策是政府部门为了解决生态环境问题、达到环境公共政策预期目的和目标，选择并确定用来实施的环境公共政策方案。第二节公共政策的类型与功能（四）按照公共政策的功能划分

1．实质性和程序性政策

根据政策主导或辅助功能可将公共政策分为实质性和程序性政策。

实质性政策与政府将要采取的行动有关，是指解决现实公共问题的政策，会直接给人们带来利益和造成不便，并分配相关利益和支付成本。

程序性政策是指规定如何做、由谁去做的政策，是组织、落实实质性政策的政策，是实质性政策目标顺利实现的保障性政策，包括政策制定的程序和政策执行的策略。第二节公共政策的类型与功能

2.提取性、分配性和再分配性政策从政策的社会资源提取与利益分配功能出发，可将公共政策分为资源提取性政策、分配性政策和再分配性政策。资源提取性政策是指政府从国内或国外环境中提取资源的政策。通过公共政策提取的资源是政府得以维持和运转的经济与物质来源，也是公共事业发展建设的物质保障。分配性政策一方面是指国家向社会或社会某一领域提供经济资助或资源投入的政策，另一方面是指工薪报酬发放管理政策。再分配性政策是指政府通过公共权力将一部分人的利益合法地再分配给另一部分人的政策，目的是缩小贫富差距、保障分配公平、加强社会保障。第二节公共政策的类型与功能

3.行为限制性与行为自我调节性政策

从政策对公共行为的限制功能这一角度出发，可将政策分为行为限制性政策和行为自我调节性政策。

行为限制性政策是指通过规章制度对公共行为进行合理限制的政策，也可称之为规制性政策、管制性政策。行为自我调节性政策是指规定了不具体的政策原则，在政策原则下公共行为可以自我调节和控制的政策。行为限制性和行为自我调节性政策都是通过明文的行为规范来保障社会秩序。第二节公共政策的类型与功能

4.物质性与象征性政策

从政策是否发挥实质性的功能出发，可将公共政策分为物质性政策和象征性政策。

物质性政策是指将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将真正的不利条件强加给那些受相反影响的人。

象征性政策又称符号性政策，其在内容上没有物质资源与实权、实利的提供。对调适对象来说，象征性政策只是一种号召或舆论，不一定实质性地执行。它们并不交付表面上似乎要交付的东西，也不分配有形的利益。第二节公共政策的类型与功能二、公共政策的基本功能公共政策的功能，是指公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。公共政策的基本功能主要包括导向功能、规制功能、调控功能和分配功能等。第二节公共政策的类型与功能（一）导向功能

公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而制定的行为准则。为解决某个社会公共问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。

两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。

从作用结果看，既有正导向功能，也有负导向功能。第二节公共政策的类型与功能（二）规制功能

公共政策的规制功能又称管制功能、制约功能。公共政策的规制功能所要达到的目标，是禁止公共权威部门不希望发生的行为发生。两种途径：

①积极性规制。通过条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，并加以物质或精神奖励，以激励这种行为重复出现，从而达到减少其反向行为的目的。

②消极性规制。通过条文规定使政策对象发生违反规范的行为时要受到相应的物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能。第二节公共政策的类型与功能（三）调控功能公共政策的调控功能，是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。政策的调控功能主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系方面。公共政策的调控功能，有直接和间接两种形式，且常常表现出特有的倾斜性。第二节公共政策的类型与功能（四）分配功能公共政策的分配功能是指政策能够通过政府的社会再分配职能，在一定历史时期的特定分配原则的指导下，对新创造的社会价值在不同社会成员之间进行重新分配以实现预期目标。第三节公共政策学的产生与发展一、公共政策学产生的条件

公共政策学的诞生离不开先前学者对政策的研究成果，离不开产业革命和科学技术的发展，离不开系统论、信息论、控制论的产生，离不开决策科学的形成和行为科学的诞生。此外，凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大促成了公共政策学的面世。第三节公共政策学的产生与发展二、公共政策学的产生

1951年，由美国著名政治家勒纳和拉斯韦尔共同主编的论文集《政策科学：视野和方法的近期发展》面世。这本书被视为公共政策学的开山之作，是公共政策学诞生的标志。拉斯韦尔被视为公共政策学的创立者，他也是政治学行为主义学派的重要代表人物之一。

20世纪50年代至60年代前半期，公共政策在政策分析的定量方法和技术方面，尤其在系统分析、线性规划以及成本效益分析等方法和技术的应用上取得了显著的成就。第三节公共政策学的产生与发展三、公共政策学的发展

第一，方法论的多样化。第二，对政策过程研究的重点由原来的政策制定转向政策执行、评估和终结。第三，重视政策过程中的价值因素和伦理因素的作用。第四，公共政策比较研究起步，安德森于1975年发表的论文《在比较政策分析中的系统和策略》就是有关公共政策比较研究的成果。第三节公共政策学的产生与发展四、公共政策学的最新发展

