创新金融扶贫机制发挥金融助推效应-内蒙古金融扶贫实践探索

创新金融扶贫机制发挥金融助推效应

内蒙古金融扶贫实践探索

2013年，国家提出“普惠金融”发展理念，主张人人拥有同等的信贷权利，目的在于满足

不同阶层人群尤其是低收入群体的金融服务需求。2013年11月，内蒙古自治区在57个贫

困旗县启动“金融扶贫富民工程”，并于2014年正式实施。该工程以扶贫富民为出发点，

以市场化信贷资金为基础，以财政资金为主导，以有效的风险防控机制为保障，满足贫困、

落后地区及贫困、弱势群体的生产资金需求，有效解决贫困户“贷款贵”“贷款难”问题，

促进贫困区经济增长，帮助贫困户增收致富，保证2020年彻底脱贫目标的实现。

一项目概况

“金融扶贫富民工程”将国家、自治区重点贫困旗县、贫困嘎查（村）具有扶贫意愿的龙头

企业、农民互助合作组织、专业合作社及具有生产能力的农牧户作为主要扶持对象，为该类

群体提供五年的信贷服务，解决其生产资金需求。中国农业银行内蒙古分行成为该工程的首

家合作单位，按照“金融扶贫富民工程”相关要求，以“金融扶贫富民农户贷”“金融扶贫

富民产业贷”两种形式发放金融贷款，政府贴息，满足贫困户生产资金需求。其中，“金融

扶贫富民农户贷”为贫困农牧户个人发放贷款，政府年贴息5%,用于农牧民种植与养殖业

融资；“金融扶贫富民产业贷”为龙头企业、合作组织等发放贷款，政府年贴息3%,用于

企业、组织发展规模经营等融资，充分发挥其产业带动作用。

项目启动（2013年）以来，自治区连续五年每年分别为一个国家重点贫困旗县和一个自治

区重点贫困旗县投入1000万元、500万元，以此作为“金融扶贫富民贷款”的风险补偿资

金，中国农业银行内蒙占分行按自治区风险补偿金的10倍左右作为县级扶贫专项信贷资

金，用以支持“金融扶贫富民工程”项目的顺利开展。截至2016年4月底，中国农业银行

内蒙古分行累计投放该工程贷款196.86亿元，覆盖全区85个旗县。其中，投放“金融扶贫

富民产业贷”21亿元，120个龙头企业得到相应扶持，直接带动2.5万贫困人口参与就业，

间接带动16万人口实现增收；投放“金融扶贫富民农户贷”170.8亿元，贷款农户户均增

收超5000元；中国农业银行内蒙古分行按期收回全部到期本息，贷款业务达18.17万笔，

累计回收工程贷款92.09亿元。⑴

二典型模式

自2013年“金融扶贫富民工程”实施开始，内蒙占自治区扶贫开发办公室、农牧业厅、金

融机构等相关单位分别针对不同地区的自然资源禀赋及当地农牧业经济发展水平，制定了适

应当地的金融扶贫模式，满足了很多贫困农户的生产资金需求，解决了其“贷款难”“贷款

贵”等问题，帮助部分群体实现了脱贫致富的小康梦。总结和梳理近几年的做法，自治区金

融扶贫已经形成了土地流转贷、龙头企业产业贷、信贷集合贷、整村推进贷、房贷转产业

贷、村委会反担保、联户联保等模式。本文选取其中五个比较典型的成功模式作为案例，分

别从形成背景、运作形式、实施效果等方面进行描述与分析。

（-）“政府风险补偿资金+动物资产抵押+上下游企业订单”模式

内蒙古乌兰察布市拥有8个国家重点扶贫旗县、2个自治区扶贫旗县，种植、养殖业是其主

要产业。虽然，养殖大户、家庭牧场等新型经营主体拥有一定的生物资产（牲畜），但不能

被认定为有效的抵押物，缺乏贷款融资的条件。自“金融扶贫富民工程”实施开始，乌兰察

布市扶贫办与中国农业银行内蒙古分行积极探索创新，提出了金融扶贫新模式一一“动物资

产抵押”。项目选取凉城县、四子王旗、察右中旗、察右后旗四个畜牧业较为发达的贫困旗

县作为试点，有效降低农牧户贷款、融资门槛，满足其生产资金需求。

贷款对象方面，按照中国农业银行内蒙古分行批复的“政府风险补偿资金+动物资产抵押十上

下游企业订单/土地（草场）承包经营权抵押”模式，选择生命周期较长，且拥有上游企业

