公共财政与政策：8-财政预算和预算管理

第一节财政预算概述第二节预算管理制度的改革和建设第三节预算管理体制概述第四节中国分税制改革财政预算和预算管理武汉大学政治与公共管理学院MPA专业——财政学第四讲1课程思考如何理解财政预算？我国各级政府目前财政预算公开、透明情况如何？如何改进我国财政预算编制程序？什么是国库集中收付制度与“收支两条线管理”制度？如何理解分税制与我国行政管理制度的潜在矛盾？预算管理体制进一步改革包含哪些方面？2(MrMicawberinDavidCopperfieldbyCharlesDickens).

Annualincometwentypounds,annualexpenditurenineteennineteensix,resulthappiness.Annualincometwentypounds,annualexpendituretwentypoundsoughtandsix,resultmisery.一个人要是每年收入二十镑，花掉十九镑十九先令六便士，那他会过得很快活，但要是他花掉二十镑一先令，那他就惨了。"现代预算制度经历了三个多世纪的产生与发展历程,从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成熟。公共预算是作为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具而产生的。可以说,现代预算制度的发展史,同宪政制度确立与演进的历程息息相关。导论：公共预算制度与中国预算法修订案（2015）4其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着一种社会契约关系。在这种社会契约结构中,政府向公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效控制的重要“规则”。因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。5中国政府财政改革：动向与趋势

1.制度改革：预算法修正案（2015）6789101112一、财政预算及其类别二、财政预算原则三、财政预算级次及预算管理权限四、财政预算程序五、国家金库制度六、政府收支分类改革七、预算法及其改革问题第一节财政预算13一、财政预算及其类别（一）财政预算的含义财政预算是政府的基本财政收支计划，是具有法律效力的政府支配和管理资金的基本形式。财政预算有三方面涵义：是政府对未来分配的预先设计，并用它来指导整个财政分配活动的进行；按照法定程序进行编制、审查、批准，具有法律效力，不是一般计划；财政预算反映了整个政府的政策，规定了政府活动的范围和方向。14政府预算被定义为政府财政收支的基本计划，它是立法机关和全体社会成员监督、审议政府收支运作的窗口或途径。——高培勇《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，1995年1月1日起正式施行1995年11月2日，国务院常务会通过《预算法实施条例》，自11月22日起施行。2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立1516具体数据见课后阅读材料：全国财政收入与支出2012172012年中央公共财政收入预算表（亿元）资料来源：财政部网站项目2011年执行数2012年预算数预算数为上年执行数的％一、税收收入48629.2053094.00109.2国内增值税18277.3920250.00110.8国内消费税6935.937700.00111.0进口货物增值税、消费税13560.2614838.00109.4出口货物退增值税、消费税-9204.74-9950.00108.1营业税174.56185.00106.0企业所得税10021.8111120.00111.0个人所得税3633.063400.0093.6城市维护建设税169.37180.00106.3印花税425.28450.00105.8其中：证券交易印花税425.28450.00105.8船舶吨税29.7431.00104.2车辆购置税2044.452200.00107.6关税2559.102690.00105.1其他税收2.99

二、非税收入2676.952826.00105.6专项收入349.67360.00103.0行政事业性收费394.97400.00101.3罚没收入38.4140.00104.1其他收入1893.902026.00107.0中央公共财政收入51306.1555920.00109.0调入中央预算稳定调节基金1500.002700.00180.0支出大于收入的差额6500.005500.0084.6182012年中央公共财政支出预算表（亿元）项目2011年执行数2012年预算数预算数为上年执行数的％一、一般公共服务1190.311230.61103.4

中央本级支出903.01946.84104.9

对地方转移支付287.30283.7798.8……

三、国防5835.976503.11111.4

中央本级支出5829.626479.20111.1

对地方转移支付6.3523.91376.6四、公共安全1695.471826.64107.7

中央本级支出1037.011142.89110.2

对地方转移支付658.46683.75103.8五、教育3248.603781.32116.4

中央本级支出999.051028.87103.0

对地方转移支付2249.552752.45122.4六、科学技术2034.062285.46112.4

中央本级支出1942.142234.40115.0

对地方转移支付91.9251.0655.5……廿三、对地方税收返还5078.385188.55102.2廿四、对地方一般性转移支付13017.9315208.82116.8中央本级和补助地方支出56414.1563620.00112.8中央预备费

