第1课公共管理学

公共管理学雷平leipingleiping@教4楼303为什么和如何学习公共管理学为什么学习公共管理公共管理学？居民角度从业人员角度研究人员角度政府角度如何学习公共管理学？关注热点理论联系实际勤于思考思想与方法一个佛经故事作业与考试总成绩由平时成绩和期末考试成绩两部分组成；平时作业1次，占总成绩比例为25％考勤，占总成绩比例为25％期末为闭卷考试，成绩占总成绩比例为50％主要参考文献陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京：中国人民大学出版社，2003。陈振明：《公共管理学15讲》，北京：中国人民大学出版社，2004。张成福，党秀云：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2001。彭和平：《国外公共行政理论精选》，北京：中共中央党校出版社，1997。保罗·C·纳特，罗伯特·W·巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，北京：中国人民大学出版社，2001。詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家》，北京：北京经济学院出版社，1988。猪口孝：《国家与社会》，北京：经济日报出版社，1989。林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998。薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，北京：经济科学出版社，2001。薜澜等著：《危机管理》，北京：清华大学出版社2003年版。第一讲公共管理的学科视野第一节公共管理涵义与特征第二节公共管理的发展演变第三节公共管理代表性理论第四节公共管理的原理原则第五讲对新公共管理的批判和超越第一节公共管理涵义与特征管理的涵义与特征公共管理的涵义与特征公共管理与公共行政的区别和联系公共管理的地位和作用管理涵义与特征（1）管理是指一定组织中的管理者，在一定的环境条件下，通过计划、组织、指挥、协调、控制等职能活动，动员和运用组织的资源，以实现组织的特定目标的活动。管理涵义与特征（2）管理主体：管理者管理客体：组织拥有的各种资源，包括人、财、物、时空、信息等资源。管理职能：计划、组织、指挥、协调和控制。管理环境：管理是在一定环境条件下进行的，要与环境条件相适应。管理目标任务：在一定的环境条件下，有效地动员和运用组织的各种资源，以实现组织在一定时期的特定目标。管理涵义与特征（3）管理的具体任务有三条：实现组织的特殊目的和使命；创造和维持组织内部良好的工作环境和气氛，使工作富有活力，使员工有所成就；关心组织对社会的影响和承担组织对社会的责任。管理涵义与特征（4）管理具有下列特性：两重性。管理具有自然属性和社会属性。目的性。管理是有目的有意识的活动。组织性。管理活动是依托组织这个载体来进行人本性。人是做好管理工作的根本。创新性。管理是一种不断变革创新的社会活动。艺术性。管理既是一门科学，又是一门艺术。公共管理涵义与特征（1）社会生活可区分为两大基本领域：公共领域活动的主体和主要的组织形式是政府和其他非政府公共组织，追求的目标是社会公共利益，其运行遵循公共生活的制度和规则。非公共领域活动的主体和主要的组织形式是企业，追求的目标是企业利润最大化，其运行遵循市场规则和规律。按照这两大领域及其主体组织形式，可以把现代社会的管理划分为公共管理（MPA）和工商管理（MBA）两大类型。公共管理涵义与特征（2）

（MPA）公共领域—公共管理社会生活

社会管理非公领域—工商管理（MBA）补充:公共物品一、概念1.公共物品：指具有非排他性和非竞争性的物品。非竞争性是指，对于任一给定的公共产品产出水平，增加额外一个人消费该产品不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本等于零。非排他性是指很难或禁止他人不付代价消费该种产品。非排他性表明要采取收费的方式限制任何一个消费者对公共产品的消费是非常困难、甚至是不可能的。2.公共资源：指具有非排他性但具有竞争性的物品。3.私人物品：指具有排他性和竞争性的物品。0QPQ0CFP0DDADBHEGS0QPDDADBSRTLN（a）私人物品（b）公共物品二、私人物品和公共物品的最优数量单个消费者的需求曲线DA、DB的水平加总即得到市场的需求曲线D，市场需求曲线D与市场供给曲线S决定了均衡点H。均衡数量（P0，Q0），均衡产量Q0即为私人物品的最优数量。假定每个消费者对公共物品的需求曲线是已知的，为DA和DB，公共物品的市场供给曲线是S。由于公共物品的非竞争性，个人的需求曲线的垂直加总得到市场需求曲线D。S与D决定均衡数量R为最优数量。三、市场失灵

1.含义指市场机制不能提供符合社会效率条件的商品或劳务。导致市场失灵的原因主要有这样几种：信息不对称、外部性、公共产品及垄断。

2.免费搭车与市场失灵所谓免费搭车，就是指某些个人不付费也可以同享公共产品的好处，完全依赖于他人付费。在这种情况下，愿意支付代价而消费的人必将大幅度减少，从而导致市场失灵。四、公共物品和成本——收益分析成本——收益分析是用来评估经济项目或非经济项目的。它首先估计一个项目所需花费的成本以及它所可能带来的收益，然后把二者加以比较，最后根据比较的结果决定该项目是否值得。公共物品也可以看成是一个项目，并运用成本——收益分析方法来加以讨论。如果评估的结果是该公共物品的收益大于或至少等于其成本，则它就值得生产，否则便不值得。公共管理涵义与特征（3）公共管理的经典定义皮瑞和克莱姆认为，公共管理是一种新途径，它是传统公共行政的规范取向及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。卡尔森和欧尔里认为，“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。”公共管理涵义与特征（4）奥托、海蒂和沙夫里茨认为：公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。公共管理涵义与特征（5）中国人民大学张成福教授认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治以经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。中山大学王乐夫教授认为，公共管理是公共管理主体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。公共管理涵义与特征（6）国家行政学院汪玉凯教授认为，所谓公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。综合学术界对公共管理基本内涵的理解，我们认为，公共管理是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益，运用社会公共权力对社会公共事务所实施的管理。

