控制性详细规划讲义

控规开展趋势及问题研究主讲人：李江云北京.2009年9月案例分析理论开展研究技术开展研究典型问题剖析渊源反思现实困境规划出路开展趋势法制化科学管理现状内容和方法技术体系美国区划控规课程框架我国控规科学编制控规研讨内容缘起和本质现状和趋势困境和出路1.国外区划开展德国的区划普遍认为，区划起源于十九世纪末期的德国。1884年，德国在Altona率先实行区划，随后法兰克福〔1891〕、柏林〔1892〕、汉堡〔1896〕、纽纶堡〔1902〕、慕尼黑〔1903〕相继制订了土地分区管理条例。1909年，英国也有了区划。区划成为立法措施并得到普遍意义的开展是在1916年美国纽约提出第一部区划法之后。一、缘起和本质美国的区划法〔Zoning〕19世纪初，随着城市人口聚集，土地利用强度加大，为了在自己拥有的一片土地上获取最大的个人利益，无节制地滥用土地造成了城市区域的卫生条件下降，阳光和空气丧失，火灾危险增加以及城市面貌被破坏等恶果。为了城市的整体利益，政府需要有管理城市土地的权利，德国的分区管理方法被引入美国，并逐渐实践开展。在律师EdwardBassett等人建议下，纽约市议会及地方政府在1916年7月25日根据联邦宪法为保护民众的“健康、平安、福利和道德”，通过了“纽约市用地区划条例”，此管理规那么是由早先的三种土地使用管理控制的方法——建筑物高度限制〔1909年〕、建筑物退缩〔1912年〕及使用控制〔1915年〕合并而成，并首次提出警察权〔PolicePower〕应用于土地使用的概念。这一法案的意义在于，首次通过法律的形式将私有土地纳入了城市规划控制的有序开展轨道。何谓区划Zoningisadeviceoflanduseregulationusedbylocalgovernmentsinmostdevelopedcountries.Thewordisderivedfromthepracticeofdesignatingpermittedusesoflandbasedonmappedzoneswhichseparateonesetoflandusesfromanother.Zoningmaybeuse-based(regulatingtheusestowhichlandmaybeput),oritmayregulatebuildingheight,lotcoverage,andsimilarcharacteristics,orsomecombinationofthese.——来自维基百科的定义摘录翻译：区划是大多数兴旺国家的地方政府用以管制土地用途的一种工具。它可以标准建筑高度、地块密度以及类似的属性，或者某种以上属性的综合。区划的精髓和要义初衷是保护即得利益,本质是对利益分配的认定与控制。其作用如下：通过减轻开发密度来改善居住条件；帮助市政府分布公用设施；限制开发的天际线改善防火、卫生条件和提高交通效率；稳定土地价格；将工业使用和居住使用分开，活在事实上隔离一切不希望的使用。

核心价值观：大多数的实践中，区划依据不是公共利益准那么，而是“保护已建立起来的地区社会经济特征的同一性，以便保持土地的价值，以防止外部低等阶层的闯入”。资料来源：尹稚，城市规划工作中的综合性土地利用规划研究[博士学位论文]，清华大学，1992.8区划法的重要价值区划法使社区可以利用它控制土地利用。因为它具有相当大的权利能够使社区到达预期的目的，而且不必付出任何费用。由于区划法对于土地利用类型、范围和密集程度做出了各种限制使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发，土地不一定能够到达其最大的利用率，然而，也不必因为由此而引起的房地产价值的减少而付给房地产拥有者任何补偿费用。由此，区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。以公共利益的原因，可以限制土地的开展权力。区划的突出特点法制化区划法本质是一种地方法规，它是城市政府为了对城市土地开发进行控制而制订的条例。区划权建立在警察权力〔policepower)根底上，对这种权利的裁决在法院手中，因此区划的实质是地方或国家层面上的法律过程。区划法公布的一段时期，美国出现大量私人土地开展权与公共控制之间的争端，最终通过法庭按程序做出裁决而得到解决。

程式化——公开程序和广泛的公众参与区划的修订和变动都通过公开程序，包含有法律援助的公众参与过程。TheWashingtonZoningCommission’sJuly28publichearingonaproposaltobuildaninnandresortat101WykehamRoaddrewmorethan50people.ApplicantMatthewKlauerspokeofhisplansfora54-roomresortwithrestaurant,spa,tenniscourtsandswimmingpoolonthe27-acresiteofaformerprivateschool.重要原那么公共利益原那么区划通过法律赋有的权利，以公共利益为出发限制约束土地开展权。在区划中，几乎每一个影响地价的重要变量都得到了严格的控制，而非控制视觉美感，视觉美感通过其它引导性手段来控制。公平性原那么区划的另一精髓是“求同”原那么，即在同一区位相邻地段的控制要求根本一致，甚至在其根底层面产权地块的划分上也根本保持一致，表达了公平性原那么。

区划的开展和变革初期的区划法只能保证建设出不太坏的城市，但不能保证建设出有特色和有魅力的城市。1961年，纽约对区划法进行了全面的修改，增设了城市设计导引原那么和设计标准等新内容，增加了设计评审过程，使区划成为实施城市建设与设计管理的有力工具。在控制内容中增加了容积率〔FloorAreaRatio简写FAR〕、天空曝光面〔SkyExposurePlane〕、空地率〔OpenSpaceRatio〕等内容。另外，为克服早期传统区划技术控制缺乏弹性和适应性的弱点，出现了规划单元开发〔PlannedUnitDevelopment〕、奖励区划〔IncentiveZoning〕、开发权转让〔DevelopmentRightsTransfer〕等控制引导政策。右表资料来源：张苏梅、顾朝林，深圳法定图那么的几点思考，城市规划，2000年第8期控制参数之——天空曝光面

概念

天空曝光面指的是建筑从一定高度开始的斜面，对于其斜率区划有严格的规定。它的出现是为了更好地提供采光和通风，特别是在中-高密度的地区。资料来源：纽约市政府网站://区划的土地用途及控制通常的做法是，地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐级降低。纽约区划法采取通那么式规定的典型技术方法，将用地区划分得很细致并对应不同的指标规定。在其通那么的规定下，用地的开发属性变更需要通过区划分类的变更。其区划用地分为三大区〔Districts〕，即居住、商业、制造业区。其中居住区域〔ResidencesDistricts〕分为10中类〔R1到R10〕，中类下还有小类。商业区分为8类〔C1到C8〕、制造业分为3类〔M1到M3〕。具体的分类根本上按照开发强度递增排列。