500.00

中央公共财政支出56414.1564120.00113.7补充中央预算稳定调节基金2892.00

资料来源：财政部网站/zhengwuxinxi/caizhengshuju/19（二）财政预算的类别1、以预算形式的差别为依据，可分为：单式预算：财政收支计划通过统一的一个计划表格(预算)来反映。（美国联邦预算：/omb/budget/Overview）20复式预算：财政收支计划通过两个以上的计划表格(预算)来反映。一般分为经常预算和资本预算(或债务预算)。(公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算)我国自建国到1991年一直实行的是单式财政预算体制，从1992年开始开始采用复式预算。212、以预算分项支出的安排方式的差别为依据：增量预算：基数预算(基数加增长)，指在编制预算时，以上年度预算收支执行为基数，并考虑新财政年度影响收支的多种变化因素调整确定各项支出安排。零基预算：指在编制预算时，不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切从零开始(但不排斥有的项目借鉴以前的数据)，重新审核每项工作计划和安排，并由此而测定所需的经费开支。世界各国主要采用增量预算法22绩效预算绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制公共预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。绩效预算是20世纪50年代出现的概念，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现从注重财政资金投入的管理转向注重对财政支出效果的管理。20世纪90年代以来，实施绩效预算成为各国政府预算改革的发展趋势。23绩效预算由绩、效、预算三个要素构成：“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高财政支出的有效性。24绩效预算是一种以结果为导向的预算，将政府资源的分配与部门绩效紧密结合。它以政府职能目标为中心，将成本核算和执行效果纳入预算编制中，根据绩效决定是否安排预算，对绩效预算执行的效率和产生的结果进行考核，形成反馈信息，并影响下一年度的预算。25绩效预算的基本概念传统意义上，公共部门预算是根据收入支出分类规定、机构（部门）设置的情况进行编制，其内容体现了公共部门的政策重点与政治目标，在某种程度上可以反映公共产品和公共服务的投入和运营情况。但是，传统的预算方法和预算体系并不能完全体现公共部门绩效的完成情况：比如：中南大学2014年有9.5亿元的结余；武汉理工大学的预算文件显示，2014财年没有结余。这是好还是坏？谁的财务管理水平和预算编制水平较高？如何判断？什么标准？预算是计划文件，是政府和公共部门“希望”取得的结果，而不是实际结果。在实践过程中，实际结果和预算往往有差别。在某些情况下，传统的预算方式和目标，往往和实际结果相差甚远（Variance),也就是说预算和实际结果的相关性较低（relevance)。“计划”对于“实际结果”影响有限，甚至脱节！在这种情况下，绩效预算（Performance-basedbudget,Output-orOutcome-basedBudget,OBB)产生了。——绩效的相关概念Outputsaregoodsorservicedelievered;OutcomesaretheresultsthatareexpectedfromdelieveringthesegoodsandservicestothepublicImpacts:arethelongtermconsequencestotheentiresociety.案例分析：公报办绩效评估与指标设定Efficiency=Output/input;Effectiveness=percentageofachievementofoutcome-basedobjectivesEconomy=Costs(atpresentvalue/pastvalue)绩效预算的编制特点——预算审批机关可能只是核准公共部门的预算总收入、支出、投资和赤字水平，而不是具体的各类、款、项收入和支出费用安排。因此，各类科目可以更灵活的变动，合理调配资源，只要达到最终的目标即可（3Es)。允许结转未使用资金，或用于奖励预算单位工作绩效的提升。盈余和赤字须记入下年度。绩效预算更加弹性、灵活；更有目的性，控制力和相关性较强，是否达到目标一目了然；同时，公共部门经理可根据外部环境和政策变化及时调整资源配置、合理调整工作重点。但，绩效预算的关键在于如果确定：产出或是结果。一般来讲，首先要确认公共部门的产品（Products）或是服务是什么？（ExternalUsers),然后将产品归类，分组；再根据各类产品的需求进行成本核算和资源配置。1.thereismeasurementofthegoodsandservicetobedelivered,2.unitcostsaredeveloped,3.budgetfiguresaredevelopedbasedonthelevelofserviceasdeterminedbymultiplyingtheunitcostandlevelofservice,4.expectedoutputsarereportedwithinthebudget.Theperformancebudgetisdesignedtoprovideaclearerpictureofwhatlevelofserviceistobeprovidedforhowmuchmoneyandwithwhatresults.AnexampleofthiswouldbetoaddadditionalinformationtotheOttawaHospitalbudgetdocumentsthatoutlinesomeofthefollowingoutcomes:a.numberandtypesofoperations,b.waitingtimesforoperationsc.costperoperationsd.overheadcostsasapercentageofoverallbudgete.changesinservicelevels.Someofthekeyelementsofperformance‐basedbudgetsare:1.servicesaredefinedandmeasurescreatedforthem,2.disaggregatingofservicespermitsindividualcostingandthedevelopmentofworkloadmeasurements3.servicestandardsaredeveloped,4.thereisastandardizedcostingmethodology,5.unlikeotherbudgetformats,therewillbeaconsiderableamountofnarrativetoexplainservicelevels,howtheyarecostedandhowcostsaredistributed,7.someformofbenchmarkingisinvolved:thisprovidescomparativedataofcostsandworkloadlevelsinsimilarcircumstance,e.g.comparingthecostofgarbagecollectionfromonetowntoanother.二、财政预算原则财政预算原则指政府选择预算形式和体系以及编制财政预算应遵循的指导思想。1、公开性2、可靠性3、完整性4、统一性5、年度性历年预算年度跨年制预算年度35省级部门行政收支透明度几乎为零上海财经大学公共政策研究中心“2010年中国省级财政透明度排行榜”显示，中国省级财政预算透明度为21.87分(总分100分)。公共政策研究中心主任蒋洪：“按(目前)这个速度，我国财政透明度每百年可增加16分，300年之后才有望越过及格线，达到70分”。“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示，中国省级各部门的行政支出透明度为3.24分(总分100分)。21世纪经济报道2010-3-1036资料来源：《开放预算调查2008》，

37三、财政预算级次及预算管理权限（一）预算级次一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。我国财政预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。