公共管理涵义与特征（7）理解和把握公共管理的概念应注意四点：公共管理的主体公共管理的客体公共管理的职责公共管理的方式公共管理涵义与特征（7）理解和把握公共管理的概念应注意四点：公共管理的主体是社会公共组织。社会公共组织是指以实现社会公共利益为目标，以提供社会公共产品和服务为基本职能的社会组织。其特殊性就在于它的公共性，这是区分社会公共组织和非公共组织的标志。社会公共组织包括政府组织和其他非政府公共组织。公共管理涵义与特征（8）政府组织是典型的社会公共组织，在社会生活中承担社会公共事物管理和公共服务主要责任非政府公共组织是指那些承担社会公共事物管理和公共服务责任的非盈利性的事业单位、社会中介机构、社区服务机构、医疗保健机构、行业协会、消费者协会等。它们承担社会公共事务管理和公共服务的辅助责任，具有授权于政府进行公共事务管理的特点，一般不具有最终强制性的特点。公共管理涵义与特征（9）公共管理的客体是社会公共事务。公共事务是指社会成员为保证社会生活正常、有序进行而共同要求处理和实现的事务。它涉及社会生活的所有方面，如维护国家主权和领土完整、国家安全、社会秩序，发展经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业，开展社会公共服务等社会公共事务一般具有公益性、非盈利性和规模性等特性。公共管理涵义与特征（10）社会公共事务依其范围大小可分为四类：国家事务，是指涉及国家和全民整体利益的全国性公共事务，如全国性社会保障体系建设、国防建设、外交与对外经济技术合作、国家机关建设、海关监管、公安与国家安全事务、全国范围内的地区间协调发展等。地方事务，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事务，如城市公用事业、市容环境卫生、城市公共交通等。公共管理涵义与特征（11）跨行政区域的地方事务，是指涉及行政区域较广、利益群体较多的跨行政区域的公共事务，如跨区域的流域环境治理、大经济区协作、联合打击经济与刑事犯罪等。公民事务，是指涉及公民个人权利的事务，如户籍管理、人口控制、老龄工作等。一般地讲，国家事务由中央政府和全国性的非政府公共组织负责管理；地方事务、跨行政区域的地方事务和公民事务，由地方政府和地方性的非政府公共组织负责管理或者协作管理。公共管理涵义与特征（12）公共管理的职责任务是管理社会公共事务，处理社会公共问题，提供或组织提供社会公共产品和服务，满足社会公共需要，增进社会公共利益，推进社会整体协调发展。社会公共问题是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题，如社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。社会公共问题超出了个人和集团的范围，必须由政府和其他非政府公共组织来解决。公共管理涵义与特征（13）公共管理的主要方式，是运用社会公共权力，制定和执行正确的社会公共政策，提供或组织提供社会公共产品和服务，以解决社会公共问题，满足社会公共需要，调节和控制社会生活公共权力就是国家权力，它是以政治合法性为基础的，具有权威性和约束力。政府的公共管理，就是凭借国家权力进行管理，公共管理活动过程，实际上就是公共权力的行使过程。政府对社会公共事务的管理，主要是通过制定和执行正确的社会公共政策来进行的，而不是干预具体的社会、经济、文化事务。公共管理涵义与特征（14）公共管理具有下列特征：以实现社会公共利益为目标以社会公共组织为依托以社会公共权力为基础以多样化科学方法为工具必须接受社会公众的监督另一种概括：管理主体多元化、管理导向市场化、公共服务社会化。公共管理与公共行政区别联系（1）公共行政是指国家行政机关依法行使国家行政权力，组织管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它是实现政府职能的管理活动。公共行政主体是国家行政机关。公共行政客体是国家事务、社会公共事务和机关内部事务。公共行政职责任务是依法行使国家行政权力，组织管理好国家事务、社会公共事务和机关内部事务，促进国家政局稳定、经济发展、社会文明进步、人民生活水平不断提高。公共管理与公共行政区别联系（2）

公共行政主要特征：管理范围广泛侧重宏观管理体现国家意志具有执行性质具有强制性质公共管理与公共行政区别联系（3）美国当代著名行政学者安斯雷得·梅戈特在谈到公共行政与公共管理的关系时认为，从本质上讲，公共管理与公共行政并没有多少差别。公共管理不是对传统公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展。这种发展突出地反映在政府为了适应外部环境变化，对履行政府管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。二者的区别和联系可从以下几个方面来看：公共管理与公共行政区别联系（4）从管理主体方面看，公共行政的主体是国家行政机关，公共管理的主体是社会公共组织，包括了政府和其他非政府公共组织，管理主体扩大了。从管理理念方面看，政府由过去单纯地注重效率，发展到效率、效益及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持社会公平、公正放到了突出的位置。公共管理与公共行政区别联系（5）