用地分类和图示资料来源：纽约市政府网站://曼哈顿区划索引图旧金山的法定图那么2.我国控规的起源和方法演变控规伴随市场经济的产生而出现。其雏形首先出现在上海市：1982年上海市编制了虹桥开发区规划，是中国控制性详细规划的开河之作。该规划是在市府批准的驻沪领事馆集中建设区，根据外资建设的国际惯例要求，借鉴美国区划技术〔zoning〕，编制了土地出让规划。规划对用地进行分区和土地细分，确定了每个地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标，受到外商的欢送。规划打破了传统“摆房子”式的详细规划模式，以一套经过相关研究的明确的规划指标体系，以适应规划管理和市场经济条件下的土地出让行为。资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.蔡震，《控规的开展趋势》，清华大学硕士论文，2004.上海虹桥新区详细规划——用地布局图3方面突出特点：1、用综合指标体系控制城市建设，更表达出规划工作对城市建设予以控制引导的本质；2、综合指标体系确实定中引入城市设计研究以期控制城市空间环境；3、区分了控制性指标和引导性指标。控规的开展——1986年的桂林中心区工程苏州桐芳巷改造规划〔1987年〕按现状——规划——管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。

汕头龙湖片区分区规划〔1989年〕适应市场经济的二级用地分类，提出土地使用兼容表，探索了工业街坊的土细分开发模式。步入成熟阶段温州旧城改造控制规划〔1980年代末90年代初〕几个相关课题研究：《上海市土地使用区划管理法规的研究》〔上海市规划局；《控制性详细规划编制方法〔建议稿〕》〔江苏省城乡规划设计研究院〕温州旧城改造控制规划概况1988年开始，温州市在市政府的直接领导下，开展了旧城改造控制规划的编制。规划编制完成后经市人民政府审查通过，公布实施。技术特点1、规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力便于管理实施；2、规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与；3、分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾；4、针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定；5、对于土地性质的相容性提出控制方法和管理依据；6、土地使用分类方法和代码使用了正在编制的国家标准。实施和效果形成了规划图那么和文本对应的成果形式，且均经过市政府批准，并形成了《温州市旧城改造规划管理试行方法》，具有一定的法律效力。它是对当时各种控规编制的总结和集大成者，它广泛吸取了国内外成功经验，具有广泛的影响，而且实践证明切实具有积极的作用。区划和控规的比较资料来源：中美城市开发控制机制的比较，范润生，中国城市规划学会2002年年会论文集：城市经营与管理制度背景不同，实行区划的国家多为私有制国家。区划作为法律而存在，我国的控规通常为具法律效力的技术文件〔具备立法权的城市除外〕；区划控制内容和参数更为细致严格，控规相对更加粗放；控规的很多创新和开展也取材于区划，如城市设计引导、街区规划、包含性规划等。控规的演变和进化小结方法和趋势目标：从初始单纯效劳于土地出让到控制引导城市建设；技术方法：从简单粗旷到周密多样化；从少量控制指标到综合丰富的控制引导内容；从仅排房子定指标到引入公众参与、经济分析、城市设计导控、交通承载力平衡、环评等手段和内容；从局部地段编制到按照近期建设规划全覆盖；开展趋势：从单纯解决建设管理问题到解决社会公平问题；从解决开展的“效率”到解决开展的“公平”和“正义”。目标和作用伴随市场经济和土地有偿使用而产生的规划；借鉴区划、开发许可技术的中国特色的规划；寻求开发建设和设施的平衡，控制土地开展的必要管理手段。第一阶段1990年实施的《城市规划法》明确了控规的法定规划地位；1991年的《城市规划编制方法》中，列入了控制性详细规划的内容，并明确了编制要求；1990年出台了《城市规划用地分类》等相关技术管理配套内容，到1995年，建设部制定了《城市规划编制方法实施细那么》，标准了控制性详细规划的具体编制内容和要求。第二阶段以深圳市法定图那么为标志的控规法定化进程；2005年的《城市规划编制方法》，强化了控规的编制内容和要求。第三阶段2008年的《城乡规划法》，先规划后建设、规划条件前置等内容。控规法定地位的开展历程《城乡规划法》进一步提升控规的作用和地位先规划后建设第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约开展和先规划后建设的原那么，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口开展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共平安的需要。以控规作为划拨、出让土地的前置条件第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设工程，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成局部。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。法律地位第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

注：对于控制性详细规划的审批程序，城市规划法中并未要求相应城市人大的审查，控规本身的法律地位模糊。如果参照宪法、组织法的精神，其制订过程意味着它只是(具有法律效力的〕技术文件。《城市规划编制方法》〔2005年〕的相关规定第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的根底上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门〔城乡规划主管部门〕承担。城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会开展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门〔城乡规划主管部门〕依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门〔城乡规划主管部门〕提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门〔城乡规划主管部门〕作出建设工程规划许可的依据。编制内容〔《规划编制方法》要求〕第四十一条控制性详细规划应当包括以下内容：〔一〕确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。〔二〕确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。〔三〕提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原那么；〔四〕根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。〔五〕根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。〔六〕制定相应的土地使用与建筑管理规定。第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、根底设施和公共效劳设施配套规定应当作为强制性内容。第四十四条控制性详细规划成果应当包括规划文本、图件和附件。图件由图纸和图那么两局部组成，规划说明、根底资料和研究报告收入附件。二、开展现状和趋势2.1开展现状编制体系编制内容2.2开展趋势法制化科学管理科学编制开展现状——折衷的技术体系复合控制模式——许可〔判例〕+通那么+契约控制性详细规划是我国所特有的规划类型，是以城市总体规划或分区规划为依据，详细规定城市建设的各项具体控制指标和其他规划管理要求，为深入设计提供设计条件，为城市建设依法管理和依法行政提供依据的规划。但我国的开发申请的审批方式既不是通那么式，又不是完全的判例式，而是两者结合的方式。在实施土地招拍挂，政府垄断土地市场之后，又增加了契约模式。在我国目前城市化高速开展阶段，城市开发建设热情空前高涨，为适应高效的开发运作需要，控制性详细规划应该提供通那么式的控制模式，提高操作的法制透明度和工作效率。许可制有助于发挥其弹性，增加规划的适应性。我国的土地使用控制模式既不是完全的规划主导型，更不是区划主导型，应该是偏于规划主导型的一种综合型的土地使用控制模式。这就要求我们采取城市规划与城市立法相结合的方式来控制城市土地使用，目前的控制性详细规划根本上还属于规划层面，在城市立法上还有广阔的开展空间。另一方面，为弥补通那么式的弹性和适应性缺乏的方面，提供具有针对性的引导控制内容，通过灵活但符合法定程序的修改，实施动态管理，成为判例式管理的根底。同时，通过广泛的公众参与、严密的监督反响机制最大限度地消除判例式管理的不良因素。英国的开发许可1960—70年代，英国确立了开展规划的二级体系，即战略性的结构规划〔StructurePlan〕和实施性的地方规划〔LocalPlan〕。地方规划由地方政府编制，不需要上报环境与交通部，但必须与结构规划的开展政策相符合。地方规划的任务是制定未来10年详细开展政策和建议，包括土地使用、环境改善和交通管理方面，为开发控制提供依据。地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段，在所有的这些阶段中，公众参与(包括一般公众、土地业主和开发商等)是地方规划编制过程的重要环节。开发商假设对地方规划当局的决定不满，发生行政争议时，可以向中央政府的有关规划复议委员会提出申请，要去对地方规划当局的决定进行复议。开发商假设对复议结果仍不满意，可继续向最高法院提出上诉，但法庭只能对复议的程序性问题进行审议，而不能对复议的合理性作出司法裁决。复议的程序过程包括了书面报告程序，听证会程序、聆讯会程序以及最后决定。复议的具体程序比较复杂，但任何复议成功的时机主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度。美国区划的通那么式控制〔1〕用地分类表达密度分类住宅用地是按照密度的从低到高的不同划分，公共设施分类主要是按效劳、建设规模从小到大的原那么划分。用地分类就已先期植入了密度的设定。〔2〕通那么式控制不同具体分类对应不同的一套指标，包括容积率、人口密度、空地率。除特定区外，无论在那里，只要属于同一具体分类，就要严格遵守同一套建设通那么的限制。