第一，对原有研究主题的深化。

第二，对新研究方向的拓展。

第三，政策分析逐渐职业化。

第三节公共政策学的产生与发展五、中国公共政策的发展及趋势

第一，公共政策逐步成为政府全面管理社会公共事务的准则，党政政策职能分工将进一步深化。

第二，公共政策决策进一步科学化、民主化。

第三，公共政策决策逐步信息化。

第四节公共政策研究的意义、范式与途径一、公共政策研究的意义

第一，有助于提高中国公共政策的科学化和民主化。

第二，有助于促进中国社会主义市场经济的发展。

第三，有助于深化中国政治体制和行政体制改革。

第四节公共政策研究的意义、范式与途径二、公共政策研究的范式

第一，公共政策学以社会政治生活中的政策系统及政策过程为研究对象。

第二，公共政策学的研究范围十分广泛，主要包括政策系统、政策功能、政策目标、公共权力、政策诉求、政策议程、政策方案、政策选择、政策宣示、政策思维、政策战略、政策资源、政策效果、政策周期、政策环境、政策预测、政策评估、政策咨询，从大政方针到各层次、各部门的具体政策等。

第三，公共政策学的研究途径和方法多样化。

第四节公共政策研究的意义、范式与途径三、公共政策研究的途径

第一，政治学研究途径。

第二，经济学研究途径。

第三，管理学研究途径。

第四，社会学研究途径。

第五，伦理学研究途径。

第五节本书框架与内容02公共政策系统

基于系统工程的理论和方法，公共政策系统是由公共政策主体、公共政策客体、公共政策环境、公共政策工具等各因素相互作用而构成的社会政治系统，是公共政策运行的载体，是公共政策过程展开的基础。第四节公共政策工具第三节公共政策环境公共政策客体第五节公共政策运行第一节公共政策主体第二节第一节公共政策主体

公共政策主体是指直接与间接公共政策的制定、执行、评估以及监督控制的组织与个人，具体包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、公民、大众媒体、思想库等。美国学者詹姆斯•E.安德森在《公共决策》一书中，从政策主体的身份特性出发，将其划分为官方决策者和非官方的政策活动者。第一节公共政策主体一、官方决策者官方决策者是指政治体制内行使公共权力的政策过程参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关等。（一）立法机关西方国家立法机关主要是指国会、议会以及代表性机构。在我国，立法机关是指全国人民代表大会及其常务委员会以及地方各级人民代表大会及其常务委员会。第一节公共政策主体（二）行政机关西方国家行政机关主要是指总统及政府机构。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。第一节公共政策主体

（三）执政党在西方实行政党制度的国家，政党尤其是执政党是公共政策制定的核心力量之一，政党通过选举和一系列活动把民众及利益团体的利益与要求转变成一般的公共政策方案。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起主导作用。第一节公共政策主体（四）司法机关作为国家或政府组成部分的司法机关，也是政策主体的构成因素之一。在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，是我国政策主体的一个有机组成部分。第一节公共政策主体二、非官方的政策活动者

非官方的政策活动者是指政治体制外不直接行使公共权力的政策过程参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及思想库等。（一）利益团体利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等。第一节公共政策主体（二）公民（选民）公民是一种最广泛的非官方政策主体。公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利，具体表现为知情权、参与权、表达权、监督权。公众表达民意的途径有两种：一种是直接表达，如主动通过投书、请愿、申诉、示威、抗议等方式来进行；另一种是间接表达，如通过民意代表、利益团体以及其他社会组织来表达。第一节公共政策主体（三）大众传媒

大众传媒是指在传播路线上用以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生越来越大、越来越广泛的影响，以至于在西方有人将大众传媒称作与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。第一节公共政策主体

（四）思想库现代政策研究组织又叫“思想库”“脑库”，是由各种专家、学者组成的跨学科、综合性政策研究、政策规划和政策咨询的组织。政策研究组织的类型：官方思想库、半官方思想库、民间思想库、跨国思想库。第二节公共政策客体

政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，是指公共政策解决的社会问题（“事”）和政策发生作用的对象（“人”，目标群体）——政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策？

绝大多数公共政策是基于要解决特定的公共问题或社会问题而产生。与这些特定问题有着紧密联系的群体必然在政策规定中受到利益的减损或增加。第二节公共政策客体

一、公共政策的直接客体：社会问题实际条件与应有条件之间的偏差，或者实际状态与社会期望状态之间的差距，往往导致社会的紧张状态，它超过了个人稳定的环境和范畴，牵涉较为广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，表明已经发生了问题。第二节公共政策客体（一）社会问题的含义及类型社会问题是指社会关系或社会环境失调，影响全体社会成员或部分成员的生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。

本书认为社会问题的类型可以从两个角度进行划分：一是从社会问题产生的历史条件与地区差异分为普遍性社会问题与特殊性社会问题；二是从社会问题产生的根源上分为结构失调性社会问题与功能失调性社会问题。第二节公共政策客体

