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文档简介
i摘要从现代风险社会的发展特点来看,提高社区应急管理的韧性是加强国家应急管理体系的客观要求。社区韧性治理作为一种新的治理理念,高度重视社区在受到外界干扰后的自组织、自我调节和自我恢复能力,为社区应急治理体系的优化提供了新的理论资源和视角。据此,在回顾当前社区应急管理体系时,存在组织韧性相对刚性、机构韧性受阻、身体韧性不足、技术韧性相对滞后等问题。为此,应努力增强社区融合能力,加强制度体系建设,扩大基础设施冗余,重视数字技术的价值,以提高社区韧性治理水平。关键词:舟山市A社区;城市社区;疫情防控;韧性治理;
绪论社区成为疫情防控的第一阵地,不仅有效减轻了政府负担,发挥了我国在应急管理方面的制度和基层优势,也在动员居民、志愿者等社会力量共同维护生命健康安全方面发挥了巨大作用。在疫情爆发之前,社区应具备预防公共卫生危机的能力,如绿化社区环境;在疫情爆发时,社区应具备适应和应对公共卫生危机的能力,如保障居民的生活需求和治疗患者,涉及社区医疗、设施等;疫情过后,社区应该有恢复的能力,比如总结经验教训,完善社区治理模式。总之,社区绿化、空间布局、应急体系等诸多因素与社区韧性治理息息相关。因此,这些因素可以分为两部分。一个是物理韧性,即“硬件韧性”,包括物理韧性和技术韧性;第二是社会韧性,即“软件韧性”。可以通过主观能动性随时改变的因素包括组织韧性和制度韧性。社区公共卫生应急管理作为中国治理体系的重要组成部分,是我国治理体系和治理能力现代化的主要动力,也是公共卫生应急治理体系转型的关键。舟山市A社区疫情防控中的韧性治理现状组织韧性:组织引领社区应急治理机制初步形成应急治理和社区公共安全服务本质上是公共产品。就其供应而言,政府必须承担主要责任。然而,面对日益复杂和多样化的风险导致的高度复杂的危机,单靠一支政府力量显然很难应对和化解危机。因此,从社区韧性角度构建社区应急管理体系,应整合不同机构和制度,发挥资源共享和协同作用,引导政府、居民、社会组织等参与社区应急管理,形成空间广阔的社区应急管理系统,广泛的资源和全过程。政府承担“元治理”功能舟山市新区人民政府防控应急指挥部下设综合工作组、安全保障组、宣传工作组、交通运输工作组、市场工作组、医疗卫生工作组、社区工作组、物资保障组等13个工作组,综合督导组、党建+联防联控工作组、涉外工作组、数据比对工作组、人文关怀工作组。2022年1月7日起,每晚6点,每个社区都会召开由区领导主持的调度会,包括视频会议,要求街道各部门深入社区,主动作为。因此,舟山市某社区形成了以街道党工委为核心,社区党委、社区居委会、社区管委会等多方联动的疫情防控工作机制。在党政部门的指导下,舟山市A社区根据不同阶段的疫情防控任务,制定了相应的外来人员疫情防控政策,如《舟山市A社区返津重点人员排查操作细则》《舟山市A社区新冠疫情防控重点人员居家隔离操作细则》《舟山市A社区新冠疫情防控双报道、双报告下沉社区服务活动细则》等。在政府和街道部门的指导下,舟山市A社区管理人员已经初步了解并掌握了处置流程,一线工作人员也可以按照流程进行操作和管理,使社区应急管理机制快速运行。社会组织发挥作用2020年以来,舟山市A社区以社会组织为代表的社会力量的参与为其疫情防控行动注入了外部动力。它与党政部门合作,形成了渐进式的参与式治理模式。舟山市A社区共有12个社会组织,其中正式注册部门4个,注册部门8个。