香港的批地契约香港的城市规划体系可分三个层面：全港、次区域及地区，即宏观、中观与微观的规划。法定图那么为管理核心，也是土地批租的直接依据。批地契约管制。在法定图那么实施的层面上，还有批地契约这样的重要管制手段，是一种适应土地政府所有制度的具有很强控制能力的规划体系。在香港不管以何种批租方式获得土地，土地开展商都必须与政府订立批租土地契约，即“地契”。地契通常依据法规条款由政府有关部门拟订。土地契约不仅明确规定租用年期，租金赋税，同时对于土地的使用进行了严格具体的规定。批地契约不仅对建设过程中的用地进行控制，而且对今后的使用活动也同样具有控制效力，具有延续性。〔由于土地二级市场活泼〕批地条款详细规定了拍卖土地使用的具体条件，包括适用于所有土地的一般条款，例如按期缴纳租金、税费、违约收回土地等，也包括针对特定地块的具体批地条件，例如使用年期、续展期限、土地用途、建筑高度、容积率、最低投资额等。我国的现实土地出让方式的革命性的转变〔土地招拍挂，政府垄断土地供给〕将推进土地开发建设的批地契约控制，大大提高控规的地位，并增强城市规划对于城市开发建设的调控能力。由于经济的周期性变动和地方对土地财政的依赖，导致控规的编制难、执行难。从形体设计走向形体示意；从形体示意到指标抽象；从指标抽象走向完整系统的控制性详细规划。

控规编制内容和方法的三个阶段图那么+文本——具有法律效力的技术文件；说明书——阐释性的文件；其他〔城市设计导那么、交通承载力研究、经济分析等〕控规成果内容控规编制方法编制程序:前期研究/用地规划及工程规划/用地细分/指标确定/成果编制控制内容:土地使用/建筑建造/设施配套/行为活动控制方式:指标量化/条文规定/图那么标定/城市设计引导赋值方法:形体模拟/经验归纳/调查比较规划控制指标体系土地使用土地使用控制用地边界用地面积用地性质土地使用相容性环境容量控制容积率建筑密度居住人口密度绿地率空地率建筑建造建筑建造控制建筑高度建筑后退建筑间距城市设计引导建筑体量建筑色彩建筑形式其他环境要求建筑空间组合建筑小品设置规划控制指标体系设施配套市政设施配套给水设施排水设施供电设施交通设施其他公共设施配套教育设施医疗卫生设施商业服务设施行政办公设施文娱体育设施附属设施其他行为活动交通活动控制交通组织出入口方位及数量装卸场地规定环境保护规定噪音震动等允许标准值水污染允许排放量水污染允许排放浓度废气污染允许排放量固体废气物控制其他新旧《编制方法》的控规编制内容比较与变化旧《编制办法》内容新《编制办法》内容主要变化1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；1）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；无2）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；2）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；增加了公共设施配套要求。3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；强调了运用城市设计的方法与手段。4）确定各级支路的红线位置、控制点座标和标高；4）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；强调了交通需求分析的要求，增加了公共、步行及其它交通设施的要求，明确交叉口交通组织形式。5）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；5）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合；确定地下空间开发利用具体要求；增加工程管线综合内容，明确地下空间开发利用具体要求。6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。无控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。新增并明确了控规的强制性内容。开展趋势1——法制化规划立法及调整法制化行政管理法制化技术方法法制化接轨规划立法控规立法包括控规的人大审批立法，广义上还应包括地方出台的规划管理条例〔如《广东省城市控制性详细规划管理条例》〕、技术管理规定以及配套的实施细那么等等。控规立法的实践最早来自于深圳的法定图那么。1998年7月1日，深圳市人大常委会正式公布实行了《深圳市城市规划条例》，正式确立了深圳市城市规划管理委员会和法定图那么制度的法律地位。这实际上是建立了一个具有深圳特色的规划体制。当一般意义上的控规仍然只是具有法律效力的技术文件而不经过地方人大审批时，深圳法定图那么的出现具有里程碑的意义。它是我们所认识的控规中一种最为直接和严格的立法过程，它直接借鉴自香港的法定图那么。它将规划文件关键内容作为法律条款，通过立法机构或立法机构授权的机构的审批获得法律效力。当然，这种规划立法的前提是深圳市具有独立立法权，并非大多数城市所能效仿。可以预见的是，伴随着地方立法权扩大的时代潮流和社会实践，地方规划立法将成为一种重要趋势和方向。法定图那么的困惑法定图那么的优点对公共利益有完整立法保障、严格的规划审批及调整的审查程序。

法定图那么的问题效率问题。相对冗长的立法过程和相对缓慢的市场反响速度对于当今处于快速开展进程中的城市客观造成了效率和法治上的矛盾。它更适合于香港这样的开展成熟而建设相对趋缓的城市，可能不太适合于内地大量处于高速开展建设进程中的城市。深圳推行法定图那么初期进展缓慢的历史经验，也从侧面验证了它的使用特点。控规调整法制化相对于控规编制，控规实施问题更多由于存在着管理中的“潜规那么”，规划执行起来往往障碍重重，其编制、管理实施与法制环境的建设需要在长期的实践过程当中不断完善。