从管理方式方面看，公共管理意味着打破传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供公共服务的领域，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体也扩大到非政府公共机构领域，运用授权、委托、代理等方式，调动更多的公共机构参与到公共服务与管理中来，不断探索实行公私合作的途径。从管理过程来看，政府由过去更多地关注管理过程，发展为更多地关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中。公共管理与公共行政区别联系（6）由此可见，公共管理不是对公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展，是政府适应外部环境的变化，对自己履行管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。公共管理的地位与作用（1）在国家存在的历史条件下，政府与政府公共管理在国家政治、经济文化和社会生活中居于重要的地位，起着重要的作用。其重要性集中表现在国家公共管理的好坏，直接关系到国家的兴衰与成败。公共管理的地位与作用（2）美国咨询管理专家迪克•卡尔森讲：“管理能力高的国家，生产力和生活水平也高；管理能力低的国家，生产力和生活水平也低。对于那些生产力和生活水平低的国家来讲，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生产水平和生活水平的。”科学管理和科学技术一样，是推动社会前进的车轮。一个国家、一个民族的生存和发展，在很大程度上要取决于这两个方面的能力。第二节公共管理发展演变（1）公共管理的产生从一般意义上讲，自从有了人类社会，就有了社会公共事务和管理社会公共事务、解决社会公共问题的公共需要。社会公共需要是社会公共部门存在的理由，并决定着社会公共部门的活动范围与方式。由于社会公共需要是随社会经济发展和人民生活水平提高而不断变化的，因此，社会公共部门的组织形式、管理职能和管理方式也在不断地发展变化。第二节公共管理发展演变（2）在原始社会，社会公共事务的管理职能主要由部落酋长履行。由于原始社会生产力水平极低，社会公共事务和公共需要很少，所以，社会公共管理的任务很轻，主要是解决有限的食品分配和部落间的战争问题。第二节公共管理发展演变（3）在阶级社会，社会公共事务的管理职能主要由政府和其他非政府公共组织来履行。在经济发展和人均国民收入水平的不同阶段，社会公共需要和政府满足社会公共需要的职能是不完全一样的。把握社会经济发展和人民生活水平变化的状况，摸清社会公共需要变化的规律，主动调整政府的公共管理职能，积极发挥其他非政府公共组织在社会公共事务管理中的作用，对于满足社会公共需要，增进社会公共福利，促进社会整体协调发展，全面提高社会公众的生活质量十分重要。第二节公共管理发展演变（4）公共管理发展的四个阶段早期成长阶段（18世纪70年代以前）工业化初期阶段（18世纪80年代至19世纪70年代末）工业化完成阶段（19世纪80年代至20世纪70年代末）知识经济时代（20世纪80年代以来）早期成长阶段（1）这是一个漫长的发展阶段。在这个发展阶段，经历了原始社会、奴隶社会和封建社会。社会公共事务和公共管理需要随社会生产力的缓慢发展和人民生活水平的缓慢提高而缓慢增加，管理主体由氏族组织逐步转变为国家政权组织，政府逐渐成为社会公共事务管理的主体。在这一阶段后期，自然经济占主导地位。早期成长阶段（2）

在自然经济状态下，由于社会分工不发达，生产力水平低下，生产自给自足，加之国民居住分散，交通与通讯不发达，以及在封建制度下农民对土地的依附，使得为数不多的社会公共事务在分散状态下得到自行解决。因此，在自然经济状况下的政府公共管理职能，主要局限于“御外”和“安内”，维持国家统治方面。表现为政治统治职能的极端强化，社会公共事务管理职能的相对弱化。早期成长阶段（3）在早期成长阶段，社会公共事务管理的内容和形式都比较简单，也不够规范，处在实践与经验积累阶段，还没有形成系统的理论。工业化初期阶段（1）人类社会进入资本主义发展阶段以后，机器大工业取代手工作坊成为生产的主要形式。由于商品生产和商品交换的发展，城市规模的扩大，交通通讯的发达，社会公共事务和公共需求日益增加。在这一时期，由于亚当•斯密的经济理论和自由竞争市场经济占主导地位，社会经济运行主要由市场这只“看不见的手”来自动调节，无须政府过多干预。因此，政府只充当“守夜人”的角色，只提供法律制度、产权保护等最基本的核心公共产品，其余的事都交由市场自行调节。工业化初期阶段（2）英国古典经济学家亚当•斯密，以理性经济人假设为基础，论证了市场机制的有效性。认为“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”，因此，主张放任自由的市场经济，反对政府干预社会经济生活。工业化初期阶段（3）在自由市场经济国家，“守夜警察”政府职能一般有五项：维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值。工业化初期阶段（4）工业化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信条，不直接干预社会经济活动。这一阶段是公共行政学产生的酝酿阶段，有影响的理论主要有“守夜警察”政府论和“法治国家论”。工业化完成阶段（1）工业化发展与完成时期也是资本垄断形成时期。进入20世纪以后，自由竞争资本主义过渡到垄断资本主义。由于资本主义固有矛盾的加深和“市场失灵”，导致西方国家在20世纪30年代爆发了严重的经济危机。在这种情况下，凯恩斯主义经济理论和政府干预经济的思想占了上风。因此，二战以后，西方各国政府都不同程度地加强了对经济和社会事务的直接干预，以弥补市场的不足，纠正市场的失灵。工业化完成阶段（2）凯恩斯主义认为，市场不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶之源，资源也会遭到毁灭和破坏。因此，政府不能仅仅充当社会秩序的消极保护人，而应积极干预社会经济生活。罗斯福新政开创了政府强力干预社会经济的先河，并因此结束了放任自流的资本主义时代。工业化完成阶段（3）美国总统罗斯福，面对20世纪30年代的经济萧条，通过颁布和实施一系列新政策，包括紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案等，加强了对社会经济生活的干预，使美国经济走出了萧条。其他西方国家政府也不同程度地加强了对经济和社会事务的干预，以促进经济复苏。工业化完成阶段（4）垄断资本主义国家政府在干预经济，纠正市场失灵方面的职能作用主要有：提供公共产品和服务；稳定宏观经济；调节社会收入分配；消除经济的负外部性效应；维护公平竞争的市场秩序；弥补市场的不完全性和信息的不对称性等。工业化完成阶段（5）

