ppp项目案例及风险分析

ppp项目案例及风险分析

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目录

第一章PPP简介.............................................................4

一、模式分类.............................................................4

二、必要条件.............................................................4

三、进展方式.............................................................5

四、要紧优点.............................................................5

五、要紧缺点.............................................................5

六、要紧运作模式.........................................................5

（-）、建造、运营、移交（BOT）.................................5

（二）、建设、经营、转让（PFI）.................................6

（三）、建造、拥有、运营、移交（BOOT）...........................8

（四）、建造、移交（RT）.......................................8

（五）、建设、移交、运营（BTO）.................................9

（六）、重构、运营、移交（ROT）................................10

（七）、设计、建造、融资及经营（DB-FO）.........................10

（八）、建造、拥有、运营（B00）................................11

（九）、移交、经营、移交（TOT）................................11

（十）、设计、建造、运营（DBO）................................12

第二章PPP项目成功案例....................................................13

案例1：禄劝至大松树二级公路..........................................13

案例2：南京纬三路过江通道............................................14

案例3：北京地铁4号线.................................................14

案例4：临河黄河大桥...................................................15

案例5：褰荆高速公路...................................................16

案例6：榆神高速公路...................................................16

案例7：首都机场高速公路...............................................17

案例8：涪陵李渡长江大桥..............................................17

案例9：内蒙古109国道清大一级公路....................................18

案例10：漳州滨江快速公路度漳同城大道角美段...........................19

第三章PPP项目要紧风险因子分析............................................21

一、法律变更风险......................................................21

二、审批延误风险......................................................21

三、政治决策失误/冗长风险.............................................22

四、政治反对风险......................................................27

五、政府信用风险......................................................31

六、不可抗力风险......................................................33

七、融资风险..........................................................34

八、市场收益不足风险..................................................35

九、项目唯一性风险....................................................38

十、配套设备服务提供风险..............................................44

十一、市场需求变化风险................................................47

十二、收费变更风险....................................................49

十三、腐败分析........................................................50

第一章ppp简介

一、模式分类

从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或

者没有投资需求）管理合同到长期合同，包含资金、规划、建设、营运、维修与

资产剥离。PPP安排对需要高技能工人与大笔资金支出的大项目来说是有益的。

它们对要求国家在法律上拥杓服务大众的基础设施的国家来说很启用。公私合作

关系资金模式是由在项目的不一致阶段，对拥有与维持资产负责的合作伙伴所决

定。

（1）外包类

（2）特许经营类

项目需要私人参与部分或者全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分

（3）私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用

户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，同

时不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

二、必要条件

（1）政府支持

政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色与责任会随项

目的不一致而有所差异，但政府的总体角色与责任一为大众提供最优质的公共设

施与服务一却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或者服务的一种比较有效

的方式，但并不是对政府有效治理与决策的替代。在任何情况下，政府均应从保

护与促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机

构之间的权限与关系，降低项目总体风险等。

（2）健全法律

健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企

业部门在项目中需要承担的责任、义务与风险进行明确界定，保护双方利益。在

PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理与保护等各个阶段都能够采纳公共民

营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势与

弥补不足的有力保证。

（3）专业人才

专业化机构与人才的支持。ppp模式的运作广泛使用项目特许经营权的方式,

进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融与财务等方面的知识。一方面要求

政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指

导与有关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

三、进展方式

四、要紧优点

PPP模式最核心的优点是提高公司流淌资金的利用率。

五、要紧缺点

PPP模式最核心的一个问题是出钱方没有产品与服务的定价权。

六、要紧运作模式

广义范畴内的运作模式要紧包含下列几种：

（一）、建造、运营、移交（BOT）

案例1：广西来宾电厂

广西来宾电厂位于广西壮族自治区的来宾县。装机规模为72万千瓦，安装

两台36千瓦的进口燃煤机组。该项目总投资为6.16亿美元，其中总投资的25%

即L54亿美元为股东投资，两个发起人按照60:40的比例向项目公司出资,具

体出资比例为法国电力国际占60%,通用电气阿尔斯通公司占40%,出资额作为

项目公司的注册资本；其余的75%通过有限追索的项目融资方式筹措。我国各级

政府、金融机构与非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。项目融资贷

款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行构成的银团联合承

销，贷款中3.12亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司提供出

口信贷保险。项目特许期为18年，其中建设期为2年9个月，运营期15年3

个月。特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。在建设期与运

营期内，项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元，

同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务。广

西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时（5000小时）的最低输出电量

（超发电量只付燃料电费），并送入广西电网。同时，由广西建设燃料有限责任公

司，负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤要紧来自贵州省盘江矿区。

案例2：马来西亚南北高速公路

马来西亚南北高速公路全长800km南临新加坡、北靠泰国，其中部分路段为

收费道路。由UnitedEngineer公司组建了一个新公司一一普拉斯作为项目发起

公司，负责该高速路的筹资、设计、建造与经营。估计项目总成本18亿美元，

特许经营期30年。项目资金构成中，900万美元为项目发起公司的股木；18000

万美元为该公司的股份资金；其余90%均来自银行贷款。

该高速公路项目获得了很高的政府担保；政府提供的援助性贷款为23500

万美元，约为项目从开始筹资到建造完工总成本的13%o该笔贷款在25年内还

清，并在前15年内可延期偿付，其固定年利率为8%；政府给予了普拉斯公司最

低营业收入担保，即假如公司在经营的前17年内因交通量下降而出现现金流淌

逆境的话，政府将另外提供资金；马来西亚政府还授予普拉斯公司经营现有的一

条高速公路，长309km公司不须购买该路段，其部分通行费收入用于新建公路;