发生在规划实施当中的规划变动——当前的焦点建设阶段的规划变更由于往往直接涉及到公民的切身财产利益，在《行政许可法》、《物权法》生效后，由此引起的官司特别多。现象1——社会的热点规划变更——侵权——诉讼法制、社会的进步，公民对财产权的认知及其权利的呼声更高涨，房地产开发中屡屡有和规划变更相关的纠纷、诉讼，如北京的富润家园案例、芳古园案例等。规划变更——重大购房风险?规划变更也被认为是房改后社会步入商品房购置阶段后出现的重大购房风险之一；在《楼市〉杂志的2003购房人眼球关注的10大焦点中，规划是否变更位列第三〔当年排在前两位的分别是房价是升是降、购房合同条款是否合理、完善〕。现象2——潜规那么规划变更改变规划建设条件，也改变了开发商的利润预期，成为一种为开发商很快熟练的廉价工具，也是规划管理部门最容易失守的城门，也一度是局部设计单位的摇钱树。

后果——渐变地改变城市分散、零星的控规调整逐渐积累，最终爆发。由于房地产开发中住宅工程开发具有投资回收快、收益高的特点，大量的控规调整工程的用地性质调整都指向了居住类。这种现象的普遍存在，导致这些局部地区的开发建设失去平衡，带来居住环境质量下降、交通堵塞等一系列的问题。北京CBD、望京新区是最明显的例证。香港法定规划申请及上诉的程序

在制定新的分区方案大纲图或对现有图那么进行重要修订前，需要先公布规划研究报告，供公众查询或发表意见。规划研究报告和公众意见作为参考，图那么草案送交各个部门征询意见，直到公开展示，供市民发表意见，受图那么影响的人士可在此间提出反对。规划委员会在聆讯和审议反对意见后，将图那么草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后可供市民查阅。美国区划的修改及变动

区划法的执行有三项主要工作，即区划的修订；审核要求变更区划的要求、投诉事件和特例；区划的强制执行。(1)区划修改及程序修改区划是地方政府最常见的工作之一，申请修改区划实际就是要求修改法律，主管机构可以修改，但要受宪法、州立法的限制。修改区划的程序与最初通过区划的程序相同，必须要经过公众听证，必须要经过规划委员会的预先审查、公开听证等法定程序。在日常审批时，由规划主管部门或规划委员会直接修改用地控制法规是不合法的。区划的修改可以由规划委员会、纳税人以及社团机构等发起。修改一般分为区划文本的修改和图纸的修改。实际上，由于区划法存在相当的局限性，如果按照分区规定的用途，其地价大大低于市场存在的其他用途的地价，地产拥有者必然怀有强烈的愿望，想方设法修改区划法。而且，通过一些方法，有可能使得区划法作出修改。玩分区游戏的不仅仅限于私人，市政府也经常把相当大批量的土地规划到经济上不现实的程度。这样做非常符合市政府的利益，使它们自己处于讨价还价的有利地位。(2)区划变动及程序通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求，开发商可以申请变动。如在一块形状不规那么的土地上，申请有关不必严格执行有关建筑后退红线的要求。又如区划要求建筑形式为方形的地区内，有一块形状特殊的用地，这个用地上的建筑形式也可以申请变动。变动用于减轻在用地和建筑形式上“不必要的难度”。但由于经济上的原因，申请变动或申请变更规划用地性质的请求通常不会被批准。变动程序业主申请——区划官员拒绝批准许可拟申请的用途不符合有关条款的要求——业主向上诉委员会申请变动——上诉委员会提前10-30天公布听证会日程——上诉委员会主持听证会——复查证据、了解事实真相后，做出肯定、修改或否决变动请求——区划官员按照上诉委员会裁决发放许可。行政管理法制化《行政许可法》、《物权法》等重要法律的出台倒逼规划行政管理的法制化进程。法律环境的改善很大程度上改变了规划人员惯有的理想蓝图式的思维方式。

《行政许可法》包含了三大制度和七大原那么，三大制度即行政许可的设定制度、行政许可的实施制度、行政许可的监督和责任制度；七大原那么包括合法性原那么；公开、公平、公正原那么；便民原那么、救济原那么；信赖保护原那么；行政许可不得转让原那么；监督原那么。《行政许可法》对于推进、建立公众参与制度的重要里程碑，对于保障公民权利能起到非常重要的作用。它对于制约行政审批部门、适应反腐倡廉，控制行政管理部门自由裁量空间的必要法制进程。《物权法》的公布和实施，表达了市场经济条件下保护私有财产和维护公共利益的共同需要，也使城市规划面临维护公共利益目标同时保护私有财产的使命。当然，政府也可以通过征收的手段到达维护公共利益的目的，当然前提必须是以公共利益的原因，尽管当前对于公共利益的界定仍存在较多争论。行政许可法的突出作用信赖保护原那么出于公共利益的控规调整，应当给受影响人以合理补偿，从而增大随意调整的本钱，客观上降低调整出现的可能。行政许可期限制度——控规调整申请的批复时限。行政许可公开的原那么——对于控规调整、规划变更类型的行政许可，行政机关应当予以公开，并使公众可以查阅。行政许可申辩、陈述以及听证制度对规划的相应影响谨防规划触雷——规划管理者行事倍加小心，唯恐规划许可前后矛盾陷入法律诉讼的漩涡，唯恐不当的行政管理某天将自己送上被告席。因此，控规需要仔细核对、反复斟酌，防止出现没有公共利益追求情况下和已有有效行政许可相矛盾的内容。理想尊重现实——城市不再是理性和完美的图案、纯粹和完整的功能分区，而应当更多地考虑复杂的现状和已有行政许可。如北京市2006年控规修编实施细那么中明确“已有有效行政许可的地块，按照行政许可执行”。这种态度在很多城市甚至也延伸到了总体规划的修编当中，以至于局部城市规划管理部门会理直气壮地以完成的控规技术成果反过来调整修编中的总规。技术方法法制化接轨

良性的社会开展必然伴随着公民的财富增长，而财富的保全和二次分配需要民主的制度保障。规划作为一种能够改变财富分配和财产价值的重要过程，也必须注入民主的精神和法那么。可见到两种值得注意和借鉴的技术方法和方式。其一是控规公众参与的推进和深化；其二为通那么式控规设计和管理实践，它集中表达了规划编制中公平以及公开的思想原那么。控规的公众参与法制化法律依据行政许可申辩、陈述以及听证制度