中央预算财政预算

省地方预算

市县

乡38预算管理“省管县”改革中新网2007年9月29日电今天的香港大公报发表评论说，中国积极试行“省管县”改革，有利于明确职责、减少冗员，解决中央政策不能直达基层的弊病。从2002年起开始试行的“省管县”改革，至今已有20个省先后试行，占全国三分之二，余下的三分之一，可望在最近一、二年全面实施，使中国的行政管理体制，出现崭新的面貌，更加密切配合国家各项政策的推行，促进经济更快发展，社会更加进步。39报道介绍，至今为止，实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省，以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共22个一级行政区。目前，中国的行政区域共分为五级，在中央政府之下，一级行政区(包括22个省，4个直辖市、5个少数民族自治区以及台、港、澳)；其下的地区委员会(简称“地委”)称为二级行政区；再下是县及市(市的级别有副省级市、县级市等)；而基层行政单位为乡或镇、村，名称及职权亦不易明确，有些地方自然也有行政权力。中国新闻网2007年9月29日40（二）预算管理权限各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级财政部门的职责监督与法律责任的规定41中国宪法规定，审查和批准财政预算及其执行情况并按时对执行情况的报告进行审查的权力属于人民代表大会。1994年经第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国预算法》，具体规定了国家各级立法机关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的权限。人大财政经济委员会人大常委会预算工作委员会42各级人民代表大会的预算职权有：预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定)。各级人民代表大会常务委员会的预算职权有：预算执行的监督权，预算调整方案的审批权；根据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定)。43四、财政预算程序公共预算决策程序：在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制机关编制下一年度的预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算；预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算年度终了后，由执行预算机关就全年预算执行情况及其结果编制该年度的实际收支报告(决算)，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。44就整个预算决策程序来说，它可以分为四个阶段：预算的编制预算的批准预算的执行预算的事后监督这也就是通常所说的“公共预算周期”。USA45中国预算编制周期中国现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部。各基层部门编制预算的时间只有短短1-2个月的时间，预算的编制缺乏科学性、可行性。46受1999年12月25日九届全国人大常务委员会13次会议通过的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3。2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月471999年度以前，中央各部门编制预算一般从11月份开始进行，预算编制时间为4个月;2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算编制时间延长为6个月;2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间延长为8个月;2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，预算编制时间延长为10个月。482013年度中央部门预算编制与审批时间表2012年7月31日前：各部门上报部门预算；(一上)[财政部会同职能部门(发改委、科技部等)提出分配意见报送国务院审批]10月25日前：财政部根据国务院审定的预算分配方案，下达各部门预算控制数。(一下)12月10日前：各部门编制、上报预算；(二上)12月31日前：财政部将汇编的中央预算(草案)及拟提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批。2013年1月15日前：财政部将国务院批准的中央预算(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。492月15日前：财政部将中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会。1月日－3月日：1、预算委员会反馈审议意见2、根据以上意见修改草案报全国人大财经委；3、提交3月日人大会议。

4月1日：财政部完成各部门批复；(二下)

4月日：各部门完成批复。财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算，在30日内批复各中央部门预算。各中央部门自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。

50国家林业局中央部门预算编制工作规程(2012)一、部门预算编制准备（2011年4月20日-6月10日）部门预算编制准备主要是配合财政部对本年度预算已批复项目进行清理，提出滚动列入下一年度中央部门预算的前三类项目和打捆项目；布置下一年度项目支出预算初步方案编制申报工作，并确定项目支出预算申报方案。二、“一上”预算编制（6月11日-7月31日）部门“一上”预算编制主要是对中央部门年度预算工作进行布置，指导各司局、各直属单位编制并及时上报“一上”部门预算，并做好“一上”预算审核、汇总、上报工作。51三、发布项目申报指南（8月1日-10月25日）发布项目申报指南主要是在我局正式上报部门“一上”预算后，财政部正式下达“一下”预算控制数之前，对需细化的打捆项目全部制定发布项目申报指南，司局、直属单位根据各单位项目申请报告提出项目细化分配建议方案，为编制部门“二上”预算做好准备工作。四、“一下”预算控制数（10月31日前）“一下”预算控制数主要是根据财政部通知下达的“一下”预算控制数，分解细化并下达司局、直属单位“一下”预算控制数，对“二上”预算编制工作进行具体布置。52五、“二上”预算编制（11月1日-12月10日）“二上”预算编制主要是司局、直属单位根据下达的“一下”预算控制数，细化编制“二上”预算。“二上”预算实行自下而上、层层汇总的方式编制，上级单位不得代编下级单位预算。审核汇总编制部门“二上”预算并及时上报财政部。六、部门“二下”预算（2012年4月25日前）部门“二下”预算主要是根据财政部批复的部门预算，在规定时间内批复各单位部门预算。53六、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性政府收支分类和相应的预算科目设置是财政管理的基础工作。1999年：开始酝酿政府收支分类改革；2005年12月：国务院正式批准财政部提交的政府收支分类改革方案；2007年1月1日：新政府收支分类标准开始施行。54（二）改革的基本原则1．公开透明2．借鉴国际经验，符合中国国情3．便于操作55（三）改革的主要内容1．收入分类2．建立新的支出功能分类体系3．建立新型的支出经济分类体系56七、预算法及其改革问题现行《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会议通过，1995年1月1日起正式施行1995年11月2日，国务院常务会通过《预算法实施条例》，自11月22日起施行。2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成立2014年8月31日，预算法修订案通过，2015年1月1日正式施行。57预算法修订要着力解决的问题：预算统一的完整性预算执行的严格规范性预算监督的严肃有效性58第二节预算管理制度的改革和建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督二、编制部门预算三、政府采购制度四、国库集中收付制度五、