订单的农牧户所养殖的肉牛、奶牛等作为有效动物抵押资产，降低了贷款门槛。

在贷款与风险防控方面，首先是扶贫部门和银行联合调查筛选出养殖户，有效评估其抵押动

物资产的实际价值，由扶贫开发办公室以书面形式出具政府风险补偿金承诺函；其次是严

格、准确登记动物抵押资产，各部门按其职责分别登记，并做好防疫与备案工作，在做好现

场监督、检查的基础上，定期核实其抵押资产动态，加强贷前、贷中、贷后统一管理；最后

是地方政府加大支持力度，在增加政府补贴的基础上，引入商业保险，第一受益人为当地农

行支行。如凉城县、察右后旅政府出台雪花肉牛产业基础母牛补贴政策，基础母牛每头补贴

2000元，棚圈每平方米补财i100元，保险补贴每头408元，占到保险总额的85%,其余的

15%由个人缴纳,即72元。

截至2015年底，乌兰察布市农行分行分别为察右后旗、凉城县发放以动物资产为抵押的

“佥融扶贫富农贷”796.5万元、150万元.以动物资产作为抵押的方式为养殖户提供融资

担保，打破了“动物资产担保难”的瓶颈，满足了试点贫困旗县相关群体的生产资金需求，

促进了贫困旗县、贫困人口2020年脱贫目标的实现。

（二）“银行+龙头企业+农户”模式

“金融扶贫富民工程”实施以来，国家重点扶贫旗县太仆寺旗的相关领导积极探索，结合当

地优势产业的发展，与内蒙古格瑞得马铃薯种业有限公司达成合作关系，依托该公司产业链

上二游的客户资源，提出“政府+银行+公司+农户”集约化金融服务模式。该公司为保障上

游马铃薯供应的数量与质量，不断扩大加工规模，摸索推行出“公司+基地+农户”的带动模

式，与农户签订长期合同，至2015年底，已与1000余户上游薯业农户形成长期合作关系。

在服务对象与服务内容的选择上，中国农业银行太仆寺旗支行依托格瑞得公司在种薯产业链

中的核心地位，着力推动农户转型经营。一是支持公司自建种植基地，二是支持与培育专业

农户，综合运用“金融扶贫富民工程”各类产品，为龙头企业及依托企业生产的农户提供综

合金融服务。截至2015年底，中国农业银行太仆寺旗支行通过“强农贷”满足了该企业

800万元的生产资金需求，为1000户产业链上农户累计发放农户贷款近5000万元；太仆寺

旗支行进一步分析企业与农户间的多元化金融需求，为其制定所需的金融服务方案，金融产

品也由单一走向多元，逐步构建金融服务链，使农户足不出村便可办理相关信贷业务。

2013〜2015年，内蒙古格瑞得马铃薯种业有限公司销售收入连续三年均超过8000万元，年

利润达到1800万元。为降低农户生产成本，企业将其种薯卖给当地多个马铃薯种植基地，

销售价格比市场价低300元/吨，覆盖当地300多户农户，户均增收3000元，带动1100人

实现脱贫目标，80多户奔向小康。

（三）“银行+农牧民信用互助协会+农户”模式

阿鲁科尔沁旗是赤峰市的一个国家级重点贫困县，该旗具有“中国草都”之称，优质牧草种

植面积达100万亩，养殖业是其支柱产业，也是其特色产业。自“金融扶贫富民工程”启动

开始，该旗相关领导结合实际，积极探索、不断实践，总结出“农牧民信用互助协会+农

户'••的金融扶贫新模式。

2013年，阿鲁科尔沁旗政府将当地拥有成熟养殖经验的农牧户、优质企业作为主要贷款支

持对象，但银行认为养殖户无法提供有效贷款抵押物，融资贷款困难。为此，旗政府、扶贫

办、农行分行等相关部门领导积极沟通、共同协作，提出“农牧民信用互助协会+农户”的

金融服务新思路。“农牧民信用互助协会”主要提供两方面服务，一是给协会内所有成员提

供担保，解决其贷款难问题.二是与农业物资的生产商与销售商等企业协商、合作，降低生

产成本，间接增加协会成员经济收入。截至2015年底，阿鲁科尔沁旗巴彦花镇、双胜镇、