在外汇方面，马来西亚政府提供的担保是；假如汇率的降低幅度超过15%,攻府

将补足其缺额；最后，政府还提供了利率担保；假如贷款利率上升幅度超过20%,

政府将补足其还贷差额。

马来西亚政府与普拉斯公司签订了固定总价格合同，然后由普拉斯公司与各

个分包人分别签订固定总价合同。在收费方面，高速公路的通行费率由政府与普

拉斯公司共同确定。E后费率若有提高将与马来西亚的物价指数相联系。

高速公路的筹资采取了传统的资本结构，包含负债与权益资本。项目发起人

从香港、新加坡与伦敦筹集到9亿美元。该项目还从政府那里获得了一笔2.35

万美元的援助性贷款。为了缓解其现金紧缺，项目发起人向其分包人提出，只以

现金支付合同总价的87%,另外13%的部分作为分包人的入股资金，而且这些股

份资金只能在工程建设完工后，约7年后才能进行转让。这一措施将权益资金的

风险有效地转移给了项目分包人。

案例3：成都自来水六厂

成都自来水六厂BOT项目是全国首个经原国家计委批准的城市供水基础设

施B0T试点项目。1999年8月11日，成都市政府与成都通用水务-丸红供水有

限公司（项目公司）正式签署了《特许权协议》，特许期18年，“成都通用水务-

丸红供水有限公司”作为项目业主在特许期内全面负责该项目的融资、设计、建

设与运营，特许期结束后，水厂将无偿移交给成都市政府，经营所得作为建设投

资的收益。该项目正式投产后，供水量占到全市月水总量的1/3左右。项目总投

资额为1.065亿美元（约合8.8亿元人民币），项目建设规模含80万吨/日的取

水工程、40万立方米/日净水厂工程等。在项目总投资中，资本金的30%约3200

万美元由项目公司的股东方直接投入，其中法国通用水务集团占60乐日本丸红

株式会社占40%；其余70新勺投资则由项目公司通过对外贷款方式解决。

（二）、建设、经营、转让（PFI）

PFI是英文（Private—Finance—Initiative）的缩写，PFI方式是对B0T

项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，

通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并

在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政

府，而私营部门则从政府部门或者同意服务方收取费用以回收成本的项目融资方

式。

案例：1贵阳金石产业园

贵阳金石产、业园地处贵阳花溪区石板镇、小河区金竹街道办事处辖区内，规

划总占地面积5平方公里，由石材生产加工区、石材机械辅材制造区、石材仓储

物流区、服务中心等构成。2015年，贵阳金石产业园建成后年总产值可达：5。

亿元。其中，由石材加工厂房与石材原材料展示交易区构成的园区一期项目，估

计于本月12日动工建设，明年上半年建成投产。一•期计划建设面积6.6万平方

米，年销售石材原材料20万立方，销售额5亿元。贵阳金石产业园前期采取公

司市场化运作，由贵阳市石材加工龙头企业黔源矿业与合朋经济开发有限公司组

建贵州金石英钟联创工业地产投资进展有限公司作为该园一期项目投资主体，贵

阳金石产业园固定资产投入资金约5.6亿。一期项目建成后采取“工业超市”（即：

股东自带石材加工设备进厂生产，可自产自销，也可几家联合销售）形式生产加

工。加工种类包含：花岗石、大理石、石雕、砂岩、文化石、人造石等。贵阳金

石产业园是贵阳市循环经济推广园区，它的建成将填补贵州省没有专业石材产业

园的空白。

案例：2格林威治镇伊丽莎白女王医院建设项目

SRW公司是专业的建筑机电安装公司，全资隶属于世界著名的建筑公司瑞典