在疫情防控过程中,社区居委会有序联系各类社会组织,使其有序参与社区疫情防控服务。这些社会组织在社区服务、科学研究和心理调查等领域积累了大量经验。舟山A社区爱心协会在疫情防控期间为社区居民和医护人员免费理发5000余次;同时,社区心理协会主动为居家隔离人员提供及时的心理咨询服务,确保他们的心理健康。制度韧性:社区应急制度体系初步建立初步建立公众监督体系舟山A社区定期在社区公众号上发布实时新闻,以提高处理公共卫生事件的透明度,保护公众的知情权,维护社会稳定;完善公众监督,畅通突发事件预防和处置过程中的公众举报和监督渠道,确保及时有效行使话语权,推动公众监督制度化、规范化、程序化,促进公众监督合法化、有效化。初步建立法治问责体系在当前的新冠肺炎期间,在许多地方因泄露他人信息而被调查和起诉的案件就是典型的例子。再如,一些公职人员在疫情防控中不履行职责、违反规定,一些人未经批准擅自设卡拦截、阻断交通,制造、传播虚假谣言,甚至故意隐瞒病情、拒不执行防控措施,造成严重的社会风险,责任人受到相应法律的追究。舟山市A社区领导干部、执法人员、公共卫生从业人员等负有特殊职责的人员带头学法,提高法治思维,确保在面对突发公共卫生事件时执法有法可依、有章可循。物理韧性:社区应急治理基础设施初步建立公共基础设施建设是应对重大公共卫生事件的基本物质保障。在以需求为导向的精准治理中,公共基础设施的冗余通常是有限的,这使得很难应对具有突发特征的危机事件。此外,重大公共卫生事件具有高度传染性和扩散性。如果没有足够的公共基础设施冗余,情况将急剧恶化。因此,常态化的风险社会治理路径需要建设具有强大物理韧性的基础设施。使用具有灵活性和可变性的应急管理设备在核酸检测采样现场,信息采集人员将试剂盒分组,扫描条形码,然后使用读卡器依次读取居民信息。将居民身份证放在读卡器上,即可立即将居民身份信息、电话、家庭住址等输入系统,无需重复输入。一方面,该系统提高了核酸检测信息登记效率,减少了与居民的密切接触,有效降低了交叉感染风险。提升社区公共基础设施的信息化和智能化水平信息技术的广泛应用以前所未有的速度推动了社区治理改革。信息沟通协调机制的技术赋能不仅改变了数据收集方式,提高了社区应急治理效率,而且充分挖掘了数据的价值。舟山市A社区在社区入口处构建了“人脸识别”系统,在线结合舟山市“舟山健康码”,密切掌握社区居民的具体行踪和相关动态,构建了覆盖社区的应急管理信息平台等智能应急管理系统,有效增强了社区的信息共享和风险预警能力,从而提高了社区信息资源的韧性。技术韧性:社区应急治理智慧系统初步形成立足公共卫生应急管理需要,加快构建数据驱动、网络化、智能化的社区技术平台,积极拓展基层社区突发公共事件应急响应新空间,培育新动能。大数据和新技术的应用可以促进信息的共享和开放,而技术平台的应用可以减少制度障碍,增加社会参与渠道,构建全方位、多主体的应急管理体系。“云追踪”获取信息在“智能化”排查方面,舟山市A社区依托“线上体温自测上报系统”及“健康码”等数字技术的应用,搭建了“大数据+网格化”模式,通过数据比对、卡口过滤、网格兜底的完整程序,对辖区内密切接触者、疑似患者和企业复工复产等人员进行精确筛查,基本实现了运用大数据“找到人”、依托大平台“看好门”、利用大网格“守好门”的排查效果。信息化应用提高效能舟山市A社区广泛运用微信、公众号等网络平台开展社区防控管理工作。比如,舟山市A社区将社区活动发布到公众号平台,实施线上志愿者招募,拓展了志愿者参与渠道。