这一阶段是公共行政学的形成阶段1887年，美国学者威尔逊发表《行政之研究》一文，第一次明确提出应该把政府管理作为一个单独的领域来研究，建立一门独立的学科———《行政学》。1900年，美国学者古德诺出版《政治与行政》一书，明确提出应划分政府的政治功能与行政功能，认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行，从而将行政学从政治学中分离出来。工业化完成阶段（4）1926年，美国学者怀特出版《行政学导论》，魏洛比出版《公共行政学原理》，标志着西方公共行政学基本形成。这一时期的公共行政学理论被称为传统行政学理论，其基本理论构架有三个：政治与行政分开理论；理性行政组织理论；企业管理取向的行政理论。知识经济时代（1）20世纪80年代以来，以信息技术、生物技术为代表的高新技术及产业迅猛发展，人类社会开始迈入知识经济时代。这一时期占主导地位的经济组织形式是跨国公司、风险投资公司和机构投资者为主导的公司治理结构，人类社会进入了全球化的市场经济时期。知识经济时代（2）

这一时期，人们认识到政府与市场一样，也存在缺陷和失灵的现象。政府失败既表现为国家对经济干预过度造成市场进一步失灵，又表现为国家对经济干预不足使市场无法正常运行。同时，政府还存在官僚主义猖獗、行政效率低下、官员特权横行、机构自我膨胀、管理费用高昂、财政赤字剧增、以权谋私严重、大量财政经费落入特殊利益集团私囊等问题。因此，以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。知识经济时代（3）市场有失败，政府也有失败，那应如何选择？美国兰德公司的研究报告《市场或政府——权衡两种不完善的选择》(查•沃尔夫主持完成）的结论是：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善政府功能。即利用政府弥补市场缺陷，利用市场克服政府失败。知识经济时代（4）因此，当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职能的自由主义，也不赞成政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。，即政府只能干预市场的根本性失败，不能干预市场的非根本性缺陷。在这一时期，西方国家政府迫于财政压力和债务负担，开始实行公共服务社会化和市场化的改革，并从部分公共产品领域退出，注重发挥市场和其他非政府组织在公共产品与服务供给领域的作用。知识经济时代（5）现在许多西方国家将公共服务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。例如：日本政府将清洁卫生、维修公共设施、修建学校等社会公共事务委托给地方自治体、民间团体或私人管理，除社会福利设施外，其他社会公共事务委托管理面达80％左右。美国大约有35％的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42％的地方政府使用私营企业经营城市公共汽车系统。知识经济时代（5）这一时期，公共管理从具体内容到组织形式都发生了根本性变化。首先是公共管理主体呈现多元化趋势，除了政府组织承担公共事务的管理和公共产品与服务的供给以外，其他非政府的公共组织，也在辅助政府承担部分公共事务的管理和公共产品与服务的供给责任。其次是社会公共事务呈现不断扩展的趋势。随着社会的发展与进步，一方面社会公共事务的具体内容逐渐扩大，整体性更加突出；另一方面社会公共事务涉及的地域范围也逐渐扩大，并且出现了全球范围的社会公共事务。知识经济时代（6）