SkanskaAB英国分公司，公司年营业收入为2亿英镑，其中来自于设施管理服务

的收入占四分之一。

SRW与其他公司联合构成项目联合体，于1994年受邀参加位于伦敦东南方

向的格林威治镇伊丽莎白女王医院建设项目，该预目为当时第一个PFI项Bo

1995年项目联合体成功中标，英国政府特许运作时间为30年。2000年10月该

项目正式完工。

SRW的工作分为两部分：先作为机电安装承包商负责女王医院的机电设施计

划与地板、墙体计划的采购、安装；医院止式运营后，SRW将为其提供30年的

设施保护与运行服务（项目联合体的另一成员公司则负责医院的清洁、餐饮、保

安、运送、接待方面的服务。）

案例3：公立医院的停车场

威尔士大学医院的原有停车场很狭窄，职员、患者、探访人员均深感不便。

为了改变这种状况,国民保险事业托拉斯决定建设容纳1100台车辆的多层停车

场与通往主干道路的线路。根据VFW的观点来推断是由公共部门进行建设、运营

还是委托给私营部门，从5家企业中选择1家签定合约，于1997年实施。停车场

的建设费为650万英磅，国民保险事业托拉斯将停车场的建设委托给私营企业，

运营20年后停车场引渡给国民保险事业托拉斯。前3年设订停车费用的上限，

第4年以后私营企业可根据市场行情与通货膨胀率自主确定停车费用。私营企业

通过收取停车费用回收建设及运营成本。

（三）、建造、拥有、运营、移交（BOOT）

BOOT是英文（Build—Own—Operate—Transfer）的缩写，即建设一拥有一经

营一转让。BOOT方式是承包方融资建设某项基础设施项目，项目建成后，在规

定期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给发包方。

案例1：南开大学深圳金融工程学院项目

南开大学深圳金融工程学院项目就属于这类融资模式的典范。在特许权期内

项目参与方的共同经营，由深圳市政府、南开大学与项目公司共同构成理事会，

由理事会聘任的行政班子对学院进行经营管理：金融工程学院学费比较昂贵，按

照平均20000元/（年•人）计算，3000名学生每年的学费就是6000万元。以三

七分成计，项目公司每年的收入也有4200万元，这样在30a的合作期之内，投

资方将获得数倍于总投资的收益，学院的收入也就足够满足自身的支出。合作

30a之后，学院全部产权归南开大学所有。

（四）、建造、移交（BT）

案例1：山西阳-候高速

山西中昌集团有限公司使用BT模式，投融资、建设、移交山西阳侯高速公

路。山西中昌集团有限公司报山西省交通厅批准，依法注册成立BOT项目公司一

-山西阳侯高速公路有限公司，作为山西阳侯高速公路项目的业主。山西阳侯高

速公路有限公司成立后，投入资金进行勘测设计、征地拆迁等建设前期准备工作，

同时经山西省政府批准，通过BT方式对本项目进行国内竞争性公开招标，选择

山西阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的合格的投融资、建设主体。通过竞争

性投标，中国港湾建设（集团）总公司中标，以15.55亿元人民币获得阳侯高速

公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体，建设工期2年

案例案北京地铁10号线

北京地铁10号线及资有限责任公司，通过公开招标的方式选择中标人，通

过评标确定“中国铁路工程总公司、中铁电气化局集团有限公司、中铁三局集团

有限公司联合体”为中标单位，由联合体负责组建奥运支线项目公司即北京中铁

工程投资管理有限公司（下列简称“项目公司”）;项目公司根据确定的建设范

围筹措相应的建设资金，并按确定的建设计划与技术标准建设奥运支线BT工程:

工程竣工、验收合格后，招标人以股权收购的形式支付合同价款；北京市基础设

施投资有限公司对北京地铁10号线投资有限责任公司的股权收购行为提供担保。

北京地铁奥运支线利用BT模式进行项目融资建设的。该工程土建主体于2006-09

完工，提早33d兑现了对北京市基础设施投资公司的合同工期承诺，为2008-02

与地铁10号线实现联调打下了坚实基础。2005-06-08开工以来，该工程克服了

地下水位高、地质条件复杂、周边施工干扰大等困难，土建主体工程如期建成。

通过了北京市“结构长城杯”初评全线，合格率100轧优良率达到85%以上，工

程质量受到北京市2008工程建设指挥部办公室与市建委联合通报夸奖。

案例3：六盘水市机场高速公路工程建设

葛洲坝集团第二工程有限公司于4月8日与六盘水市交通投资开发有限责任

公司签订了《六盘水市机场高速公路工程建设一移交（BT）项目建设、移交回购

合同》项目概算投资建设费用暂估价17.77亿元。

据介绍，六盘水市机场高速公路项目位于六盘水市，起于六盘水市红山大道，

止于月照机场预留机动车进出口，全长10.865公里，建设工期为24个月，以

BT方式建设。

项目使用分期货币回购方式。六盘水市交通投资开发有限责任公司每半年向

葛洲坝集团第二工程有限公司支付一次本项目工程建设期的投资回报款。自本项

目工程交工验收移交使用之日起36个月内，六盘水市交通投资开发有限责任公

司向葛洲坝集团第二工程有限公司分四期支付回购价款。

案例4：南昌绕城高速公路BT项目

南昌市绕城高速公路南外环（塔城至生米段）工程BT项目A3标，长度约

12.3公里，计划工期36个月。经初步测算，该项目内部收益率估计约为8.6%。

公司联合体将按照规定程序与业主方签订有关合同。

案例5：蚌埠市南出口公路（省道207蚌西路）改造工程

蚌埠市南出口公路（省道207蚌西路）改造工程起于蚌西路与燕山路交点,止

于京台高速公路蚌埠出入口，是蚌埠市城市南部的重要出入口与城市的“南大门”,

同时也是我市连接京台高速公路与仁与集机场的重要通道。改造路段全长9.6km,

按城市快速路标准建设,在原道路横断面全宽110m基础上进行合理规划，改造成

双向八车道十四车道辅道，配套实施给排水、路灯等市政基础设施。总投资2.35

亿元，工期9个月。2011年1月底前完成主体工程，11月16日完成交工。项目使

用BT模式建设，由安徽水利股份开发有限公司中标承建。

（五）、建设、移交、运营（BT0）

案例1：竹园污水处理厂

2002年6月5日，民间资本占到85%的上海友联联合体与上海市水务局下属

的水务资产经营进展公司签约，将以BTO形式,获得总投资额为8.7亿元人民币的

上海市最大污水处理项目一竹园污水处理厂20年特许经营权,投资建设、运营这

家日处理能力达到170万吨的大型污水处理厂，标志着民营资本正式进人我国水

务市场。

（六）、重构、运营、移交（R0T）

ROT是英文（Reconstruction-Operate-Transfer）的缩写，即重构一运营

一移交。ROT方式是民营机构负责既有设施的运营管理与扩建/改建项目的资金

筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

案例1：莲潭国际会馆

莲潭国际会馆位于高雄市左营区，原为高雄市政府人力进展局附属莲潭国际

文教会馆，要紧作为公务人员教育培训之用。整个会馆设备陈旧、环境破旧、人

员老旧、管理落后，成为高雄市政府的一大负担。

莲潭国际会馆ROT模式2004年，高雄市政府以ROT模式对莲潭国际文教会

馆进行公开招标。台湾首府大学于2004年正式取得该会馆30年以上的经营权,

签订了ROT合同，并斥资2亿元进行内部装潢与外部景观改造。莲潭国际会馆不

仅与福华酒店管理公司建立合作关系，而且打造成为亚洲最大，最优秀的教学会

馆。自2009年开张营业以来，莲潭国际会馆得到了脱胎换骨的改变，经营绩效

获得各界确信，荣获了台湾第八届金擘奖，也成为两岸名人交流与参访的首选。

（七）、设计、建造、融资及经营（DB-FO）

DB-FO是英文（Design-Bui1d-Finance-Operato）的缩写，即设计一建造一

一融资一经营。DB-FO方式是私营部门的合作伙伴设计，融资与构造一个新的基

础设施构成部分，以长期租赁的形式，运行与保护它。当租约到期时，私营部门

的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

案例1：北威尔士道路（A55）的建设

威尔士省基于DB-FO方针，将项目的设计、建设、资金筹措、运营委托给私

营企业。私营企业进行道路的建设，并对建成后的道路进行长期的管理。在合约

期间（30年），根据估计的通行车辆数（影子通行费用）向政府收取费用，回收投入

的资金。合约期满后，将道路引渡给道路厅。

案例2：天津危险废物综合处理中心

天津危险废物综合处理中心位于天津市津南区，年处理能力为3.7万吨，由

威立雅环境服务联合3家合作伙伴按照国际标准农资、设计建设并运营，是国内

首座集焚烧、化学处理、安全填埋、资源化为一体的现代化危险废物处理处置基