“收支两条线”管理59一、推进依法理财，加强预算管理和监督1、加强和改善预算编制工作2、细化预算和提前编制预算3、加强对超收收入使用的监督4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂5、加强预算外资金管理60中央预算稳定调节基金中央政府将在2007财年设立中央预算稳定调节基金，并将其纳入预算管理，接受全国人大监督，从而为多年来备受质疑的财政超收问题寻找出路。3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时表示，政府2007年打算从去年超收收入2573亿元中，安排500亿元设立“中央预算稳定调节基金”。21世纪经济报道2007年3月5日61所谓预算超收收入，是指年底实际的财政收入超过年初预算收入的差额。按现行预算法的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。“报告制”改为“报批制”：在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”，且大多首先用于弥补赤字。62二、编制公共预算问题与实践（一）预算编制的准备工作

1.中国的做法总结分析上年度预算执行情况核实各项基本数字收集和分析影响预算期收支的有关信息正确掌握预算编制的要求632025/2/24总结分析上年度预算执行情况编制公共部门预算前，必须对上年预算执行情况进行总结和分析，掌握财务收支和财务活动的规律，检查各项收支额、收支标准的执行情况，找出影响本期收支的各项因素，总结财务管理中的经验教训，提出本年度增收节支措施，为安排好本年度预算打下良好的基础。2025/2/24核实各项基本数字

基本数字是反映公共部门机构规模、业务工作量和人员配置等基本情况的基础统计数据。主要包括公共机构数、人员编制数、在职实有人数、离退休人数、房屋建筑物面积、机动车辆数、设备台数等基本数据资料。在编制单位预算前，要根据有关资料和主客观因素，核实基本数字，做到基数真实，定额先进，标准正确，使单位预算真实反映本单位的规模。

2025/2/24收集和分析影响预算期收支的有关信息

主要包括：①预算期内事业计划和工作任务的安排情况；②预算期内各类人员实有数或定员比例的变动情况；③预算期内需要购置和维修的设备、房屋基本情况；④预算期内市场物价和收支标准变动情况；⑤预算期内新出台的政策对收支的影响情况等。

在收集以上资料的基础上，召集有关部门的负责人会议进行深入细致的分析，研究论证，细致测算，制定出一个符合本单位发展前景，切实可行的收支预算。正确掌握预算编制的要求，熟悉预算科目及表格的的相互关系及填报方法预算编制的准备工作

2.其他国家通行的准备工作确定政府中期预算目标初步决策与财政政策目标制定公共支出约束性指标（各类支出的目标与指标）I.确定中期预算目标

Theostrichthathidesitsheadinthesandpaysaheavyprice.如果要使得预算的可信度较高，也就是预算能够符合实际的情况，首先就要确定，政府的预算支出情况.也就是说，政府将来是否有足够的资金和公共收入来负担相应的支出。也就是说，预算的准备阶段，第一步要相对准确的确定未来的公共收入情况。根据收入和现有资源情况，来确认政府政策目标是否合理、可行，以及政府的各项工作的资源配置结构。通常政府的政策不是短期的行为，一般要持续一年以上。因此，预算的编制要照顾到今后几年的财政状况与目标(shah,2007,p236).在实践中，中期一般指4年或4年以上的财政年度1.在发展中国家，一般的经常性支出占到财政支出的较大比重。2.在发达国家，相应的政府养老、医疗支出占到很大的比重，虽然每年都有变化，但是所占支出的份额变化不大.3.此外，随着环境的变化，政府的支出可能有相应的变化，这种不确定的支出，一般叫做权变支出。Contingenciesthatmayresultinfuturespendingrequirements.在年度预算改变比重不大的情况下，中期政策目标与中期预算的作用较为重要.通常情况下，发展中国国家的公共支出预算的变动幅度在5%以内。因此，在预算编制的准备过程中，不仅需要考虑政府政策的目标、政治因素，还要考虑跨年度的中期目标。II.初期决策在预算编制的准备阶段，还需要考虑一些政策与政治问题。首先，要确定哪些政策是核心政策，哪些政策是非核心的政策。也就是说，如果在资源有限的情况下，要保证核心政策的推行与实施，非核心的政策就是次优考虑的选项。而后，要对中期以及本财年的收入与支出进行概算，初步计算本财年的大体收入与支出，但应避免大幅度的误差。因为一旦高估收入与支出水平，将会给预算的执行带来巨大的麻烦。同时，一旦政府开始推行一项政策或是开展一项工程，再想收手基本是不可能的。该项目将会变成资金的无底洞。III.设定支出上限，给与下级预算单位适当的财政约束硬标准在预算编制的初期，尤其是准备阶段，财政部门应当给予下级预算单位适当的支出上限，或是一定财政约束标准。使得下级预算单位，合理安排政策规划与资源配置。具体的约束标准将在下节讨论。1.中国财政的预算编制周期