第四十六、四十七条分别规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”深圳规划图那么走进千家万户图片来源：来自深圳市规划院网站，2004规划中的公共参与过程现实情况自上而下式的所谓公众参与多，自下而上的公众参与鲜见.探索得较远的自上而下的公众参与更像是一种对公众的启蒙和扶助。过去我们习惯于站在政府的立场，秉承方案经济的思维，在精英规划的思路上行走，只是出于职业道德和良知怜悯将公众参与施舍给民众。走得远的如深圳参谋规划师制度、北京的“规划下基层”、“责任规划师”制度。如果按照谢莉·安斯汀(SherryArnstein)的公众参与阶梯论看国内城市规划的公众参与，除台湾、香港外的绝大多数省、市，由于体制阻隔和民众社会参与的积极性和意识较差，未见有能超过市民参与的象征性的参与阶段，很多至多也就到达了象征性参与的最低级——“告知”的水平。法治化要求公共参与已不仅是一种技术方法，而是必要的法制过程。公共参与已不应是一种象征性的法制过程，而是涉及公民切身利益的法律渠道。出自谢莉·安斯汀在1969年的美国规划师协会杂志上发表《市民参与阶梯》(“ALadderofCitizenParticapation”)。公民控制（CitizenControl）权力转移（DelegatedPower）合作（Partnership）展示（Placation）咨询（Consultation）告知（Informing）治疗（Therapy）操纵（Manipulation）通那么式规划指标控制保证公平的通那么控制对于控规中指标确定的科学性的讨论之声一直不绝于耳，尤其是对于土地开展权的控规限制中公平性如何把握的问题。属性类似的地块，如无特殊原因出现不同的控制指标是令人费解的，这也影响到规划的科学性和权威性。仅用美学控制的理由解释，只会更显规划的苍白无力和规划师的黔驴技穷。而通那么式的指标控制方法是一种返璞归真的思路。成都市控规的通那么式技术方法通那么式控规管理体系之下，规划师不必再过分沉溺于单个地块的指标确实定，更多需要在保证公共利益的根底上，根据对用地的经济、交通等属性的分析研究，提出用地的空间分类。国内的极端典型范例有成都市的控制性详细规划。其规划图更像是索引图，集中表达城市强度和密度分区的研究成果并将之转化为分类控制空间分布索引。在此前提下，不必单独讨论个别地块指标是否合理，规划部门需要做的事定期审视确定的指标体系，是否能贴合开发建设目标需要、是否能保证设施和开发强度相平衡，并依据程序对这套指标体系进行修订。开展趋势2——科学管理方向精细管理、完整系统〔技术管理规定、实施细那么配套等〕管理分层、弹性控制；〔规划编制单元、街区的开展〕定期检讨、动态维护；〔案例——北京控规动态维护〕政策平台、保障工具；〔案例——包含性规划、密度控制〕1.精细管理、完整系统控规的编制是一个管理系统复杂和精细的管理系统；控规需要配套的技术管理方法、实施细那么等的配合；特大城市相对完善，二、三线城市相对薄弱。2.管理分层、弹性控制一般控规的编制模式局部特大城市由于规划管理范围大，通常会采用编制分区规划然后编制控规的层层分解的方式落实总体规划的目标，以适应“二级政府、四级管理”的行政管理模式。规划编制单元的出现〔同类还有街区控规，规划控制单元等名称〕分区规划通常几十个平方公里的规模，和规划的精细化管理不相匹配，由此出现了相当于街道规模甚至更小规模的规划编制单元。规划编制单元的意义最初是用于应对规划编制中开发规模的不确定性而采取的一种技术方法，其核心在于强化这个层面下的总量控制、公益性设施、根底设施建设控制，在开发主体不确定、开发规模不可预知情况下保存一定程度的规划弹性和有限合理的自由裁量权。案例一：上海市中心城控制性编制单元规划1.和分级规划管理相结合“规划编制单元”在技术力量成熟的条件下，可通过分层多级管理，提高管理效率。上海市级规划管理部门抓大放小，严格控制公益性设施，严格把关市政、道路等根底设施，并负责管理控制重点地段和特殊地段，而将控规编制单元层次的内容管理实施授权给下一级区级政府，以实现更高效和务实的管理。上海控制性编制单元由区规划局组织编制，报市政府批后由区分局在市局授权下管理。2.和传统管理结构接轨控制性编制单元同社区相结合，谋求和传统行政管理相接轨的模式。每个街道划分为几个单元，可以利用街道的行政管理资源。

案例二：北京中心城区控制性详细规划修编〔2006〕1、控制总体规模2、旧城整体保护3、效劳中央单位4、保障公共设施5、完善根底设施6、改善城市环境7、提升城市品质8、高效利用土地9、统筹安排建设规划重点内容街区规划的原理——区划的地块融合资料来源：纽约市政府网站://街区规划的原理——单元规划〔PUDs〕的总量控制使得大地块的开发申请更具灵活性。该管理模式允许土地的混合使用，使得建筑布局更为灵活，并放宽了对开发要求标准的限制。按照这种管理模式，批准的规划单元开发方案中关于建筑的用途和布局将可以更好的表达用地的特性。马里兰州的BelAir片区层面简要规划说明；片区层面规划图,包括总图、分析图、专项规划等；街区图那么〔现状用地功能、影像图、建筑高度控制分区、规划用地功能、规划控制指标〕；规划控制调整意向及规划处理说明。工作成果内容片区专项规划、校核市政实施专项规划、校核邮电设施——邮电局、所；交通设施——停车场、公交首末站；供给设施——供电设施：110KV、220KV变电站及其高压走廊；供气设施：燃气中、高压站；供水设施：水厂、调蓄水厂；其他：加油站。消防设施——消防站；公共设施专项规划、校核医疗卫生设施——综合医院、社区卫生站；商业设施——商业中心；教育设施规划——高校规划。案例三：某中等城市控规规划单元图那么3.定期检讨、动态维护规划师的困惑——死了也要改当习惯于用方案经济背景下的静态和终极式的思维来思考控规时，市场的变化总会让人感觉措手不及。要么认为市场暂时是错误的，规划总有实现的一天；要么是认为规划还不尽合理，研究分析不够充分全面，没有掌握城市开展的规律。市场经济条件下，投资主体多元化，要素流动难以预测，技术上的机械的理性主义往往徒劳和无效。“城市规划从来不是一成不变的，世界在变，形势在变，城市规划必然也要适应这种变化。根据社会经济的开展，政治形势的变化对控规进行动态完善是必要的，控规变更的存在也是必然的。”〔温宗勇〕转变思维，采用动态的视角去审视控规，才会适应社会开展。这种变化不是随意的调整、变更，而是法制保障下的民主决策。通过运用技术程序甄别，通过公开、公正的技术或法律程序确定变更调整工程是否符合规划控制原那么。并通过定期对控规的反思和不间断的更新维护，使控规能始终有效地控制规划建设。样本案例库〔判例法〕管理方法、实施细那么法定程序公众参与4.政策平台，保障工具

