公共财政与政策：3-财政支出规模与结构分析

财政支出规模与结构分析武汉大学政治与公共管理学院

行政管理系专业必修课程第二节财政支出规模分析一、衡量财政活动规模的指标二、财政支出规模发展变化的一般趋势三、我国财政支出规模发展变化的特殊性四、影响财政支出合理规模的因素分析

一、衡量财政活动规模的指标绝对指标相对指标（一）反映财政活动规模的两个指标财政收入占GDP(或GNP)的比重财政支出占GDP(或GNP)的比重GDP(或GNP)财政收入/支出1．财政支出增长率:当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比2．财政支出增长的弹性系数:财政支出增长率与GDP增长率之比(何者增长更快)3．财政支出增长边际倾向:财政支出增长额与GDP增长额之比。表示GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少，或财政支出增长额占GDP增长额的比例。（二）反映财政支出规模及其变化的指标

二、财政支出规模发展变化的一般趋势（一）瓦格纳法则德国经济学家阿道夫·瓦格纳(AdolfWagner)在19世纪80年代对西方工业化国家的工业化进程进行考察后认为：一国政府的支出与其经济增长之间，即政府职能的扩大与国家收入增长之间，是存在着一种函数关系的。瓦格纳认为，政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会经济发展的一个客观规律。瓦格纳的研究成果(财政支出扩张论)被后人称为“瓦格纳法则(Wagner’sLaw)”，可表述为：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。瓦格纳把公共支出对国内生产总值的比率上升的原因分为政治因素与经济因素。所谓政治因素，是国家活动规模的扩大；所谓经济因素，包括有市场失效、外部效应以及需求的收入弹性等。政治因素GDP经济因素瓦格纳法则的解释

G3G2G1Y3Y2Y10人均GDP财政支出占GDP的比重图3-2瓦格纳法则的解释瓦格纳这一“政府活动扩张法则”的提出，是开创性成果，它已成为公共支出增长最为经典的分析，后来发展的有关公共支出增长的理论几乎都是基于对此的验证与补充。经济发达国家的经济发展实践证明瓦格纳法则符合财政支出占占GDP比重的发展变化的一般趋势。

主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势

美国财政支出增长弹性和增长边际倾向Eg（系数）MGP（％）总支出民用支出总支出民用支出1890-19291929-19501950-19701970-19801.71.91.61.11.81.21.81.210.930.435.934.69.018.526.530.7（二）皮科克和威斯曼的替代——规模效应理论皮科克与瓦埃斯曼在瓦格纳分析的基础上提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为外在因素(如战争)是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。所谓的“替代效应”，指在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急过去以后，公共支出并不会退回到先前的水平。皮考克与怀斯曼的“梯度渐进增长理论”

——替代－规模效应理论经济学家皮考克(AlanT.Peacock)和怀斯曼(JackWiseman)在1961年出版的《联合王国公共支出的增长》书中，对英国1890-1955年间政府支出增长进行了研究，提出了公共支出的“梯度渐进增长”论，以说明政府支出的增长趋势和“时期模型”。基本观点：从长期来看，公共支出的增长不是直线型的，而是呈现出一种阶梯型增长的特点。只要突破某一“临界点”，支出便会跃上一个新的高度。其模型如下页图所示。公共支出占GDP比例O和平时期战争时期战后和平时期时期

该理论的分析基于以下假设：政府总愿意多支出，以提供更多的公共产品；而公民在拥有和享受公共产品效益的同时，却对于多缴税款心存抗拒。公民“可容忍的税收水平”是政府公共支出的约束条件。基于以上假设，在社会正常发展时期，随着经济的繁荣和收入水平的上升，税收收入在税率不变(可容忍的税收水平不变)的情况下也将增长。于是公共支出的上升会与国内生产总值的上升成线性关系，即国内生产总值上升→收入上升→税收上升→公共支出上升。

社会进入动荡时期(如战争、饥荒或其他社会灾难)，常规将打破，随之而来的是政府公共支出跳跃性的急剧增长。皮考克与怀斯曼把这一增长归功于“替代效应”的作用(displacementeffect)：政府为了应急不得不扩大开支、提高税率，而公众面临社会危机时在心理上会接受一个更高的“可容忍的税收水平”，从而使新的税收水平替代原来的税收水平，公共支出替代私人支出。

当战争或其他社会动乱结束后，公共支出也不会像想象的那样降到原来的水平，而是会在一个较高的水平上保持逐步增长。皮考克与怀斯曼用“审视效应”(inspectioneffect，或译：意识效应)对此作了解释:一方面，由于战乱后的还债、抚恤、重建等政府支出不可能靠原有水平的税收来支付；另一方面，由于经过危机后公众对社会问题有了较深刻的审视与认识，愿意接受较高税收水平以支持政府实现其职能。这样，公共支出的增长就实现了又一个大的跳跃。

由此可见，按照皮考克和怀斯曼的梯度渐进增长理论，造成公共支出增长的因素可归结为两种：内在因素和外在因素内在因素：在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加，政府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势，它使政府公共支出上升并与其成线性关系。外在因素：在社会发展过程中出现的动荡与危机，它使公共支出与公共收入在更高水平上保持一种相互增长。这一因素被认为是导致公共支出增长超过国内生产总值增长速度的主要原因。