中国现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部。各基层部门编制预算的时间只有短短1-2个月的时间，预算的编制缺乏科学性、可行性。2013年度中央部门预算编制与审批时间表2012年7月31日前：各部门上报部门预算；(一上)[财政部会同职能部门(发改委、科技部等)提出分配意见报送国务院审批]10月25日前：财政部根据国务院审定的预算分配方案，下达各部门预算控制数。(一下)12月10日前：各部门编制、上报预算；(二上)12月31日前：财政部将汇编的中央预算(草案)及拟提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批。2013年1月15日前：财政部将国务院批准的中央预算(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。732月15日前：财政部将中央预算(草案)提交全国人大财政经济委员会。1月日－3月日：1、预算委员会反馈审议意见2、根据以上意见修改草案报全国人大财经委；3、提交3月日人大会议。4月1日：财政部完成各部门批复；(二下)4月日：各部门完成批复。财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算，在30日内批复各中央部门预算。各中央部门自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。742.预算编制的过程（国际通行的经验）在预算的编制过程中，首相办公室（总统办公室）起到了领导统筹的作用.尤其是主要政策的制定与拍板，同时协调财政部门与其他政府部委和部门的冲突.在中央和各级地方政府中，通常设立有一个委员会来处理跨部门的问题，尤其是一些敏感性的问题。在预算准备与编制的过程中，分为三个阶段：由上至下（TheTop-down),由下至上(bottom-up）,和谈判阶段（negociation)（四）预算编制:约束手段与目标的设定宏观经济资源的调查结果和财政目标设置：宏观经济指标e.g.经济增长率,就业率,脱贫率,通货膨胀率,汇率,贸易政策,债务率,影响经济的其他政策.财政支出指标e.g.政府工资支出，公共产品与服务，利息，转移支付、基本建设支出等。财政收入指标e.g.直接税、间接税,补贴,其他税收收入,收费财政目标e.g.赤字率;债务率（D/G),债务总额，与财政风险例子：西非联盟在预算编制时设定的约束指标：一级目标次级目标（五）预算的编制：财政部与计划部门的作用与角色（六）公共部门预算的执行管理预算执行是指经法定程序审查和批准的预算的具体实施过程，是把预算由计划变为现实的具体实施步骤。预算执行工作是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。高质量的预算编制工作，是预算高效执行的基础。但是，高质量的预算方案，并不一定会被很好的执行，并取得预期的政策目标。成功的预算执行过程取决于许多关键因素，比如：政府部门对宏观经济环境的应变能力，政府预算单位的执行力，具体项目在执行过程中的问题与对策等等。好的预算执行过程，应该具有以下特点(a)确保预算执行的合法性和授权正当性(b)针对外部经济环境的变化，实施权变管理。(c)针对具体政策与项目实施中问题的解决能力(d)公共采购的合理性、有效性、公平性和公开性(e)反腐败（或是预防腐败）的机制的有效性TheBudgetExecutionCycle