控规也是市场经济条件下实现社会保障的一种必要规划工具，诸多政策都可通过控规平台实现。这些政策包括保障性住房、人口控制〔通过人口密度控制〕以及贯彻公交优先理念〔通过停车控制〕等。以保障性住房为例，通过包含性住房〔InclusionaryHousing〕工具，在很大程度上能实现住房保障、阶层混居的目的。是否能够顺利实施主要取决于政府的决心、能力和效率。开展趋势3——科学编制编制技术的完善是规划技术人员最为关注和专业的内容，这方面的探索相对成熟。鉴于控规天生和管理实施密不可分，故除去一系列标准标准外，实施路径师需要同样也应当是规划格外关注的内容，规划设计应当尽可能有利于规划管理、实施，尤其是控规中配套公益性教育的实现路径。〔1〕设施平衡根底设施空间布局及支撑平衡的分析研究，包括交通承载力、市政设施承载力；〔2〕城市设计城市设计方法引入，强化公共空间、形象控制和特色创造；〔3〕设施控制公益性公共设施建设控制体系及实施路径；〔4〕技术平台技术管理智能平台的使用和推广；〔5〕管理工具控规实用技术、政策工具的实践尝试，如开展权转移、容积率奖励等。……〔1〕设施平衡技术理性局部微观地区人口或活动的总量同所提供的根底设施相平衡、相匹配至适宜的程度，并同城市的总体规模相吻合。而由于根底设施的建设提供并非无限，故对于开发强度通常采用限制的思路和方法。理想和现实理想：容积率不受根底设施条件限制，提高土地利用的集约度，以最少的建设用地承载人口；现实：根底设施条件很大程度限制容积率。开发强度的评估——交通承载力测算城市密度分异和TOD开展基于交通承载力的控规开发强度的评估——交通承载力测算〔山东某城市〕关于交通承载力——宏观方法关于交通承载力——微观的核算开发强度的评估——交通承载力测算〔2003年前北京控规调整论证〕城市密度分异和TOD开展交通方式和城市建筑密度关系示意图由于轨道交通大运量的特点，沿轨道线可以承载有高强度、高密度的开发。由于轨道交通的速度快、交通时间稳定、交通本钱低以及可延伸较远空间距离的特性，轨道线沿线能够建设更多的售价较低的住宅，起到疏散中心区人口的作用。鼓励站点周边用地的综合利用在确保城市合理容量下，适度提高站点周边用地的开发建设强度。突出“零距离换乘”的原那么，与公交等其它交通方式的衔接、安排自行车、机动车停车设施。综合考虑地下空间的利用与开发。制定相关配套政策，保障政府有效控制和利用沿线土地的增值收益。轨道交通沿线的土地利用案例——北京中心城控规〔2006〕TOD开发设想密度还是容积率？观点

控规当正本清源，淡化容积率控制，强调设施平衡、职住平衡，强化人口密度控制，强调居住环境质量的精细控制。对于适宜的人口密度，不仅仅是学术问题，应有合理的解释和界定人口密度并不代表着社区的活力的有无、居住是否拥挤，但适宜的人口密度确是营造具有活力的社区的重要因子，过大和过小的密度都难以创造宜居的社区。“住宅的有效密度仍然是促进多样性的一个必要条件，同样，对一些人们居住的地区来说，这就是指在一些住宅区域里要有足够高的住宅密度，如果没有这个条件，促进多样性产生的其他因素也就不会有什么作用。而如何确定人口密度也会表达出控制居住环境的努力。”——简.雅各布斯《美国大城市的死与生》如果规划以人口为导向，按照人地对应的逻辑，那么是不是人口密度就应当控制和可以控制？容积率作为开发强度的代表指标得到了广泛应用，而同样重要的户均建筑面积、人口数量却不被重视，成为规划管理中的重要的自由裁量权所在。人口密度控制作为提供宜居城市的一个起点和手段而非常重要，非常有必要进行科学控制。我们需要在控制指标上转变思维，转变为人口为基准。基于密度分区的总量控制控制住宅套数就是控制居住人口密度、环境质量过高的人口密度不利于住宅的使用，降低舒适度，而过低的人口密度也不利于促进适合国情的土地的集约使用。客观而言，最直观的控制居住人口密度的方法就是控制住宅套数。住宅套数的控制也有广泛的社会意义缺乏户型控制导致开发商是否愿意承担社会责任成为道德问题。当今社会百姓住房问题矛盾日益突出、社会公平得到更多关注，政府除了推动的经济适用房建设外，还应当控制开发商的户型自由裁量权，标准开发商的选择住宅户型的权利，表达出公共管理职能，给百姓购房更多项选择择的自由，而不是让开发商有太多自由选择权利。

如何控制引导户型？有金融手段、行政手段，包括规划手段。金融手段——升息，降低住房市场需求，调节住宅户型结构；契税等设限，鼓励普通住宅建设，抑制大户型开发。行政手段——提高二手房交易税；设置住宅开发户型比例〔70%以下90m2〕。规划手段——设定密度分区，根据合理的户型比例，依据宏观的规划在实施性规划中进行空间布局优化。从规划角度而言，可借助控规的强制性规定，通过制定参数，估算确定住宅套数规定来表达。优化人口密度分区理想化的维护社会公平的方式比较理想的方式可能是采用在考虑了经济适用房、廉租房等住宅供给结构后能够得到一个有助于提高社区活力的均质人口密度值。

而如果出现了达不到足够人口密度的情况，那也许就意味着我们最好不必使用那么多的居住用地，那么规划应考虑到我国人多低少的资源条件，建议减少居住用地，提高居住用地的集约使用，保持居住用地的足够的人口密度。如果实施过程中，人口密度超过了适宜的程度而到达了拥挤的程度，我们就需要考虑增加居住用地的数量。

实际情况变数较多，需要综合考虑实践中由于用地混合使用条件、交通条件、用地现状条件等的不同，均质的人口密度不可求。例如，对于人口密度和公共交通设施的关系、人口密度和公共设施的使用等已有颇多研究和相关制订中的标准。美国区划的容量控制的借鉴〔1〕通那么式控制不同具体分类对应不同的一套指标，包括容积率、人口密度、空地率。除特定区外，无论在那里，只要属于同一具体分类，就要严格遵守同一套建设通那么的限制。〔2〕用地分类表达密度分类住宅用地是按照密度的从低到高的不同划分，公共设施分类主要是按效劳、建设规模从小到大的原那么划分。用地分类就已先期植入了密度的设定。〔3〕通过住宅套数、居室数量综合控制人口密度〔4〕此外，还通过一些技术手段如包含性区划规那么〔INCLUSIONARYORDINANCE〕来表达对弱势群体的住房福利倾斜。