绍杈镇、坤都镇等共计13个乡镇先后成立“农牧民信用互助协会”达40个，吸纳会员达

3000多户。2015年12月末，中国农'也银行阿鲁科尔沁旗支行为该旗5404户养殖户累计发

放贷款14125万元，带动养殖户创收3000多万元。

（四）“银行+创新公司+合作社+农户”模式

固阳县为包头市唯一一个国家重点扶贫县，该县农牧民增收的主要途径是农牧结合、以农促

牧、以牧养农。“金融扶贫富民工程”实施以来，固阳县政府、扶贫办等各单位、部门与金

融办积极合作，于2014年提出了“银行+创新公司+合作社+农户”新模式。该模式主要依托

三主粮集团公司、三主粮农牧业专业合作社，为所有社员（农户）提供融资担保，满足每一

社员的资金需求。公司启动了“千亩作业单元”建设，处于产业链上游的所有农户每户种

1000亩燕麦，养1000只羊，实现种养结合的有机绿色循环，羊粪归田作为农业生产的基础

肥料，燕麦秸秆作为养羊所需的饲草料。每4个农户为一个单元，种养结合，公司与农户签

订订单，以此方式回收农户生产的农畜产品。整个建设过程所需生产资金均由中国农业银行

固阳县支行提供，满足每一参与农户的贷款需求，尤其保障项目启动初期农户生产基础设施

建设。该公司还与固阳县支行开展“互联网+”合作，银行不仅为企业提供资金支持，同时

为企业网上销售结算业务提供技术支持。

2015年，固阳县支行投放“富农贷”243万元，为30户养羊户解决了饲养2000多只羊所需

饲卓料款贷款问题。种植燕麦方面，解决了51个农户购买地膜、化肥等生产物资的资金问

题。通过“富农贷”，解决了每个农户20多只羊的饲养问题。2016年年末平均每个养羊户

羊存栏数量达到60〜70只，种植业与养殖业协调发展，农民每户年均收入达7万元，带动

当地300多户农户实现脱贫致富梦。

（五）“大户带动小户、富户带动穷户”的景堂模式

科尔沁右翼前旗（科右前旗）是兴安盟市国家重点扶贫旗县之一。2013年，科右前旗政

府、扶贫办、农行义行等单位结合该旗地理环境、资源禀赋与产业规划等实际，自主建立了

与刘景堂（养殖大户）间的合作关系，探索出“富农贷”模式，即“大户带小户、富户带穷

户'•，后被称为“景堂模式”。在创新农户贷款模式的同时，进一步促进该地区肉羊产业的

发展。

经当地村委会推荐，13个贫困户以合作社成员的身份入社，村委会出具决议书、贫困户入

社承诺书，确保加入合作社的贫困户具有相应生产经营能力与脱贫致富愿望。入社贫困户将

其自有住宅、土地等作为固定资产抵押给社长刘景堂.贫困户一旦发生贷款风险，将由政府

风险补偿金进行补偿。这种安排在提高贫困户风险意识的同时，也保障了贷款资金安全。银

行通过多种担保方式组合，包括“政府风险补偿金+刘景堂肉羊资产抵押+刘景堂个人全程全

额保证+合作社集体土地承包权及地上附着物的抵押+合作社成员联保”等，统一向刘景堂及

其合作社成员发放“金穗富农贷”。

截至2016年初，科右前旗农支行累计发放该模式贷款530万元。合作社经济效益、社会效

益取得极大提高。2014年全年销售总额较2013年增加700万元，达1500万元，育肥羊出

栏较2013年翻了一番，达1.4万只。2015年，全年实现1300万元的销售总额，育肥羊出

栏继续增加，达1.5万只，2014〜2015年，棚圈累计扩建2700平方米，带动13户贫困

户、40多人，农户年均增收两万多元。

上述金融扶贫成功模式主要通过增加动物资产作为有效抵押物，依托龙头企业、合作组织、

专业大户、经济富户的带动等，降低贫困户贷款门槛，丰富其贷款抵押条件，提高其贷款担

保能力，目的均在于解决贫困户“贷款难”问题。所有模式均对农牧产业有强烈的依赖性，

但农业产业具有较高的自然风险，受自然灾害的影响极为显著。因此，只有做好风险防控工

作，有效规避农牧产业所面临的各类风险，尤其是自然风险，才能有效杜绝贫困户“返贫”