地，2004年2月正式投产。天津危险废物综合处理中心处置设施与技术在国内

同行业处于领先水平，解决了天津市企业产生的危险废物的安全处理处置问题,

被国家发改委与环境保护部认定为全国示范基地，获得多项荣誉。

（八）、建造、拥有、运营（B00）

B00是英文（Build—Own—Operate）的缩写，即建设一拥有一经营。BBO方式

是承包方根据发包方给予的特许权，融资建设并经营某项基础设施，但并不将此

基础设施移交给发包方，承包商同意向设施使用者收取一定的费用作为回报费用

的方式。

案例1：国基大学城生活园区项目

国基大学城生活园区项目是一个完全后勤社会化的大学生活园区，从立项、

论证、审批、征地、设计、招标到资金筹措、建造与营运管理都是自负盈亏的，

学校仅负责安排学生的入住，园区管理处独立收费，独立管理。为中州大学、郑

州师专与郑州艺术学校的学生提供食宿、商业、娱乐等全套生活服务。在扩招的

背景下，学生在大学城里吃、住、购物。生活园区的特点；一是人多市场较大；

二是在高校内部消费市场具有封闭性；三是这些项目盈利能力强。

案例2：新加海水淡化厂

2003年1月，新加坡公用事业局（PUB）与SingSprint（项目公司）签订了

建造、拥有、运营（B00）海水淡化厂的协议，该公司是由凯发有限公司（70%）

与昂帝欧水务（30%）构成的联合体。特许经营期限是20年,淡水产量每天13.638

万立方米以上。这是新加坡在水务行业的第一个叩P项目。该项目满足了新加坡

10%的用水需求。大士海水淡化厂是世界上最高效的海水反渗透（SWRO）工厂，

耗能只有4.2kWhr/0预期第一年的水价为49美分每立方米一一这是世界上同等

规模项目的最低价。

（九）、移交、经营、移交（TOT）

案例1：合肥王小郢污水处理厂

2004年7月7日，安徽合肥王小郢污水处理厂资产权益转让项目正式签约。

世界第七大水务集团一一德国柏林水务国际有限公司与东华工程科技股份有限

公司联合体，以4.8亿元赢得王小郢污水处理厂23年经营权。王小郢污水处理

厂是安徽省最大的污水处理厂，由合肥市利用澳大利亚政府贷款、亚行贷款与

国债资金建设，使用了带除磷脱氮的活性污泥法工艺，日处理能力30万吨，为

约100万居民提供污水处理服务。运行一年后，由监管部门监测的出水水质数据

说明，所有指标均远远优于合同规定的出水水质标准。

（十）、设计、建造、运营（DBO）

DBO是英文（Design-Bui1d-Operate）的缩写，即设计一建造一运营。DBO

方式是指承包商设计并建设一个公共设施或者基础设施，同时负责运营该设施,

满足在工程使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养与更换在

合同期内己经超过其使用期的资产，在该合同期满后，资产所有权移交回公共部

门。

案例1：汉沽营城污水处理厂

第二章ppp项目成功案例

案例1:禄劝至大松树二级公路

项目工程概况

1.工程名称

昆明市禄劝至大松树二级公路禄劝至半角段、九后阿公路延长线-九乡至宜

良二级公路工程投资建设一移交(BT)项目。

2.工程地点

昆明市禄劝至大松树二级公路禄劝至半角段工程位于昆明市禄劝县境内；九

石阿公路延长线-九乡至宜良二级公路工程位于品明1节宜良县境内。禄劝彝族

苗族自治县地形复杂,地貌千姿百态。地势高低悬殊较人,东北的乌蒙山中峰马_

岭,海拔4247米,为境内最高点。普渡河与金沙江汇合处的小河口为全县最低点,

海拔746米,扣对高差为3501米。宜兑县地势北高南低，中部平台，山地、谷地与

坝子间分布为地貌总特点，山地占88%。

3.工程内容

昆明市禄劝至大松树二级公路禄劝至半角段工程起于禄劝县董家营处接昆

禄公路K67+960,通过据山、茂山、团街、中屏、撒营盘、皎平渡六个乡镇，止于

皎西乡半角接乌东德水电站进场专用用公路起点，路线全长96.53公里,公路等

级二级。

4,BT回购方

昆明市交通运输局。

5.BT投资建设方

中国铁建股份有限公司

6.建设模式

BT总承包模式，由中国铁建股份有限公司负责投融资与施工。

7.项目总投资

工程投资额由回购方使用的资金、BT方工程费、合同约定能够计入回购基

数的其他费用、建设期利息、回购期利息等构成。该项目总投资暂定为26.438

亿。

案例2：南京纬三路过江通道

项目工程概况

1.工程名称

南京纬三路过江通道

2.工程地点

北起浦口区浦珠路顶山转盘西侧，向东南跨越规划丰子河路、江北滨江大道

3.工程内容

南京纬三路过江通道，以隧道方式穿越长江主航道，向东与江南滨江大道交

叉后，止于江东路与定淮门大街连接，为城市快速通道工程，线路长度约7.6km,

设计车速80km/h,双向八车道，使用盾构隧道过江方式，双向双层8车道的X

型隧道，线路长度约7.6km,双管双层8车道隧道，外管直径14.5m,其中盾构隧

道段长7685米。

4.BT投资方

中交投资公司、南京市公路建设处与南京浦口区国有资产经营有限公司共同

投资成立项目公司。

5.建设模式

BT模式，中国交通建设股份有限公司全权负责大桥建设，建成后由南京市