Theexpenditurebudgetexecutioncycleincludesthefollowingstages:_x0001_Authorizationandapportionmentofappropriationstospendingunits（资金的分配）_x0001_Commitment（订购、协议、采购）_x0001_Acquisitionandverification(atthisstage,liabilitiesarerecognized)（公共产品和服务的交付与确认）_x0001_Issuanceofapaymentorder（内部付款确认）_x0001_Payment.（付款）Afterthebudgetisapprovedbythelegislativebody,spendingunitsareauthorizedtospendmoneythroughvariousmechanisms,suchasministryoffinancewarrants,decrees,andapportionmentplans.Thisauthorizationisgenerallygrantedfortheentirefiscalyear,butinseveralBritishCommonwealthcountriesitisgrantedforshorterperiods(forexample,theauthorizationtospendmaybegrantedquarterlyforgoodsandservices).Insomecountries,theauthorizationproceduremayincludetwosteps:1.Awarrantoradecreeauthorizeslineministriestousetheappropriationsorapartoftheappropriations.2.Lineministries(ormainspendingunits)apportiontheauthorizationtospendtotheirsubordinatespendingunits.Fundsshouldbeallocatedtospendingunitsassoonasthebudgetisapproved.However,insomecountries,theapportionmentprocedurecantakeseveralweeks.Inparticular,inseveralfrancophonecountries,fundsallocatedtoremotespendingunitscanbeavailableonlyduringthesecondquarterofthefiscalyear.Thispracticeisgenerallyamajorsourceofinefficienciesthatshouldbeaddressed._x0001_Atthecommitmentstage(financialcontrol),verifythat(a)theproposaltospendmoneyhasbeenapprovedbyanauthorizedperson,(b)moneyhasbeenappropriatedforthepurposestatedinthebudget,(c)sufficientfundsremainavailableintheappropriatecategoryofexpenditure,and(d)theexpenditureisclassifiedinthecorrectway._x0001_Whengoodsandservicesaredelivered(verification),thedocumentaryevidencethatthegoodshavebeenreceivedorthattheserviceswerecarriedoutasrequiredmustbeverified._x0001_Beforepaymentismade,confirmthat(a)theexpenditurehasbeenproperlycommitted;(b)acompetentpersonhassignifiedthatthegoodshavebeenreceivedorthattheservicehasbeencarriedoutasexpected;(c)theinvoiceandotherdocumentsrequestingpaymentarecomplete,correct,andsuitableforpayment;and(d)thecreditoriscorrectlyidentified._x0001_Afterfinalpaymentismade(audit),examineandscrutinizetheexpenditureconcernedandreportanyirregularity.预算执行过程中的财政资金分配与使用预算期间原则（1）年度性（问题：突击花钱）；（2）过度期间（问题：每年的最后几个月，还未支付已经购买的服务）；（3）跨年度，衔接性。（问题：下年的预算还未批准，但是马上就要进入新的财年，临时性的过渡预算支出）；不同预算类款项之间的挤占与挪用（Virements)（1）挪用程度的程度与授权（多少？是否经过批准？）；(2)预算资金的挪用（从哪里挪到哪里？）截留财政资金预算的追加（与变更）（问题：是否批准，审批的方式“一事一议”；变更的比重；重大应急问题；每一财年允许变更的次数？）举例：“挤占挪用财政资金”在审计报告中，经常可以看到挤占挪用财政资金的问题，挤占和挪用这两类问题相互关联，具有一定的相似性，都是未按规定使用财政资金的违法违规行为，都是财政资金超范围超用途超标准使用，所以在审计工作中，审计人员容易混淆使用，给问题定性带来一定的难度。但是在实际上，两者定义不同，使用范围有差异，违规程度轻重不一，相应的处理处罚和适用法规也都各不一样。从定义来看，挤占财政资金指的是将开支范围之外的支出列入了该项支出科目，如人员经费挤占公用经费，或者将财政专项资金与行政事业账户和生产经营账户混存混用，货币资金实际结存量小于财政专项资金余额；挪用财政资金指的是将财政资金用于了开支范围外的项目、行政事业开支等其他方面或借给其他单位（个人）使用的行为。从使用范围来看，挤占是指不经批准，将相似用途的支出列入了该财政资金的用途，主要是费用性质的支出；而“挪用”则是指不经批准，将财政资金的用途彻底改变用于其他用途，完全违背了该财政资金指标文件所规定的项目或用途，且财政资金已使用完毕或部分使用，账务已作处理，这里主要指的是项目性质的支出。从处理处罚来说，挤占问题性质较轻，处理也相对较轻，一般调整会计账目即可。而挪用问题性质较重，处理处罚不单有调整会计账目的会计处理；还涉及资金安全、相关单位和人员责任等。审计机关根据问题违规程度轻重，分别有追回财政资金，退还违法所得的资金类处理；还有对单位给予警告或者通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分，情节较重的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分的处理；性质严重、情节恶劣、触犯刑法的情况，则构成了犯罪，须追究刑事责任。从适用的法规来说，两者都有各自不同的定性和处理法规。挤占的定性法规一般使用《中华人民共和国预算法实施条例》中关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定，处理法规一般使用《中华人民共和国审计法》中关于“责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理”的规定；而挪用的定性法规和处理处罚法规一般使用《财政违法行为处罚处分条例》中关于“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正......截留、挪用财政资金”、“单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正......截留、挪用国家建设资”和“调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”和“单位和个人有本条例规定的财政违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任的规定”的规定。预算执行：中国的财政执行问题与分析预算执行审计思路及重点审计内容初探2013年审计署中央预算执行和其他财政支出审计报告全文财政部：超时限追加预算原则上不予办理预算执行的其他问题人事管理：财政预算的编制与原则（2014年清理吃空饷）公共采购管理：物有所值及制度安排预算执行报告与审计拖欠年度预算执行的中期评估三、政府采购制度GovernmentProcurement（一）政府采购制度及其实施政府采购制度：以公开招标、投标为主要方式选择供应商(厂商)，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。公共采购特征：公开性、公正性、竞争性《采购法》：2003.1.1实施95中央国家机关政府采购中心中央国家机关政府采购中心于2003年1月10日正式成立，是中央国家机关政府集中采购的执行机构，是经注册的独立事业法人。采购中心的主要职责：负责统一组织实施中央国家机关政府集中采购目录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训，办理其他采购事务等。96（二）《政府采购法》的基本内容《政府采购法》的宗旨和原则原则：公开透明、公平竞争、公正、诚实信用采购法的基本内容：1、政府采购当事人：采购人、供货商、采购代理机构2、政府采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他3、政府采购程序和政府采购合同4、采购人与供货商9798（三）政府采购的对外开放我国现行《政府采购法》规定：政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有下列情形之一者除外：1、需要采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的；2、为在中国境外使用而进行采购的；3、其他法律、行政法规另有规定的。99中国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判财政部部长谢旭人2007年12月28日代表中国政府签署了中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)申请书，中国常驻WTO代表团将申请书和中国加入GPA初步出价清单递交给WTO秘书处，标志着中国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判。GPA是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，由WTO成员自愿签署。100加入GPA谈判的主要内容是政府采购市场开放范围，初步出价清单是申请方单方面提出的开放范围。中国政府在2001年加入WTO时承诺，加入WTO后即成为GPA观察员，并尽快启动加入GPA谈判。加入GPA谈判，是继加入WTO后，中国在对外经贸领域开展的又一项重大谈判，对中国经济社会发展将产生广泛和深远的影响。2007年12月28日来源：经济观察网101（四）财政部门在政府采购中的职责各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门各级政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责102四、国库集中收付制度国库改革目标：借鉴西方“国库单一帐户制度”，即国库集中收付制度。(一)我国过去国库支付制度及其存在的问题分散支付制度103分散支付制度的缺陷：(1)缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋生腐败和寻租等违法和违纪行为；(2)财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门、单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；(3)不利于预算管理制度的全面改革。104(二)国库集中支付制度的含义国库集中支付制度：对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面监控的制度。国库集中支付改革始于2001年。105国库集中支付制度要点：(1)财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设账户保存。(2)各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供应商支付货款，不再分散支付。(3)除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。106国库集中支付制度并不根本改变各部门各单位对预算资金的支配权和使用权，但由财政部门集中掌握预算资金的支付权。SF107（三）实施集中支付制度改革的措施1、做好准备工作2、建立资金管理方式