在这种背景下，公共行政学者开始反思传统行政弊病，并提出新公共管理理论。主要观点：公共行政应从注重程序和过程转向注重产出和责任，更清楚地设置公共组织目标，更关心公共部门直接提供服务的效率，更注重系统使用绩效指标衡量公共组织成果，并强化国家的核心竞争能力。公共行政应离开经典的理想官僚制理论，使公共行政组织与人力资源管理更为灵活，用分权的管理取代高度集权的等级制组织结构，使高级文官应更倾向于负有政治责任而不仅仅是原来的无党派倾向和政治中立。知识经济时代（7）主张公共部门进行企业化管理，加强竞争和市场导向，借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术，包括成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等，全面提高公共部门的管理绩效。认为政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。政府应集中精力做好公共政策的制定工作，而把具体的公共服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府就可居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。知识经济时代（8）这一时期有代表性的理论主要有：公共选择理论企业型政府理论治理理论第三节公共管理代表性理论公共选择理论企业型政府理论治理理论与善治理论公共选择理论（1）公共选择理论运用经济学的方法和基本假设来分析现实生活中政治个体和政治团体特别是政府的行为特征，讨论政策选择和政府失灵问题，并据此提出了改革政府公共政策选择机制失灵的两条思路。公共选择理论的代表人物主要有布坎南等人。公共选择理论（2）公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者和厂商，他们之间交易的对象是私人物品，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员，选民和利益集团是政治市场上的需求者，政治家和官员是政治市场上的供给者，他们之间交易的对象是公共物品，人们通过民主选票来选择能给他带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共选择理论（3）在西方民主制度下，把个人对公共物品的偏好转换成集体选择，主要采用两种决策体制：一是代议民主制，即议员代表公民投票表决；二是直接民主制，即全体公民直接投票表决。公共选择理论认为，这两种决策选择机制都不是最优选择机制或有效率的选择机制。下面看看代议民主制、直接民主制的决策选择情况。公共选择理论（4）公共选择理论认为，政府是由政治家和政府官员组成的，政府的行为和目标在很大程度上受政治家和政府官员的动机支配。政治家从事政治活动的目的是追求政治支持最大化，因此支持能赢得更多选票的政策。政治家为了获得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的压力集团。政府官员则追求效用最大化即预算拨款最大化，因为政府官员的薪金、所在机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位等，直接与预算拨款规模正相关。公共选择理论（5）在政治市场上，政治家和政府官员在扩大政府预算规模上“不谋而合”：一方面，政治家对拨出的使公共物品产量最大化的预算感兴趣，因为满足了选民对公共物品的需要将有助于保证他再次当选；另一方面，政府官员希望最大化他的预算规模，因为这为他提供了获得效用最大化的资源。这种由各自最大化动机出发的“一拍即合”，导致政府规模不断膨胀。公共选择理论（6）在西方民主制下，通行的选择规则主要有两种：一致同意规则和多数票（通过）规则。在一致同意规则下，一项议案只有获得全体投票人的一致赞成才能获得通过。根据这种规则做出的集体决策可以满足所有投票人的偏好。但在实际生活中，除了像联合国常任理事国会议等少数场合外，一致同意规则很少被使用。因为使用这种规则进行决策的成本太高，需要大量的协商、磨合、讨价还价。同时这种规则往往使多数人拥护的议案不能获得通过，使很多公共选择有过程而没有结果。公共选择理论（7）多数票规则是民主国家经常使用的投票规则。这种决策规则就是少数服从多数。这里的“多数”可以是简单多数即超过半数，也可以是特定多数如三分之二等。多数票规则也不是一种理想的公共选择规则。因为多数票规则没有如实反映个人偏好的强度，按照多数票规则进行选择往往难以获得均衡的结果。同时，在多数票规则下，选择的结果取决于多数人的偏好，单个人的偏好对选择结果影响很小，因此会导致选民对公共选择活动的冷漠。公共选择理论（8）综上所述，在现行民主制度下，没有一种选择机制称得上最优或有效率的选择机制。西方民主制度既选出了像林肯、丘吉尔和罗斯福这样一些杰出的政治家，也选出了像希特勒、墨索里尼和庇隆这些给人类社会带来灾难的政治家。公共选择理论（9）既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：一是市场化改革，即把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率；二是宪法制度改革，即通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。企业型政府理论（1）企业型政府理论的代表作，是美国的戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府》一书。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中指出，那种适应传统工业社会的需要而设计的政府，带有致命的弱点，如庞大的机构，集权式管理，标准化的统一服务模式等，因而不适应瞬息万变的信息社会和以知识密集为基础的经济发展的需要。奥斯本和盖布勒认为，政府是我们用来解决社会问题的一种工具。现在这个工具过时了，我们应该重新塑造它。企业型政府理论（2）奥斯本和盖布勒要重新塑造的政府是：导航性的政府。政府应集中精力做好远景规划，明确发展的方向与目标，引导民间机构去执行，即政府导航掌舵，而把具体的服务性工作交给民间的营利和非营利性机构承担。还权于民的政府。政府应将社会管理和服务的权力下放给社区和非政府组织，让民众自己管理自己的事情。企业型政府理论（3）竞争性的政府。在政府活动中引入竞争机制，鼓励政府部门之间竞争，鼓励民众参与提供公共服务，以提高政府部门的活力和公共服务的品质。任务驱动的政府。政府应摆脱繁文缛节的束缚，用基本目标任务和必要的规则与预算驱动政府雇员去履行各自的责任。注重结果的政府。政府应转变投入产出的观念，注重实际结果，建立以结果为导向的管理体制。企业型政府理论（4）服务顾客的政府。政府是为社会公众服务的，应明确自己的服务对象是谁，增强顾客意识，满足顾客需要。会赚钱的政府。政府应改变只注意花钱，而忽略赚钱的倾向，像企业那样注重投资和赚钱。前瞻性政府。政府应增强预见未来的能力，重视战略思考和长远规划，改变目光短浅的现状。企业型政府理论（5）分权化的政府。政府应增强分权管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。市场导向的政府。政府管理社会公共事务和提供社会公共服务应以市场为导向，并改变单纯依靠行政指令控制管理的办法，逐步引入市场机制，利用市场机制来进行管理。奥斯本和盖布勒认为，这样的政府虽然不能解决当今政府面临的所有难题，但它可以解决官僚体制所固有的大部分弊端。治理理论与善治理论（1）治理理论与善治理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论。该理论认为，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作。

治理理论与善治理论（2）治理理论与善治理论的基本观点是：1。认为公共管理主体不仅仅是政府，还包括各种公共的和私人的机构。政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。2。认为在现代社会，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即转移给各种私人部门和非政府组织，从而使国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊起来。治理理论与善治理论（3）3。认为各个社会公共机构在集体行为中，越来越相互依赖，为达到目标，各个组织必须相互交换资源、达到共同的目标，从而使各个参与者最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定的领域的合作来分担政府的行政责任。4。认为善治是理想的公共管理模式。治理理论与善治理论（4）所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。它要求有关管理机构与管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，从而使公共管理活动取得公民最大限度的认同。善治的实现依赖于政府与公民之间积极而有效的合作，因而，公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，从而与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。新公共服务理论的背景对新公共管理的批判新公共服务的起源新公共服务理论的内容

思考和启示第四节对新公共管理的批判和超越背景自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗？（里查德·J·斯蒂尔曼语）许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出了一系列问题：新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查尔斯·古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则）；新公共管理所倡导的价值观；强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系；私有化运动对民主价值观和公共利益的影响；公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“新管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。对新公共管理的批判主要表现在以下几个方面：1、公共管理者是企业家吗