政府指定机构以BT方式进行回购。

6.项目总投资

南京纬三路过江通道。总投资52.5亿元。

案例3：北京地铁4号线

项目工程概况

1.工程名称

北京地铁4号线

2.工程地点

地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京

南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜

市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大

街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体

育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐与园、北宫门后向

北至龙背村。

3.工程内容

北京地铁4号线是北京地铁的一条线路，全长28.165千米，设24座车站、

1个车辆段与1个停车场。

4.投资方

北京市政府投资70%,约108亿；由香港铁路有限公司（MTRCorporationLtd.）、

北京市基础设施投资有限公司（BHC）、北京首都创业集团有限公司（BCG）三家

公司合资的北京京港地铁有限公司投资30乐约46亿。

5.建设模式

PPP模式，北京市政府，要紧负责轨道土建建设；北京京港地铁有限公司负

责车辆、信号、通信等要紧设施与机电工程的建设。北京京港地铁有限公司负责

经营期限30年，期满后再无偿移交给政府。

6.项目总投资

北京地铁4号线，总投资，153亿元人民币。

案例4：临河黄河大桥

项目工程概况

1.工程名称

临河黄河大桥

2.工程地点

3.工程内容

临河黄河大桥，总长6.3公里，桥梁全宽12米，净宽11米，主桥使用11

跨100米预应力钢筋混凝土连续箱梁，边孔配跨使用60米预应力钢筋混凝土连

续箱梁。使用一级公路标准定线，二级公路标准建设。

4.B0T投资方

内蒙古东源宇龙王集团公司

5建设模式

BOT模式，内蒙古东源宇龙王集团公司全权负责大桥建设，其经营期限30

年（包含建设期），期满后再无偿移交给政府。

6项目总投资

临河黄河大桥，工程总投资5.6亿元。

案例5：襄荆高速公路

项目工程概况

1.工程名称

襄荆高速公路

2.工程地点

3.工程内容

4.BOT投资方

5建设模式

6项目总投资

襄荆高速公路，工程总投资44.87亿元。

案例6：榆神高速公路

项目工程概况

1.工程名称

榆神高速公路

2.工程地点

3.工程内容

4.BOT投资方

中铁二局成立的陕西省榆林榆神高速公路有限公司

5建设模式

BOT模式，陕西省榆林榆神高速公路有限公司全权负责榆神高速公路的建设、

运营，其经营期限30年（包含建设期），期满后再无偿移交给政府。

6项目总投资

榆-神高速公路，工程总投资56.7亿元。

案例7：首都机场高速公路

项目工程概况

1.工程名称

首都机场高速公路

2.工程地点

北京西起三元桥，东至首都机场。

3.工程内容

首都机场高速全长18.735公里。路基宽度34.5米，双向6车道，设计时速

120km/h,路面为改性沥青碎。全路共有19座桥梁，其中3座跨河桥、8座通道

桥、8座立交桥，桥梁及匝道面积15.2万平方米。道路两侧隔离栅、波形梁护

栏、附着式轮廓标、路面标线、文字符号、突起路标等交通设施齐全。沿线两侧

各有50〜100米宽的绿化林带，中央隔离带使用桧柏绿篱进行绿化。

4.BOT投资方

中国路桥建设总公司与京津塘高速公路北京公司共同出资，成立了首都高速

公路有限公司。

5建设模式

BOT模式，首都高速公路有限公司全权负责首都机场高速公路的建设、运营，

其经营期限30年（包含建设期），期满后再无偿移交给政府。

6项目总投资

首都机场高速公路，工程总投资11.65亿元。

案例8：涪陵李渡长江大桥

项目工程概况

1.工程名称

涪陵李渡长江大桥

2.工程地点

涪陵区长江上游，北岸接线始于李渡片区中心道路骨架的交叉点，与渝涪高

速公路相接，南岸使用隧道与南岸滨江路及涪陵迎宾大道相接进入城区道路网，

并将与涪陵火车站相接。

3.工程内容

涪陵李渡长江大桥，全长822m。按一级城市主干路设计，设计车速50km/h,

双向四车道，两侧设2.0m人行道，全宽25.1口。大桥设计基准年限为100年。

桥型结构为双塔双索面混凝土梁斜拉桥，主跨398nb边跨170mx2及841n引桥。

主塔使用H形结构，北南主塔分别高173m、172.5m。桥塔造型高大、突出、线

型协调，下部塔墩可自身防撞，牢固耐用；主梁使用兀型边主梁结构、线型平

缓优美；斜拉索使用扇形布置，拉索由双层PE护套加强防腐，美观有用。李渡

长江大桥既是交通纽带工程，也是涪陵市区一处靓丽的景观。

4.B0T投资方

中交四航局

5建设模式

BOT模式，中交四航局全权负责涪陵李渡长江大桥的建设、运营，其经营期

限30年（包含建设期），期满后再无偿移交给政府。

6项目总投资

涪陵李渡长江大桥，工程总投资3.6亿元。