在“云端化”服务方面,舟山市A社区数字技术在科普宣传、远程心理咨询、移动办公、预约口罩等社区公共服务供给方面初显成效。舟山市A社区通过广泛利用数字技术,在“智能化”排查、“高效化”管理及“云端化”服务等方面拓展了应急管理的应用场景。舟山市A社区疫情防控中韧性治理存在的主要问题组织韧性较为僵化社区自组织性较匮乏舟山市A社区疫情防控实际效果与期望所想尚有差距。目前舟山市A社区应急管理尚未确立一个科学、全面的体系、平台建设和资金支持的政策尚未确定、防控措施仍存在不充分的情况。此外,社区突发公共卫生事件预警机制不成熟,许多社区应急计划只是纸上谈兵,并不包括有针对性的演习,缺乏实际经验。治理人员能力不足作为疫情防控的最前沿的城市社区直接联系着广大的居民群体。群体的聚集性和个体的差异性大大增加了社区工作者的工作量和管理难度。社区工作庞杂繁复,入户排查、社区消毒、小区门岗、信息统计整理、帮居民采购、宣传等工作需要大量社区工作人员配合完成。除此之外,社区工作人员的专业化也是当前城市社区应对突发公共卫生事件时亟待解决的难题之一。社区工作者受教育水平参差不齐,所学专业与社区工作匹配度不高,在面对类似于突发公共卫生这种专业化程度较高的问题时,往往出现力不从心的情况。制度韧性梗阻社区应急管理能力弱化根据我国国情和借鉴国内外经验,社区应急管理能力主要包括应急认知能力、信息处理能力、监测预警能力、应急处置能力、应急保障能力、居民反应能力、社会疏导能力、应急动员能力。在实际情况中,仍然存在部分社区居民的应急意识较为薄弱,部分居民对社区应急管理工作缺乏应有关注、支持和参与。客观上来说,公共卫生应急管理涉及方方面面,齐抓共管,相应地上级党委、政府有多个部门在抓疫情防控落实情况,然而舟山市A社区在实际的疫情防控过程中工作头绪多,应急处置能力较弱,一定程度上造成了资源浪费,社区多元行动者在应急管理过程中容易产生自主能力弱化与内卷化问题。社区应急机制尚待理顺一方面政府是突发公共卫生危机事件治理的核心主体,承担着“元治理”的主体责任,负责统筹协调行政体系、医疗资源和物资供应主体,始终是以行政方式为主导。尽管科层治理能够迅速统筹社会资源并最大化合理利用,在社区防疫中起到关键作用,但是政府主导的公共危机应急管理体制是否能有效化解危机值得商榷。另一方面,在责任和任务双重下沉的体制下,社区最终成为各类任务和工作的“落脚点”,从而形成了“上面千条线,下面一根针”倒金字塔式的治理格局,社区不堪重负。这也就使得舟山市A社区的应急制度仅仅是为了应付上级检查而草草设置,或从其他社区成型的方案中拼凑而成,社区应急制度难以细化、落实。物理韧性不足应急基础设施较为薄弱目前舟山市A社区并没有涵盖紧急和灾难救援的基础设施,同时又缺乏足够标准的公共卫生设施。社区与老旧居民楼混合,楼栋内住户较多,社区公共空间被居民侵占的现象屡禁不止。大量居民在楼道走廊堆放杂物,致使楼道狭窄,居民进出不便。废品长期堆放可能影响楼道内的空气循环,密闭滞涩的公共空间更易成为病毒传播的推力,居民出行若不注重防护就有可能在病毒携带者经过的楼道被感染。调查结果显示,有44.74%的住户认为社区“社区有通道但乱占现象严重”和36.84%的住户认为“社区没有应急通道”。不仅如此,社区党建服务中心、体育馆、学校和其他公共服务设施并未得到有效利用,无法在紧急情况和应急期间提供空间支持作为缓冲。