？——对企业家精神的置疑新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。

（1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。

这个理念使他们像所有者一样思考，纯粹把公共的资金看成自己的，以激发个人利益来实现管理的目的。这种观念赞扬了单个自利的个人的创新潜力，否定了公众在资金开支的确定以及公共方案设计上的作用。公众才是公共资金的所有者，所以，公共管理者不应是追求自己或代理机构的利益，而是要追求公共利益，必须重视长期存在的责任和回应性。

（2）在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个人远见、隐秘和冒险，这些价值都是和公共行政主张的民主责任、公开、公民参与相对立的。（3）企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承担起整个社会发展进步的责任。因而，让公共管理者在提高效率的同时又保持责任心具有相当的难度。2、民主与公平优先还是效率优先？

——公共管理核心价值的弱化新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。乔治·弗雷德里克森认为，“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三大理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”

“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。台湾学者李宗勤也认为，同步把市场与企业价值内化为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包括公平、公正等价值。Economy,EfficiencyandEffectiveness3、是“顾客”还是“公民”？——对公民身份的忽视公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。“公民与政府之间多种多样的关系——顾客、委托人、选民、主体——暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。”并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务的对象——顾客也是相当困难的。“因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务收益者的后辈，直接收益者的亲友等等，甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如，那些因超速行驶受到罚单的人。”（罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特）

以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应，政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。但是公民身份则不同其重要方面“在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在，在协商的过程中，个体对他人利益和需要的理解，并将这种理解内化，从而以一种更广泛、更包容的观点看待公共利益。公民地位不是市场的竞争关系所追求的，也是它不能提供的。”

4、追求个人利益还是公共利益

——对竞争机制的怀疑在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服务之间等等。竞争会带来改进，这在某些环境如企业、自然界中无可置疑；但是，在政府交易中，并没有一种支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为目标，终止他们追求自我利益的交易。批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，合作比竞争更能推动公共利益的实现。通过竞争解决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更好的政策。

新公共服务的起源

民主社会的公民权社区和市民社会组织人本主义组织对话理论1、民主社会的公民权理论

亚里士多德：在《政治学》中首先提出了公民权，他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工作，来实现他们完美人格的一种理想。作为积极主动的公民既有利于自身利益的实现又有利于公共利益的实现，在他们看来这是一种具有崇高道德的生活，是每一个具有公民道德、乐善好施公民的价值体现。卢梭：把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承诺；对公共事务的参与水平，以及把公共利益置于个人利益之上的生活方式。美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、民治政府、民享政府”这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重视。桑德尔（Sandel1996）认为，国家和公民之间关系的主导模型建立在这样的思想基础之上：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益做出选择。这与新公共管理比较一致。但是，桑德尔就民主社会的公民权提出了不同的视角。在这种视角下，个人会更积极地参与治理过程。以此看来，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，并具备更广阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区达成道德契约。与这种观点相一致，金和斯迪沃斯（1998）主张，行政官员应当把公民当作公民来看待，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客；他们应当分享权威并减少控制，应当相信合作的效力。此外，与公共管理者要求更高的效率相比，金和斯迪沃斯认为：公共管理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。这种观点直接为新公共服务提供了理论基础。2、社区和市民社会模型在公共行政领域中，对社区的要求体现下述观点之中：

政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上，就在于帮助创立和支持“社区”。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如普特纳姆（Putnam）所主张，美国的民主传统以存在活跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。只有在这里公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样，政府在创建、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。4、组织人本主义

由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利于人的作用的发挥，所以人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自我实现、自我满足的组织。新公共服务主要吸收组织人本主义优于传统组织的精华。

由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。”也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值核心。

5、后现代主义的话语理论后现代主义认为，由于我们在后现代世界中是相互依赖的，所以治理必定会越来越以相关各方——包括公民与行政官员之间开诚布公的对话为基础：为了使公共管理活动充满生机与活力，并增进公共管理的合法性，就必须增进公共对话。在后现代主义看来就是要培育一种话语理论，但是这种话语是建立在这样一种正当性基础之上的：（1）真诚。就是要求参与对话者要彼此信任。没有一个真诚的公众对话，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。（2）切合情景的意向性。对话要把他们的诉求与特定的语境相联系，以加强针对性。（3）自主参与。它能使对话具有积极性、主动性。因为缺乏参与精神的参与者所具有的冷漠和被外力所迫而参与同样使对话毫无意义。（4）具有实质意义的贡献。使每一个人都有机会在对话中发表自己的观点。公共服务理论的内容登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则。1、服务而非掌舵

这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。在现代复杂的社会生活中，政府控制或驾驭社会的能力越来越弱，感到力不从心。政府在公共政策的制定过程中，不再是唯一的主体，它事实上已经成为一个参与者，一个非常重要的参与者。“当今用于指导社会的那些公共政策是一系列复杂因素相互作用的结果，这个过程涉及到多个集团和多重利益，这些集团和利益最终以令人迷惑和不可预测的方式结合在一起，可见，政府不在处于控制地位。”在这种新的现实条件下，政府的首要作用不再是通过命令和管制来指挥公众的行动，也不是简单地制定奖惩规则来引导公众。新公共服务理论认为，问题的解决需要公民的参与，需要政府与私人、非营利组织协同行动。政府的角色从控制转变成调解、协调甚至裁决。2、公共利益是目标而非副产品公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。

新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商是非常重要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。以这些协商为基础，才能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景目标，才能为未来提出指导性的理想。通过该过程，促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程中。