案例9：内蒙古109国道清大一级公路

项目工程概况

1.工程名称

内蒙古109国道清大一级公路

2.工程地点

东起清水河县城关镇，西行跨越黄河止于鄂尔多斯市大饭铺。

3.工程内容

内蒙古109国道清大一级公路，经海子沟、王落咀、小缸房、大沙湾，在小

沙湾跨黄河设特大桥进入准格尔旗、经后碾房地、永兴店、王八梁，止于省道

103、国道旧109与薛魏公路的交叉点，全长41.69公里，按山岭重丘区一级公

路（一幅）标准建设，设计行车速度为60km/h,双向二车道，路基宽度为11米。

全线共设有特大桥1座，大桥3座，涵洞55道，平面交叉13处、立体交叉1

处、收费站1处。其中小沙湾黄河特大桥全长831.25米，主桥设计上部构造为

88+160X2+88米连续钢构，主墩为变截面薄壁空心墩，最大墩高100m,为黄河

上第一高墩桥。

4.BOT投资方

中交第二航务工程局有限公司

5建设模式

B0T模式，中交第二航务工程局有限公司全权负责内蒙古109国道清大一级

公路的建设、运营，其经营期限26年（包含建设期），期满后再无偿移交给政府。

6项目总投资

内蒙古109国道清大一级公路，工程总投资4.3亿元。

案例10：漳州滨江快速公路厦漳同城大道角美段

项目工程概况

1.工程名称

漳州滨江快速公路厦漳同城大道角美段

2.工程地点

漳州台商投资区域头村，接国道319线漳州段新建改线一期工程，止于杨厝

村厦漳高速公路改扩建段东侧。

3.工程内容

厦漳同城大道位于海西经济区，是福建省经济最发达的区域，是漳州市贯彻

落实福建省委、省政府决策部署，加快原漳泉同城化的重要基础设施项目。漳州

滨江快速公路厦漳同城大道角美段，路线全长5.1km,一级公路标准（兼城市快

速路功能），主车道为双向八车道，辅路为双向六车道，路基总宽度88米，整体

式路基，沥青混凝土路面。

4.BT投资方

中交三航局

5建设模式

BT模式，中交三航局投资建设，建设期2年，漳州市市政府3年回购。

6项目总投资

漳州滨江快速公路厦漳同城大道角美段，工程总投资9.0亿元。

第三章ppp项目要紧风险因子分析

一、法律变更风险

要紧是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或者规定而导致项目的合法

性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项

目的正常建设与运营带来损害，甚至直接导致项目的中止与失败的风险。PPP项

目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规

不够健全，很容易出现这方面的风险。

例1:上海的大场水厂项目

上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP

项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报

项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率

的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即

要紧指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或者规定而导致项目的合法性、市

场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常

建设与运营带来损害,其至直接导致项目的中止与失败的风险。此外上海大场水

厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象，即收入

小于成本，当市场化之后引入外资或者民营资本后,都需要通过提价来实现预期

收益。而根据我国《价格法》与《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格

等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延

误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无

法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回

报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。同时危害到

了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。

二、审批延误风险

要紧指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长与成本过高，且批准之

后，对项目的性质与规模进行必要商业调整非常困难,给项目正常运作带来威胁。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或者民营资