美国联邦与地方政府开支占GDP比重1929-2009

三、我国财政支出规模发展变化的特殊性（一）我国改革开放后财政支出增长的基本特征改革以来，中国财政支出占GDP比重呈先逐年下降然后又逐年回升的特征。体现了经济体制转轨时期的特征

财政收支总额及增长速度资料来源：年份财政收入（亿元）财政支出（亿元）增长速度（%）财政收入财政支出19781132.261122.0929.533.019801159.931228.831.2-4.119852004.822004.2522.017.819902937.103083.5910.29.219956242.206823.7219.617.8200013395.2315886.5017.020.5200116386.0418902.5822.319.0200218903.6422053.1515.416.7200321715.2524649.9514.911.8200426396.4728486.8921.615.6200531649.2933930.2819.919.1200638760.2040422.7322.519.1200751321.7849781.3532.423.2200861330.3562592.6619.525.7200968518.3076299.9311.721.9201083080.3289575.3821.317.42011103874.43109247.7925.021.6中国财政支出增长弹性和增长边际倾向年份Eg（系数）MGP（％）19781980198519901995199720002001200220032004200520092.50-0.350.710.930.681.491.931.811.720.920.881.262.5166-11171681728293017202350（二）我国财政支出占GDP比重发展变化原因分析（一）影响财政支出规模的宏观因素1.经济性因素主要指经济发展的水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等。

四、影响财政支出合理规模的因素

2.政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局稳定状况；二是政体结构和行政效率；三是政府干预政策。

3.社会性因素人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响财政支出规模。（二）影响财政支出规模的微观因素财政支出效益微观影响因素（公共产品的需求有多大？成本？质量？）类别间支出结构效益部门间支出结构效益部门支出效益单位支出效益项目支出效益前文财政支出效益分析与评价（三）政治决策程序政治决策影响市场与政府边界（国情与公共需求）公共选择理论——科学民主决策机制第三节财政支出结构分析一、关于财政支出结构发展变化的学说二、我国财政支出结构变化的历史进程三、优化我国财政支出结构的思路财政支出结构指按不同的标准分类，各项财政支出占总支出的比重（百分比），也称财政支出构成。财政支出结构表明在现有财政支出规模的前提下财政资源的分布，以及财政正在履行的重点职能及变化趋势。

一、关于财政支出结构发展变化的学说（一）马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托根据经济发展阶段理论，在对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后，从公共支出作用变化的角度，联系财政支出结构的变化解释财政支出规模增长的原因，建立了“公共支出增长的发展模型”。在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施投资。这些投资对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。在经济发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资逐步转换为对私人投资的补充。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，社会总投资以及政府投资的绝对数会是增长的，但社会总投资占GDP的比重以及政府投资占财政支出的比重，会趋于下降。罗斯托认为，在经济成熟阶段，公共支出结构将从基础设施的支出转向教育、医疗和社会福利支出。当经济转入“大众消费”及“生活质量”阶段以后，公共支出中用于推行社会保障和收入再分配政策的社会消费性支出将比用于其他方面的支出相对有更大的增长，也会快于GDP的增长速度。（二）内生增长理论调整、优化财政支出结构的理论指导20世纪80年代，罗默、卢卡斯等学者针对新古典模型的缺陷，提出了新的经济增长理论——内生增长理论，将原来认为是促进经济增长的外在因素内在化，认为由于科技进步及生产性公共投资增加的影响，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势。内生增长理论认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动(R&D)是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力。（美国的信息高速公路计划、生物工程计划）（公共物品或准公共物品）因此，财政政策对经济增长和经济结构的调整，特别是对长期经济增长和经济结构调整，具有重要的特殊作用。财政支出结构不是一成不变的，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，财政支出结构的变化带有一定的规律性。

美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势(%)

二、我国财政支出结构变化的历史进程（一）财政支出功能分类变化随着市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革开放初期的60%左右下降到“十五”时期的29.1%，下降了近30多个百分点；相反，社会管理支出则大幅度提高。我国财政支出结构变化趋势“五五”时期1976-1980经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“九五”时期1996-2000经济建设费38.3%社会文教费27.2%国防费8.3%行政管理费15.7%其他10.5%“十五”时期2001-2005经济建设费29.1%社会文教费26.6%国防费7.6%行政管理费19%其他17.7%1978-2006年我国财政支出构成(%)国防外交保健老年医疗收入保障社会保障净利息其它196543%4%2%0%8%15%7%21%200420%1%10%12%15%22%7%14%资料来源：2005年度《总统经济报告》TableB80国防支出变化社会保障支出增长很快老年保健医疗的出现（二）购买性支出与转移性支出变化购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占比重的大小，反映出政府在不同时期的经济作用的不同和财政职能的变化。国家差别：一般地说，经济发达国家，由于政府较少直接参与生产活动，财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比重较大；发展中国家，由于政府较多地直接参与生产活动，财政收入相对匮乏，购买性支出占总支出的比重较大。

两类国家购买性支出与转移性支出所占比重类别发达国家发展中国家

合计100.0100.0

购买性支出45.261.5

其中：经常性支出34.950.1

资本性支出10.311.4

转移性支出41.022.5

其中：公债利息5.65.5

补助金35.417.0

其他13.816.0中国变化情况：1、购买性支出所占比重有所下降，而转移性支出所占比重有所上升。2、价格补贴和企业亏损补贴所占比重下降，债务支出的比重则急剧增长。3、2000年开始债务付息与债务还本分离，付息纳入经