在央行设立国库单一帐户系统设立“国库集中支付中心”3、明确集中支付外的辅助支付办法

工资支付：商业银行工资帐户零星支出支付：商业银行“零用金付款”帐户转移性支出支付：从国库单一帐户直接拨入受款人银行帐户108五、“收支两条线”管理（一）“收支两条线”管理的含义“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革。核心内容：将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。收入方面：收缴分离——财政专户支出方面：收支脱钩109（二）“收支两条线”管理的进展及其进一步完善2010年6月1日财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88号)，决定从2011年1月1日起，将预算外收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。110

第三节财政预算绩效评估

Budgetperformancemeasurement:ToolsandFramework

MeasuringtheperformanceofPFMsystems

公共预算管理系统绩效评估111Modulemap

课程结构及前后关系112WhatistheperformanceofaPFMsystem（财政管理的绩效：概念）PEFAOperatingDesignPrinciples

（世界银行财政绩效评估框架的设计原则）ExaminationofsomePEFAsIndicators（简述几个财政绩效评估的指标）ComprehensivenessofPEFAs（财政绩效评估框架的全面性）PEFAscoring（财政绩效评估框架的评分标准和方法）Moduleoutline本节学习内容113WhatistheperformanceofaPFMsystem?什么是财政管理绩效？ItscapacityofachievingthePFMobjectiveinthemostcost-effectivemannertakingintoaccountthecountrycontext考虑到一个国家实际情况和环境，政府用‘最小的代价’有效实现其财政管理目标的能力。TheobjectivesofPFM财政管理的三个目标(参看第一节1.1):Aggregatefiscaldiscipline规范财政纪律（控制原则）；Allocationofresourcesinconformitywithpolicyobjectives根据政策目标合理分配有限的财政资源（资源配置效率）；Operationalefficiency提高财政系统的运营效率PFM“traditional”values:Regularity(规范性）,probity（真实性）,dueprocesses（因果关系），Democracy(民主性),transparency（透明度），accountability(权责对应制度）114MeasuringPFMperformance(1)

评估财政管理的绩效115KeyObjectivesandPrinciples主要目标与原则Provideanintegrated,comprehensive,consistent,reliableandtimelyevidencebasedassessmentonPFMperformance财政绩效评估需提供一个完整、全面、一致、可信、及时的、基于证据的评价结果。MeasuretheresultsachievedinPFMperformanceratherthanthedegreetowhichspecificPFMprocessesareapplied评估最终的财政管理绩效结果，而非侧重某个管理过程、环节。ProvideabasisfordeterminingifPFMreformsyieldimprovementsovertime对于一定时期内财政改革的成果进行评价，为未来的改革提供政策依据Widelyapplicable:Relevanttocountriesatalllevelsofdevelopment在实践中，易于在不同国家应用：发达国家以及发展中国家；Assessmentmustbeevidencebased；评估必须基于财政管理实践，须有坚实的证据（数据）支撑评估结论；Capableofcalibrationtocaptureprogressovertime绩效评估必须能够准确及时反映财政管理改革的变化。MeasuringPFMperformance(2)PEFAStrengthenedapproach‘世界银行财政绩效评估框架’是由多个组织及国家政府创立的一套财政绩效评估体系Encouragingacountry-ledreformprogramdefinedwithinaGovernmentReformStrategyandActionPlan该体系鼓励由发展中国家政府推进财政改革，并纳入该国政府公共改革战略和行动计划Ensuringaharmonisedanddonoralignedprogramofsupportforthecountryreformprogram确保（国际组织）为一个国家财政改革计划提供相应地支持AdoptingacommonassessmentframeworkappliedtoacommonpoolofPFMinformationformeasuringandmonitoringPFMreformprogressovertime确保各国在统一的评估框架下，基于类似的财政管理信息来评估和监督财政管理改革的进程（易于未来比较、评估和改进）117Focusonhighlevelperformanceindicatorsappliedtothecentralgovernmentlevel注重中央一级政府的财政绩效评估*Widelyapplicable:Relevanttocountriesatalllevelsofdevelopment世界银行财政绩效评估系统（PEFA)须具有广泛的适用性，须兼顾不同发展水平和背景迥异的国家的实际情况，避免脱离实际；Assessmentmustbeevidencebased世界银行财政绩效评估系统（PEFA)的评估应基于有力、坚实的证据和数据之上。Capableofcalibrationtocaptureprogressovertime能够及时反映一定时期之内，一个国家的财政改革的进程*省级政府的财政绩效评估框架已于2013年1月公布，正在试运行。118ThePEFAPMF:OperatingDesignPrinciples(1)世界银行财政绩效评估系统：设计原则Usedatathatcanbecollectedcosteffectively使用易于收集的数据，以减少评估的‘实施成本’和‘交易成本’；Comprehensive:coverallaspectsofthePFMcycle评估框架应具有一定的全面性，基本涉及财政管理的各个环节；DefinetheachievementofsoundPFMtobebasedupontheobjectivesof:一个有效地财政管理系统应该Fiscaldiscipline具有严格明确的财政纪律；Strategicallocationofresources长远合理地分配财政资源；Efficientdeliveryofservices能够有效地提供公共服务The