“前两年小区里的应急通道还能用,现在人多了,小区停车位紧张,好多户居民就开始占用小区的应急通道,时间长了就成了钉子户,平时就经常阻碍小区的交通,有几次有的住户出急事了,消防车救护车根本没法通过,给小区埋下了很大的安全隐患。”卫生医疗保障有待健全在公共卫生突发事件的早期阶段,由于缺乏正常的应急管理计划,防灾减灾的设施也很匮乏。社区处于应急管理系统的末端,不具备充分的行政权力,这使得社区居委会很难协调卫生医疗保障资源。通过调查显示,当问及“社区有解决社区的资金、技术、物资、服务问题等”这一问题时,高达86.84%的居民认为社区并没有解决社区相关物资调配问题,公共卫生危机管理在医疗领域的短缺造成了社区卫生医疗资源的透支。技术韧性相对滞后信息沟通存在盲点防疫信息采集具有选择性,造成了信息收集盲点,缩小了数据集成的宽度和广度。社区在排查登记的过程中倾向于选择便于收集的信息,即人口出入登记、外来车辆车牌识别、四类重点人群跟踪追查,主动规避复杂信息收集,阻碍了基于信息采集的决策部署过程。社区智能化水平较低低决定信息化应用运作有效性的一个基本因素是应用操作者的技术能力的高低。根据调研情况,基层社区的“数字人力资源”无法适应智慧社区建设的需要,在一定程度上限制了信息技术治理有效性。例如,的舟山市A社区劳动力的整体素质能力不高。换句话说,信息化应用的“入场限制”一定程度上限制了信息化应用功能的发挥,这给社区应对疫情防控进行的精细化治理、建设韧性社区、高效化管理等场景带来了一定的困难。增强舟山市A社区疫情防控整体治理韧性的对策建议疫情常态化对社区应急管理提出了新的挑战。在此背景下,以组织韧性、制度韧性、物理韧性、技术韧性四个要素为核心,逐步形成社区韧性应急管理思路,能够有效应对具有风险延续性的疫情防控常态化时代,以实现社区的可持续发展。提升社区整合能力完善社区多元治理格局党的十九大提出,要加强社区治理体系建设,推动社会治理重心下移。基层治理是国家治理的基础,要积极发挥社区组织、社区群众的作用,发挥人民群众的积极性、创造性。首先,切实发挥群众的主体地位,强化社区党组织的领导功能,提升群众参与社区治理的自觉性,通过开展宣传教育,激发社区居民的主人翁意识,开展社区治理相关技能培训,提升群众的自信心;其次建立健全社区协同治理体制机制、健全相关规定,明确政府、居委会、物业服务企业、居民、志愿者组织等在社区治理中的责任与义务,使多元参与的各方明晰自身职责定位,厘清权力边界,使社区多元治理有章可循;再次,政府要继续加强权力下放。当前,政府对于社区治理的干预较多,严重阻碍了其他主体参与社区治理的积极性,政府应当切实转变角色,变领导为指导,充分赋予社区自治权力,非必要时刻绝不干预。加强社区自治能力建设社区自治能力提高有利于提高社区为居民服务水平,使其提供的公共服务更能满足社区居民的需求。扩大社区自治发展空间,首先使针对社区居委会,提高社区居委会的自治水平,政府应当减少派发给居委会的行政任务,减小其行政色彩,其次是提升社区居民的认同感与归属感,倡导居民在力所能及的范围内参与社区的建设和管理,定期组织社区集体活动,加强居民之间的交流互动,实现邻里之间互帮互助,团结一致,形成社区共建、共享、共治的局面;针对社区居民不同类别的爱好兴趣开展培训,增强社区居民对社区管理者的认同感与满意度。加强制度体系建设坚持党建引领新冠疫情爆发后,大多社区迅速建立了严格的“市-区-街道-社区”体系。党政力量介入后的制度供给,确立了社区党委的核心地位,明确了各方主体在疫情防控中的责任,同时也为规范疫情防控流程奠定了基础。