一个典型的区划控制表

——纽约区划中的居住用地通那么指标控制表〔非文脉区〕资料来源：://香港的人口密度开展指引制定指引的主要目的是使规划师可以对划作住宅开展的地区可容纳的人口作出可靠的估计，或就容纳数目人口所需的土地面积作出估计。为了确保能够规划足够的根底设施及效劳以满足日后人口的需要，以及指示在到达这个目的方面某一地盘或地区所须施加的开展密度限制，进行这些估计是必需的。一般住宅开展密度原那么必设立一个住宅开展密度的分级架构，以满足市场对各种房屋类别的需要；住宅开展密度应配合现有及已规划根底设施的容量和环境吸纳量所能负荷的水平；开展工程所在的位置，应可鼓励居民使用公共交通工具，以减低交通需求。基于这个原那么，较高密度的住宅开展应尽可能建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近，以期善用开展时机，并减低对路面车辆交通的依赖程度。要点分区要点交通住宅开展密度应随着与铁路车站及公共交通交汇处的距离增加而渐次下降；在主要交通走廊或铁路车站效劳范围以外的地方，倘设有足够的接驳交通工具以连接铁路车站及公共交通交汇处，也可考虑进行较高密度的住宅开展。居住环境在高容量运输枢纽附近进行较高密度的住宅开展，意味易受影响用途或会受到环境问题所滋扰。因此，进行规划时，必须周详考虑环境事宜，以确保符合环境目标，在适当时候更须纳入环境纾缓措施。城市面貌为防止城市形式单调乏味，并缔造更有趣的城市面貌，应考虑规划不同密度的住宅开展。生态环境位于环境易受破坏地区(例如湿地、自然保育区、郊野公园和具特殊科学价值地点等)附近的地点，那么以低密度住宅开展较为协调，这样可确保这些环境易受破坏地区受到保育，并可尽量防止受人类滋扰。——摘自《香港规划标准与准那么》实现手段法定权力+行政措施香港采用混合式的管理方法管制住宅开展密度，局部方法以法定权力为依据，而局部那么以行政措施为根底。至于把开展密度规限于《建筑物(规划)规例》的法定最高住宅开展密度以下的其他措施，均属行政性质，所以可在有需要时藉着把它们纳入批地契约或列入分区方案大纲图内，予以执行。

开发强度控制确实定方法法那么一：基于上位规划确定的人口规模进行控制。控制总体规模，规划人口、用地和建设规模。法那么二：参考已有建设工程，结合市场现实，并保证一定前瞻性。采用取样和比较法综合确定。以居住区和住宅为例：适当提高用地集约度，增加高层住宅比例，适当提高容积率。对建筑密度、绿地率、建筑控高度采用通那么式指标，表达平等。尽早考虑停车问题，提高停车比率。小区名称用地面积（m2）建筑面积（m2）容积率建筑密度（%）绿地率（%）建筑控高（m）配建车位（个）建设年代荆善花园小区1474002189001.49333118.51501998.9荆西花园28087413421.47283018.5402004.6大同花园24585319451.3303018.5202005.11善南街道A区改造1000001178301.2274016120没实施七彩阳光城规划1058001430001.353230161202006.11浦东花园35200352001.0264016452006.4樱花苑小区1878002073141.1224018.52002007.4北辛区村庄改造1180001402001.222.83818.5130没实施恒泰花园规333.83516.1302006.8鸿福佳苑规划29200535771.83312718.550没实施79327210116681.275合计79.33101.16平均8公顷10万1.28法那么三：基于经济测算考虑现状情况，求资金平衡点，判断和选取适合的容积率。山东某工程的经济测算开发强度控制方式——通那么式规定某工程的容积率控制通那么理想的密度——关于新城市主义和紧凑开展新城市主义及其理念和实践紧凑城市的理念及研究新城市主义及其理念和实践起源于美国，其根本上是针对蔓延的郊区化住宅的松散的城市形态而提出的改进思想。以集约用地，提供良好的公共设施、交通设施为目标，改变住宅建设过于依赖小轿车的开展模式。卡尔索普的以交通导向的开发模型资料来源：Calthorpe，theNorthAmericanMetropolis杜安尼和普拉特齐伯克的“传统邻里”开发模型资料来源：JenningsGroupLtd〔1992年〕上海安亭新镇规划适当密度，紧凑开展，便于功能混合、邻里交往；公共交通引入；精致的建筑设计。对郊区化住宅的反思城市蔓延产生的郊区住宅区断然割裂了城市开展历史，制造了迥异的城市组成成分，这些新的成分千篇一律，破坏了城市原有的生动的、有机的、多样的开展过程。城市蔓延占用了大量的土地特别是农业用地，占用和摧毁了很多短缺的自然资源、破坏了城市和自然生态的平衡。郊区化客观上鼓励人们使用私人轿车作为交通工具，这不仅消耗了大量不可再生能源，而且增加了空气污染，同时使得城市交通更加拥挤。低密度的分散建设使得经济性的公共交通无法维持，降低了交通经济性和实践效率。同时，低密度的住宅区使得根底设施的建设不经济。战后的郊区住宅区功能单一，强调独立院落和私人空间，无视社区文化以及公共空间和设施的建设，抑制了居民之间的交往，使社区失去活力。典型的现代郊区住宅区新城市主义的居住区范例及其要义该设计可以用来说明如何将传统城市设计中的邻里、地区、通道等准那么应用到现代市场经济条件下的城市规划中。要义：1、邻里设计每个邻里都有一个邻里中心；每个邻里中心的效劳半径不超过400米；每个邻里都有明确的边界。2、通道和街景设计道路除了交通功能外，还有联络和沟通作用；3、路网设计方格网布局，道路宽度较小，层次清楚，道路尽可能设计成曲线形，供住宅背后小道。4、公共空间和城市设计尽可能为居民提供聚会交流场所；区内街道作为重要的公共空间。5、公共交通提供工作时机，降低交通出行；邻里中心设置公交站点。紧凑城市理念及研究紧凑城市的优势社会效益环境效益农地保持能源效率公认的可持续城市的密度标准为225-300人/公顷。〔2〕基于城市设计的控规为什么需要城市设计?城市设计如何起作用?如何进行城市设计?案例1：重庆江北CBD城市设计〔2002〕案例2：山东某中等城市控规〔2007〕案例3：北京中心城控规某片区〔2006〕