除了这种促进作用，政府还肩负着道义责任，

即确保经由这些程序而产生的解决方案的完全符合公正和公平的规范。政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。公务员应当积极地提供舞台。

在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具备更长远、更广博的社区和社会利益观。3、战略地思考，民主地行动在社会远景目标和计划的制定中需要公民的参与，是否意味着计划的执行过程就可以交由公共行政人员去实施而不需要公民的参与呢？

新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。为了实现集体的远景目标，在具体的计划实施过程中，依然需要公民的积极参与，使各方的力量集中到执行过程中去，从而迈向预期的理想目标。通过参与和推动公民教育计划、培养更多的公民领袖，政府就可以激发公民自豪感和责任感。4、服务于公民而不是顾客新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。

新公共管理模式的核心内容是，政府“掌舵”、市场“划桨”，公民只是“乘客”（顾客）。如此这般看待公共管理会使人非常直观地提出一个十分简单的问题：谁拥有“这条船”？他们显然忘了“这条船”属于它的公民。也许在新公共管理者看来，能进入公共事务管理领域的只有三种角色：官僚、企业家以及顾客，惟独没有公民。所以说，当公共行政领域逐渐抛弃划桨观念并接受掌舵的责任时，那仅仅是用一个“行政中心”的观念代替另一个“行政中心”的观念。（罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特）这将阻塞公民进入公共管理领域的途径，使公民成了从属于公共服务的消费者。民主治理中，公民应具有多重角色，他是公共服务的接受者、参与者和监督者，亦是纳税等义务的承担者。将公共服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府间的关系不健全、角色错乱。（张成福）

5、责任并不是单一的传统公共行政和新公共管理在责任上是单一的。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。它承认，在规范相互冲突和重叠的情况下，公共行政官员陷入了复杂的价值冲突之中。

怎样才能够和应当怎样服务于公民和公共利益？新公共服务要求行政官员不要独自做出这些决定。如果通过对话过程、经纪业务、向公民授权和具有广泛基础的公民参与，这些问题就一定能够得以解决。公共行政官员的作用在于让公民了解公共问题的冲突及相关信息参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。6、重视人而不只是生产率公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。

新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。从长远的观点来看，试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。此外，虽然这些探讨可能会取得一些成果，但是它们却培养不出具有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民。

在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。公务员的动机和报酬不仅仅只是工资和稳定性的问题，他们希望能够改善其他人的生活。分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。特别是通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务

与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共管理鼓励公共行政官员像工商企业家一样去思考和行事，这导致了相当狭隘地看待所追求的目标——使生产率最大化、满足顾客需求、接受风险和充分利用风险带来的机会。新公共服务理论明确提出，公共行政官员并不是其机构和项目的业务所有者。政府为公民所有。五、思考和启示新公共服务把公民置于第一位

新公共服务坚持认为，“公共组织和它们的顾客之间关系远比汉堡包柜台后的营业员与其顾客之间的关系来得复杂”。政府与公民之间是不同于企业与其顾客之间的关系的。“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。”公民是政府这条船的拥有者，他关注的是公共利益以及这个社会的长期结果，而顾客关注的是短期的欲望以及这些需求如何尽快的得到满足。公民的身份和地位就要求政府工作人员必须乐意倾听公民的心声，并且把公民的需要和价值放在第一位。

政府不能再像以前一样对公众的需要简单的通过“是的，我们能提供那项服务”或者“不，我们不能提供”做出回应。而是应该尊重公民权，让他们有更多的民主参与的机会。以“让我们共同寻找解决问题的途径，然后一起去实现它”来回应公众。在公民积极参与的社会中，政府扮演的是调解、协调甚至裁决的角色。新公共服务相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。新公共服务对公共利益的重视

新公共服务认为，个人利益是纷繁复杂的，甚至是相互冲突的，个人利益的总合并不能导致集体利益的实现。“在一个充斥着追求自我利益的背景中很可能破坏更大的公共利益”。新公共管理认为“经济理性人”逐利行为是公共行为的动力，认为个体利益的简单相加就能实现公共利益，因此，它主张引入竞争机制促使个体追求自身利益，最终使公共和个人问题都能得到满意的解决。

公共利益是一个共同事业，它需要公民参与其中，在无拘无束的、真诚地进行对话的环境中，共同协商来确定和实现的。正如帕特南所说的：当个体与他人合作时，他考虑的不仅仅是直接的自我利益，他会学着做一个公共人。

公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致的行动。这样，公民就可以理解各自的利益，具备更长远更广博的社区和社会利益观念。新公共服务重新定位政府的角色