除社区委员会外,以社区物业公司为代表的市场力量,以及以社区组织为代表的社会力量,在疫情防控应对方面发挥着巨大的作用,提供了一个坚实的制度基础。作为党建工作的一部分,包容性的权力下放和权力移交调动了多个行为者参与社区韧性建设的积极性,因此坚持党建引领是提升社区治理韧性的关键命题。强化属地统筹要切实打破我国现有政府纵向层级结构中“职责同构”模式,减少甚至杜绝应急治理中上级政府“都管都不管”“任性问责”“借属地管理下推责任”等问题,建立分级领导、监管和应急治理规则。建立分级领导、监管和应急管理规则,明确上级政府对社区应急管理的业务指导关系,落实属地责任;在坚持党委应急统一指挥的前提下,明确上级政府对社区应急治理的业务指导关系,真正落实属地责任,扩大社区在应急处置方面的自主权,提升社区一线的应急治理能力。扩充基础设施冗余度完善应急基础设施公共基础设施建设是应对大型公共卫生事件的基本物质保障。在精确的需求驱动的治理下,公共基础设施的冗余通常是有限的,使得处理紧急情况变得困难。社区可以设计建立合理的社区应急响应场所,充分利用现有和规划的公园、广场、绿地、学校、社区服务中心等公共空间,建立布局合理的社区公共卫生应急场所。同时,在人口密集和老旧的建筑中,应特别注意建筑应急基础设施的重建、重建和升级。因此,面对公共危机突发事件,社会治理需要构建应急基础设施的强大物理韧性。加强薄弱点的覆盖一是增加绿地的连续性,形成社区绿化体系,在平时改善社区环境的同时,也提高社区居民的生活质量,在疫情期间形成自然隔离带;其次,为了提高疫情防控的效率和便利性,可以在传统医疗需求的基础上增加适当的医疗服务设施,从而在重大公共卫生活动中提供服务,以增强基础设施设计的普遍性;此外,将“无物业、无报警、无封闭”的“三无”小区作为应急管理的重要控制点,将老年人、患者、残疾人等弱势群体作为重要照顾对象,最大限度减少突发公共卫生事件造成的损失。重视数字技术价值提升预警监测水平鼓励利用大数据、人工智能、云计算等数字技术,在疫情监测分析、病毒溯源、防治、资源配置等方面更好发挥支撑作用。通过人工智能、物联网、大数据、5G网络等新兴技术,构建数字社区风险动态识别预警平台,实现社区智能终端覆盖,全面感知社区风险源并进行智能分析,实现社区安全运行的动态监测和实时预警;加快建设智慧和韧性社区的步伐,提高预警和监测水平也是建设智慧和弹性社区的目标。智慧、有韧性的社区能够识别和智能应对突发事件,使社区应急管理具有自我感知、预测和提前处置的特点。推动数字技术赋能信息技术扩大了社区应急管理的空间和时间范围,使社区应急响应更加主动、动态和复杂。首先,利用云计算、人工智能等信息技术,使社区能够从社区网民的言行中预测社区公共卫生事件的潜在威胁;数字技术还可用于分析社区成员对预警信息的反应,改进沟通、应对方法和危机管理策略,并合理分配社区应急资源。此外,数字技术还可以通过跟踪疫情防控的实时情况,为社区应急管理提供更准确、高效的数据支持,使社区能够更准确、有效地应对突发事件,确保社区及时做出应急响应。
结束语社区是县域最基层的治理单位,也是联系最紧密、服务最直接、组织群众最有效的载体。它在预防和控制新冠肺炎疫情方面发挥了极其重要的作用。习近平总书记多次强调,要把防控工作引向基层社区,加强基层社区各项防控措施的落实。可以说,基层社区在常态化疫情防控中具有特殊地位,发挥着关
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