1.普遍性社会问题与特殊性社会问题普遍性社会问题是指在一定时期内普遍发生在各个地区或国家的社会问题。它是所有社会都要面临的社会问题，虽然其具体的表现形式、危害程度有所不同，但有某些共同的特征和大致相同的规律。特殊性社会问题是指在一定时期内发生在某个地区或国家的社会问题。特殊性社会问题只是在某个地区或国家或社会里才有的社会问题，对于这类问题要运用一些特殊的手段予以解决。第二节公共政策客体2.结构失调性社会问题与功能失调性社会问题结构失调性社会问题是指由于社会结构失调而发生的社会问题。功能失调性社会问题是指由于社会结构存在某些障碍或病变，没有发挥出应有的功能而产生的社会问题。第二节公共政策客体（二）社会问题的特征1.社会问题是一种客观条件所谓客观条件，是指一种可以通过实证加以认识的情况。客观条件是社会问题存在的必要前提，但不是充分条件。没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅有客观条件还不足以构成社会问题。2.社会问题是一种主观定义所谓主观定义，是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已危及他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离。第二节公共政策客体

3.社会问题受价值判断的影响社会问题之所以能够出现并得以持续，主要是由于人们具有不同的价值选择和目标取向。社会问题会涉及价值观的双重冲突：第一，在某些情况下，人们并不会一致认为某些状态对社会价值观构成了威胁；第二，在另一些情况下，尽管人们基本上一致同意某些状态对社会基本价值观造成了威胁，但由于他们对所采取的相关措施和解决办法抱有不同的态度，因此难以就改革的计划达成一致性意见。人的价值判断不仅在被认定为社会问题的客观条件中起了非常重要的推动作用，而且对解决那些被定义为社会问题的客观条件有时还起到阻碍作用。第二节公共政策客体4.社会问题是关系到大多数人的问题政府是国民的代表，应该重视关系到多数人利益的社会问题，但这并不等于说对少数人的事，政府就可以弃之不管。5.社会问题的形成往往具有发展过程社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。6.社会问题往往是系统性的问题任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个社会问题系统中的一个有机组成部分。不同范围、领域、层次的社会问题存在着相互联系、相互制约的辩证统一关系。第二节公共政策客体二、公共政策的间接客体：目标群体目标群体（政策对象）是指受公共政策影响和制约（分配利益、规范行为）的社会成员。目标群体是公共政策实施的重要环节，也是公共政策是否产生成效的重要决定变量，目标群体的特征在一定程度上决定了公共政策实施的成败。目标群体理解、接受、服从政策的程度是衡量政策有效性的关键性因素。第二节公共政策客体目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，一般有以下六个方面的原因：

1.政治社会化的影响

2.传统思想观念和行为习惯的制约

3.对成本效益的权衡

4.对大局或整体的考虑

5.避免受到惩罚

6.环境条件的变化

第三节公共政策环境一、公共政策环境的内涵与特征公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策环境在政策运行过程中表现出各自不同的特点。

第一，多样性与复杂性。

第二，动态性与稳定性。

第三，确定性与突发性。

第四，交叉性与定向性。

第五，主观性和客观性。第三节公共政策环境二、公共政策与公共政策环境的关系公共政策与政策环境始终处于一种相互联系、相互依存、相互影响、相互作用的关系模式之中。环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。首先，公共政策环境是随着社会的发展由环境的需要而产生的。其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。最后，公共政策并不是完全消极和被动的，它对政策环境具有一定的能动作用。第三节公共政策环境三、政策环境的构成因素（一）政治环境公共政策的政治环境是指直接或间接影响一个国家或地区公共政策的政治制度、政治体制和政治文化等的总和，主要包括基本的阶级状况、政治制度、政党制度、政治结构、政治文化、国家法律完备程度、军事与国防状态等。第三节公共政策环境（二）经济环境

经济环境是对公共政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要包括经济制度和经济体制，由社会生产力结构、性质和生产资料所有制构成。经济环境对公共政策的制定具有决定性的影响。无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、行为等都受到经济环境的影响。第三节公共政策环境（三）自然环境

公共政策的自然环境是指一个国家所处的地理位置及其地势、地形、气候、土壤、水系、矿藏和动植物分布等自然物。自然环境与公共政策的关系体现在：（1）对公共政策过程的影响；（2）公共政策影响自然环境变化。第三节公共政策环境

（四）国际环境

公共政策的国际环境是指对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由国家和国际组织相互间的竞争、合作、冲突所形成的，带有一定稳定性的世界政治、经济、文化运行的秩序。现代国际环境与公共政策的关系体现在：（1）国际环境影响公共政策的价值选择。（2）国际环境影响公共政策的目标选择。（3）国际环境影响公共政策的选择途径，即在既充满机遇又潜伏危机的国际环境中，各国在制定与执行公共政策时，一方面