在传统公共行政那里，政府的角色是“划桨”；在新公共管理那里，政府的角色是“掌舵”；而新公共服务理论中，政府的角色是“服务”。

在如今的政治生活领域政府不再是主要的处于控制地位的掌舵者，而只是一个非常重要的参与者，更多的私人部门、非营利组织直接参与到政策的制定和实施之中。政府越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。这些新角色要求他们具备新的技能，不是管理控制的传统技能，而是调节、磋商和解决冲突的新技能。第四节公共管理基本原理公共管理基本原理是指具有普遍意义的有关国家公共管理的基本道理，或者说是一般的或公认的公共管理的信念或真理。它是国家公共管理经验和公共管理活动客观规律的概括和反映，是公共管理科学理论宝库的重要组成部分，具有抽象性、概括性、科学性和普遍性。现代国家的公共管理应遵循的基本原理主要有：系统管理原理、分级管理原理、管理封闭原理、权变管理原理、人本管理原理、管理创新原理等。系统管理原理（1）系统管理原理要求社会公共部门在管理社会公共事务时，要运用系统论的理论和方法进行管理，尽量谋求公共管理系统和公共管理过程的整体优化，以提高公共管理的绩效。系统是指由若干个相互作用、相互依存的组成部分构成的、具有一定功能的有机整体。系统管理原理（2）系统特征系统具有集合性、相关性、结构性、层次性、目的性和环境适应性等特征。系统方法是指根据事物所具有的系统特征，把我们所要研究的对象看成一个系统，从系统整体的角度去观察、把握、分析、认识和处理问题的一种方法。系统方法基本特征是整体性、综合性和最优化。系统管理原理（3）公共部门强调系统管理的理由主要有两条：一是政府和其他非政府公共组织本身是个庞大的管理系统，牵一发而动全身；二是政府和其他非政府公共组织要处理的社会公共事务是错综复杂的，它们相互联系，相互依存的。因此，要协调好公共组织内部和外部的各种关系，处理好各种社会公共问题，必须借助于系统论的理论和方法。20世纪40年代以后，系统理论、系统方法在国家公共管理中获得了越来越广泛的应用。系统管理原理（4）系统理论和系统方法在公共管理中的应用：在管理主体的建设上，运用系统的观点和系统分析的方法，有助于把公共组织的机构设置和人员配置搞合理；在重大问题的决策上，运用系统的观点和系统分析的方法，有助于找到问题的症结和解决问题的最佳方案，实现公共决策的科学化；在工作安排和组织指挥上，运用系统的观点和系统分析的方法，有助于科学地安排工作和进行指挥，实现公共管理的高效化。分级管理原理（1）分级管理原理要求公共部门的管理要按照管理层次，实行分权而治，分级管理的办法，以减轻上层领导的工作负担，加重下级人员的责任权限，调动上下两个积极性做好社会公共事务的管理工作。公共部门强调实行分级管理，主要是因为公共管理者的能力、精力和时间是受到限制的。当公共部门的规模过大，管理任务过重，超出公共管理人员的能力、精力和时间限度时，必然照顾不周，出现失误，因此必须实行分级管理。分级管理原理（2）公共部门实行分级管理应做好两方面工作：正确划分管理层次，明确职责权限。比较大的公共组织，一般纵向分为三层：高层(决策层）中层（执行层）低层（操作层）公共组织的纵向分层要适当，过少，管理幅度过大，管不过来；过多，会增加机构、人员和财政开支；会延长管理线路，增加中转环节和信息失真的可能性，降低工作质量和效率。分级管理原理（3）严格按照管理层次，逐级指挥命令和请示汇报在公共管理过程中，上级的指示、命令必须按照管理层次逐级下达，非特殊情况，不允许越级指挥即“一竿子插到底”；下级的请示、报告也必须按照管理层次逐级上报，非特殊情况，不允许越级请示、报告即“直接通天”。否则会打乱管理层次，造成中间梗阻，引起管理混乱，影响管理效果。分级管理原理（4）

高层——（指挥命令）忙死

×

中层——闲死、中间梗阻

×

低层——（请示汇报）难死管理封闭原理（1）管理封闭原理要求公共部门管理的各个环节和政策措施的各个方面要闭合，使政策、指示的下达、执行、监督、反馈不间断地进行，以不断改善管理状况，提高管理水平。科学管理的理论和实践都证明，任何管理活动过程都要形成连续闭合的回路，才能产生有效的管理运动和收到良好的效果。管理封闭原理（2）

在公共管理中贯彻管理封闭原理应注意两个主要方面：管理的各个环节要闭合即决策、执行、监督、反馈等环节要一环扣一环，形成一个闭合的圈以保证正确的决定、指示顺利贯彻执行并取得良好效果的。那种只重视发布指示，不重视检查、考核指示执行情况的做法，是不可能收到良好效果的。管理封闭原理（3）管理环节闭合图指令作用

决策执行效果评价指令

监督反馈管理封闭原理（4）政策措施要闭合在公共管理过程中，在制定和出台新的政策措施之前，一定要对政策措施的实施后果进行比较准确的估计和判断，预测其可能出现的偏差、漏洞和负面影响，并制定相应的防范措施，防止和纠正偏差，堵塞漏洞，使政策措施尽可能完善和配套，以确保政策措施贯彻执行并取得应有的效果。权变管理原理（1）权变管理原理要求公共部门的管理要根据不同的对象、环境和条件，选择不同的管理方式与方法，随机应变，灵活机动地处理问题。现代社会是复杂多变的，公共部门所处的环境条件也是复杂多变的。管理对象任务、环境条件变了，管理的方式方法、政策措施也应相应的变一变，不能以不变应万变，否则会导致管理失败。权变管理原理（2）成功的管理者必须是一位优秀的诊断家，必须根据不同的环境条件采取不同的管理策略。权变管理原理的运用在工作指导上，要区别对待，分类指导，不能搞“一刀切”。在政策措施制定上，要从实际情况出发，实事求是，切实可行，切不可照搬照抄别人的做法。（广州“五个一”政策）权变管理原理（3）在政策执行上，要从实际情况出发，创造性地执行，该灵活变通的要灵活变通，切不可太死板。在政策执行上的两种思维模式：内地人——凡是政策允许干的才干沿海人——凡是政策未明文禁止干的都可以干权变管理原理（4）允许禁止规定未规定权变管理原理（5）在领导工作中，应根据不同的对象、环境和条件，采取