城市设计的要素——多样性〔街区和空间的尺度〕威尼斯、旧金山等城市的尺度宜人；纽约市是商业城市；洛杉矶是郊区化的车轮上的城市；汉城类似于北京，新建道路尺度大，但毛细血管丰富。为何轴线是偏的？城市设计的要素——空间秩序和结构〔轴线和结点〕〔3〕公益性公共设施建设控制体系及实施路径控制方法五线控制落实总规的强制性内容；〔五线——红线、蓝线、绿线、紫线、黄线〕出台针对性措施，如非规模的公共设施配套指标。实现路径代征代建〔北京〕；配套费方式〔上海〕；政府完成，税收支持；民间资本平等进入教育、医疗卫生等传统政府垄断领域；BOT等方式。

用地分类创新和建设控制厘清政府职能和市场作用“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体效劳和创造良好开展环境上来”。政府职能的转变就是要完善政府社会管理和公共效劳职能，将应该从传统体制下的各级经济建设型政府转成公共效劳型的政府，由投资主体转变为制度的供给者和政策、规划的制订者，通过良好的公共效劳来增加社会投资。促进实现用地的刚性控制和弹性控制规划用地控制中的“刚性”通常是指政府所应当负责提供建设的公共产品如城市根底设施用地、公益设施用地应该是不可变的，一定需要要控制好、保存住地用地，以效劳于城市公共需要。对不确定用地作分类预留局部大型工业企业或根底设施随着时代的开展，为了城市的开展需要，或需要搬迁、改造，或需要寻找新的出路。北京控规修编的用地分类技术创新规划用地在划分上，可分为A、B不同属性的两类。A类用地是表达刚性的、更多为城市提供公共产品、公共效劳的设施用地，这类用地的位置和规模经过专项规划、规模、容量测算的根底上划定，除非有重大的公共利益需要，一律不允许并更用地性质。B类的用地建设开发由于投资渠道多元化，存在很大程度的不确定性。在规划管理上，其用地性质划分宜粗不宜细。此外，在用地开发的审批过程中，也允许在制定的规那么下进行适度的变化。〔4〕技术管理平台的使用和推广电子、软件平台技术管理的规定、实施细那么的制定。规划同管理相结合的思路用地的建筑适建性规定用地混合使用整体开发弹性规定最小开发地块道路开口管理规定停车泊位设置标准用地建设的道路红线退后协助制定红线退后暂行规定建筑物退让道路红线建筑和围墙后退道路交叉口距离建筑到基地边界线的距离道路开口管理规定沿主、次、支路的道路交叉口控制用地上的机动车开口。受开口规定限制无法开口的企事业单位、团体等可与有条件开口的单位合并开口。主、次干路自身及相互间的十字交叉口及丁字路口的垂线路段，控制距离从交叉口视距切角点向外50米之内不能开口，支路控制距离从交叉口视距切角点向外30米内不能开口；丁字路口的道路开口参考十字路口的开口控制方法。〔5〕控规实用技术、政策工具的实践尝试单元开发〔类似街区规划〕开发权转移容积率奖励

开发权转移(TransferofDevelopmentRights,TDR)此概念来源于美国区划法相关实践。指土地开发权在设定相对严格条件下在不同地块之间的转换，设定的条件通常可能包括如下类型：1、特殊性的保护公共利益的规定而导致某些地块的开发权利受约束；2、特殊地段的具有弹性的地标性建筑的开发权利转移，以确保该区域的城市特色保存的前提下保持开发的弹性。三个要点需要有开发权法理的支撑，一般适合于土地私有的国家；适合于城市的文化古迹的保护、公共开场空间创造甚至农田保护、污染排放等。实际操作有一定技术难度，可能需要建立转移容积率的市场。案例——纽约中央车站中央车站开发权转移的图示容积率奖励

创立更好的公共空间的一种管理鼓励措施，来源于美国区划法相关条例与城市公共空间规划的实践。通常是指当房地产开发商通过在城市有关区域(主要是高密度区)的开发建设时主动提供规划管理要求之外的向公众开放的、能够有效使用的广场、拱廊、通道等公共空间或设施时，城市规划行政管理部门酌情给予的一定的开发权力奖励的管理行为。这种奖励应当同其所提供的公共空间或设施的使用价值相当且成正比。三、困境和出路土地权益和开展权限制潜规那么和容积率陷阱〔案例—某市控规案例〕技术上的方法和出路1.土地权益和开展权限制对土地使用权的模糊定性产生的不确定性，导致了诸多社会冲突和矛盾。我国公有制为主体、多种所有制经济共同开展的根本经济制度安排，强调国有经济和整个公有制经济在市场竞争中不断开展壮大。就土地而言，所有权国有，并有偿出让土地使用权。就土地的所有权所产生的权益而言，使用权只是一系列权利之中的一个，其他包括转让权、继承权、赠与权、开展权、租赁权等。当前，讨论的热点集中到了土地的所有权的衍生权益——土地开展权。控规的核心是以公共利益的目标标准土地的开展权。在此根底上，衍生住了一系列的控制方法和管理体系。从强制性指标到指导性指标，林林总总。因此，对于土地权利特别是开展权的界定是重要的法理根底，并具有非凡的意义。这使我们不得不正本清源，去探寻我国公有制下的土地权益属性。2.容积率潜规那么和陷阱是谁提出容积率的调整；容积率能调吗？容积率调了土地重新拍卖；矛盾和焦点专家评审获得好评，但规划管理部门对容积率提出明确的调整要求；原有容积率大幅提高，如原住宅容积率由1.5~1.8全部提高到3.5以上；地方政府采用行政手段鼓励高层住宅的建设，期望获得高出让金；我们认为应当给予适宜的容积率指标，主要基于如下几个方面技术思考：控规贯彻、深化总规控规应完善配套设施提供适宜的居住密度适宜密度有其经济理性某市控规容积率确定案例控规应贯彻、深化总规《城乡规划法》第四十八条有如下阐述：“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应领先修改总体规划。”《城市规划编制方法》第二十四条有如下阐述：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门〔城乡规划主管部门〕作出建设工程规划许可的依据。”控规应完善配套设施尤其是公益性设施——高容积率将大大增加公益性配套设施用地，降低可出让用地规模。根据《城市居住区规划设计标准》〔GB50180-93〕，居住配套设施如根底教育设施必然用地大大增加。以规划区为例，居住用地容积率如果从1.5和1.8增加到3.5，意味着现有住宅配套教育设施需要增加1.3~0.94倍，即需要增加大约37~51公顷〔目前规划根底教育设施用地为39.35公顷〕。由零点研究咨询集团与第一财经年度合作编制发布的《零点宜居指数——中国