PEFAPMF:OperatingDesignPrinciples(2)世界银行财政绩效评估系统的设计原则

SpecifysixcriticaldimensionsofasoundPFMsystemas:世界银行财政绩效评估系统尤为注重财政管理系统6大方面指标的评估分析Credibilityofthebudget预算的可信度Comprehensivenessandtransparencyofthebudget预算的全面性和透明度；Policybasedbudgeting预算编制、审核、批准、实施和决算的制度Predictabilityandcontrolinbudgetexecution预算执行过程中可测性和可控性；Accounting,recordingandreporting财政管理系统中会计、记录和相关报表的制度安排和作用，Externalscrutinyandaudit财政管理系统外部监督与审计制度安排和运作120PEFAAnalyticalFramework（财政绩效评估框架的理论核心原则之间的逻辑关系）121122PEFAModel（世界银行绩效评估框架的工作原理）

*个人观点：该模型并未完全脱离管理学的五项基本职能，即计划、组织、指挥、协调和控制

ScopeofthePFMPMF（PEFA框架实施的对象和范围）

123TheCentralGovernmentBudget

（中央政府财政管理的绩效）PEFAIndicators（PEFA绩效评估的28个指标）124A．PFM结果：预算的可信性PI－1 总预算结果与最初批准的预算相比PI－2 预算结果的具体构成部分与最初批准的预算相比

PI－3 总体财政收入结果与最初批准的预算相比PI－4 财政支出、拨款滞后的存量与监督B．预算的：全面性和透明性125PI-5 预算分类PI-6 预算文件中包括的信息的全面性PI-7 未报告的政府具体运作的规模（预算外资金的规模）PI-8 政府间财政关系的透明性（政府间转移支付的关系与机制是否清晰有效）PI-9 其它公共部门机构总体财政风险的监管PI-10关键财政信息的公众可获得性C．预算循环(i)

预算制定过程的合法性、程序性和前瞻性

PI-11 年度预算过程的有序性和参与性PI-12 财政规划、支出政策和预算的多年预测126预算循环(ii)预算执行情况PI-13 纳税人权力和义务的透明性PI-14 纳税人注册和税收评估方法的有效性PI-15 税收征收的有效性PI-16 对支出所承诺的资金获得程度的可预测性PI-17 现金余额、债务和担保的记录和管理PI-18 工资控制的有效性PI-19 采购的竞争性、效益和控制手段PI-20 非薪水支出的内部控制的有效性PI-21 内部审计的有效性127预算循环(iii)：

公共部门会计核算、记录和报告128PI-22 账目核对的及时性和常规性PI-23 有关服务提供机构所获得的资源的信息的可获得性PI-24 年度预算报告的质量和及时性PI-25 年度财务报告的质量和及时性C预算循环(iv)外部监督和审计PI-26 外部审计的范围、性质质及后续检查PI-27 立法机关对年度预算法的监督PI-28 立法机关对外部审计报告的监督一个简单的例子*...PI-7政府预算外收支活动水平，也就是说政府预算外支出或是收入是否体现在政府的相关财政报表中。如果没有，将检验预算外收入或是支出占相关预算内支出和收入的比率有多高。预算外收入或支出的比率越大，评分越低，证明政府财政活动有很大一部分是游离于预算控制之外的，并且并没有体现在政府报表中，会带来相应的监管、腐败和财政风险；*请不要引用以下例子：由于数据来源不清楚中国‘预算外资金’管理的绩效评估：预算外资金收入占财政决算收入的比例（1952～2007）PI-7按照PEFA的打分原则，按预算外资金占决算资金的比例大小进行打分（1%以下：A;1%-5%:B;5%-10%:C;10%以上:D)中国只有在1950-1952年期间评分为A，其他大部分时间评分都在D，说明中国的预算外资金管理存在重大问题。虽然，从2002年到2007年预算外资金（收入）的比率逐年下降，但仍高于PEFA评估的最低标准。2011年中国政府试图将所有预算外资金纳入财政预算之内，但是最终结果有待评估。如果‘预算外资金全部纳入财政预算管理’，中国的PI-7指标评分将迅速上升到A。中国‘预算外资金’管理的绩效评估得分ComprehensivenessofthePEFAPMF（财政绩效评估的完整性？与其他财政评估模型相比较）

133PFMThePEFAIceberg–howcomprehensive?

（世界银行财政绩效评估框架完整度：冰山上的一角？）134PEFAAssessmentFixedassetregisterSupplychainmanagementFinancialadministrativenetworkCapacityProcurementPoliticalcontextMarketQualityofexpendituremanagementEngagedcivilsocietyCalibrationandScoring（标准量化考察指标和相应的评分）

Specificcalibrationofscoresusingafourpointordinalscale(A,B,CandD)（A,B,C,D分别代表某个绩效水平的高低）Intermediatescores(B+,C+,D+)possibleonlyformulti-dimensionalindicators,wheredimensionsscorediffer