现象的发生。

三存在的问题

（一）贫困群体缺乏经济活力，金融机构合作动力不足

调行发现，首先，从事农牧业生产的贫困群体年龄较大，随机调杳的455户建档立卡贫困户

户主平均年龄56岁；其次，贫因群体贷款需求不足，无法激发金融机构合作欲望，调查样

本中近一半贫困户无贷款需求，其中30%的贫困户无贷款偏好，另有13%的贫困户担心违约

放弃贷款，两类贫困群体占调杳样本的43%；再次，贫困户文化低，对新鲜事物的认知能力

差，信贷员缺乏工作积极性。根据调查，贫困户户主文化程度主要集中于初中以下，小学、

文盲、半文盲三类群体占比合计为53机而且，贫困群体生产能力差，缺乏稳定收入来源，

加之上学、求医等，存在较高违约风险，扶贫信息系统数据显示，2015年因病致贫占比最

高，为40%。上述因素严重降低信贷员放贷信心，无法调动金融机构的合作积极性。

（二）服务对象的瞄准缺乏精准性，“目标转移”问题依然存在

服务对象的精准度决定了资金瞄准度，资金的瞄准度包括资金实际目标达成率、覆盖率两个

指标。金融机构的商业化性质决定了利润最大化、风险最低为其主要目标，导致金融扶贫

中，一半以上的扶贫资金被投入贫困地区的经济实体。问卷调查数据显示，455户贫困户中

147户贫困户获得扶贫贷款，占具有贷款需求贫困户的55.7%,其他贫困户贷款需求仍未满

足。金融扶贫资金的发放存在“目标转移”，贫困旗县、贫困户所在旗县的非贫困户、地方

企业、政府开发项目等成为主要扶持对象。

（三）农村牧区金融网点分布不足，增加贫困户贷款间接费用，降低金融扶贫效率

以农行为例，其网点主要设立在县城以上城市。内蒙古旗县网点设立数量占总网点数的

16.54%,而农村牧区网点数仅占旗县总网点数的19.21乐大大降低金融扶贫信贷服务能

力：据了解，农村增设一家银行网点需一次投入60万元，年运营成本为30万元，一个流动

网点的年运营成本也达到20多万元。而贫困户贷款需求低、额度小、周期长，农行表示不

愿增设农村网点，金融扶贫信贷服务难以深入贫困群体，因而降低金融扶贫效率。

（四）金融扶贫资金供给与贫困户贷款需求存在“失衡”

金融机构贫困户信用评价体系不完善，为降低违约风险，信贷员需实地调查贫困户的经济条

件与还款能力，贫困户居住地偏远、交通不便，该工作将耗费大量人力、物力、财力，极大

提高金融机构经营成本，为解决此问题，由政府、扶贫办按照“五选”定村、“六选”定户

原则对贫困户筛选，确定出相应的贫困户名单提交金融机构。实地调查发现，这与贫困户贷

款需求存在失衡：一是并非每一贫困户均具有贷款需求，调查数据显示，42%的贫困户无贷

款需求。二是贫困户需求类型与项目起初FI标失衡，据调查，61.6%的贫困户希望金融扶贫

解决农产品销售问题；50.5%的贫困户希望解决农资购买问题，降低生产成本；仅有14.7与

的贫困户具有信贷、保险金融需求（多项选择）。因此，金融扶贫已有模式并不能满足贫困

户的真实需求，金融产品需要进一步开发。

（五）金融扶贫对农牧业依赖性强，农业保险覆盖率低，贫困户存在“返贫”隐患

根据上述金融扶贫成功案例发现，五种模式均严重依赖于农牧产业的发展，但该产业受自然

因素的影响较为显著，若不及时规避、降低自然风险的发生，必然降低扶贫资金安全系数，

可能进一步导致返贫现象的发生。首先，实地调查中，贫困户保险意识低，455户贫困户中

购买农业保险的贫困户占比不足10%；其次，随着金融扶贫工作推进，尤其是与产业扶贫相

结合，产业规模不断扩大，影响农产品信誉度、价格等，因此可能面临市场风险。据调查，

目前内蒙古主要推行农业“成本险”，产品单一，因农产品价格波动所带来的市场风险难以

保障，产品价格一旦大幅下跌，必然会导致大量贫困户返贫。

四政策建议

（一）加强财政引导，提高金融机构参与度，促进农村合作金融的发展

金融扶贫工作的顺利进行，需投入大量财政资金，既需要政府充分发挥职能，也需要构建完

善的金融扶贫合作体系。农村金融市场准入条件要进一步放宽，商业银行进入门槛要进一步

降低，要尽量降低银行经营成本与风险；要增加涉农资金投入，发展农村合作金融，提升其

资本充足率；要完善监督管理机制，保证农村合作金融良性发展；要健全贫困户贷款失信惩

罚机制，建立法律保障机制，降低金融损失率，提高贫困户贷款信用。鼓励政策性银行、商

业性银行、合作性金融机构间齐心协力，共同促进金融扶贫工作的顺利进行。

（二）正确定位政府与金融机构间关系，促进金融扶贫顺利发展

将金融机构与政府间关系界定清晰，明确政策性、商业性银行间的协作与分配关系，构建具

有商业体制、政策目标的中国特色金融扶贫模式；坚持政府引导、市场运作、社保兜底、政

策支持的核心思想，将精准扶贫作为扶贫工作的重中之重，为不同扶持对象量身定制金融扶

贫制度；减少政府干预，加强监督与管理，保证资金投放精准度。

（三）深化金融体制改革，加强贫困地区金融设施建设，打造互联网金融扶贫模式

紧盯“贫根”，精准发力，提高为贫困户提供金融服务的能力。深化金融体制改革，健全贫

困地区金融组织体系，放宽村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助合作组织等新型金融组

织机构准入条件，推动贫困地周边村镇银行向下发展网点，并建立金融扶贫合作伙伴关系，