本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》与《政府价格决

策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制

度，征求消费者、经营者与有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂

的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况说明

水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不一致程度的公众阻力与审批延

误问题。

例1:上海大场水厂项目

上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP

项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报

项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的

谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即耍

紧指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或者规定而导致项目的合法性、市场

需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建

设与运营带来损害,甚至直接导致项目的中止与失败的风险。此外上海大场水厂

还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在”成本价格倒挂”现象，即收入小

于成本，当市场化之后引入外资或者民营资本后，都需要通过提价来实现预期收

益。而根据我国《价格法》与《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等

政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。

比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落

实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率

的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。同时危害到了公

众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。

三、政治决策失误/冗长风险

是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验与能力、

前期准备不足与信息不对称等造成项目决策失误与过程冗长。

例1：廉江中法供水厂项目

廉江中法供水厂项目空置8年的背后

廉江水厂B0T项目是中国自来水水厂单元改革失败的典型，曾经在被同业普

遍关注，长期得不到解决。一个不合理的方式、一个不负责任的政府、一个无奈

的投资人。对地方政府而言，事实上不管合同是否合理，也毕竟是政府签约的，

怎么能够理直气壮地违约？关于投资人而言，一忍8年，可能需要对合作的模

式做出反思，并不是所有政府的承诺都能兑现，投资人是否需要用自己的经验

告戒地方政府？关于行业而言，需要总结的是，自来水系统割裂的水厂B0T不适

合目前政策下的改革，对水量的估计投资人要有自己的推断。一点建议：双方都

做些让步，以“协同”的方式终结这场难堪的合作。

新自来水厂空置8年的背后

一个1669万美元的招商引资项目，实施的后果却将是作为合资方的一个县

级自来水公司的巨额亏损甚至破产，为此，廉江市政府不惜头顶着“不诚信”与

“破坏投资环境”的“骂名”，抗争了8年。

一个投资上亿人民币的现代化自来水厂，整整空置了8年。与此同时，工业

区里的工厂在打井，而市民在夏季由于自来水中出现的红虫与铁锈而投诉。

这是在招商引资与特许经营行业开放中一个特殊的案例，但却有着典型的意

义。

今天，谈判仍在继续，新的方案仍在提出，结果的出现看起来大概仍然是那

么的遥不可及，但谁也耗不起再一个八年，廉江的经济进展耗不起、盼着喝上优

质水的廉江人耗不起,作为上市公司的外商同样耗不起。

廉江，这个位于粤西的县级市并不知名，他被称之“电饭煲之乡”，多个国

内知名的电饭煲品牌在这里进行贴牌生产，在行政上属于湛江市。

“巨无霸”水厂

它至今仍是廉江最大的招商引资项目。当年的引资人因此获得超过47万元

的巨额引资奖金。廉江中法塘山水厂是这个城市的第三个水厂，与现有的E产

2.7万立方米的水厂与日产4300立方米的城南水厂相比，塘山水厂无疑能够被

称之“巨无霸”。塘山水厂的设计能力是日产10万立方米，而这个现代化的水厂

只要30个左右的工作人员就能够运作，其自动化的生产线更只要两个人足以应

付。但就是这样一个先进的水厂，从1999年12月建成之后，却一直处于空置的

状态。

负责工厂日常管理保护的杨儒群已经在这里待了八年，看着静悄悄的生产线

他感受特别郁闷，“哪天老板发善心把我调走好了二

中法塘山水厂的建立源自于1997年中法水务投资有限公司与廉江自来水公

司签订的一纸合资合同一一《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合营期为

三十年。这是当年廉江市最大的一单招商引资项目：根据该合同及其补充合同的

约定，双方总共投资美元1669万元，中法水务与廉江水司出资分别为60%与40%。

廉江水司以日产2万吨的旧水厂、新水厂土地及原水管道（口径1.2米，长度

5324米）估算作价美元670万元投入合营公司，中法水务则投入现金美元：000

万元，要紧用作塘山水厂建设。

事实上，这个项目至今仍是廉江最大的招商引资项目，因此，时任廉江市自

来水公司总经理的周锡林获取了引资奖金473826.65元。

“荒唐”的合约

它被视为一份固定回报的合约，关于水量的约定与水价成为关注的焦点

在张秀看来，“这笔资金应当收回，由于按照廉江市政府的文件，招商奖金

是对税收有奉献，产生经济效益的项目发放的，而该项目一没正常运作，二对税

收没有奉献，三没有产生经济效益。”

张秀，廉江市政府办公室第八副主任，从1999年开始，张秀就成为廉江市

政府协调小组与中法水务谈判的首席代表，八年经历了30多次谈判。在张秀看

来尽管合同满满写了50多页，还外带有6个附件，但实际上却是一个“荒唐”

的合约。

“这是一份固定回报的合约。第一大问题是关于水量的约定。”张秀告诉记

者。根据条款：廉江市自来水公司向塘山水厂购买其生产出来的自来水，在塘山

水厂投产的第一年每E购水量不得少于6万立方米，第二年每日购水量不得少于

6.5万立方米，第三年每日购水量不得少于7万立方米，第四年起每日购水量不

得少于8万立方米。而据廉江市自来水公司龙家业副总经理介绍，廉江市2006

年的供水量仅为2.6万立方米。而在1998年平均日供水量为2.06万立方米,2001

年平均日供水量为2.1万立方米。很显然，合同约定的水量与廉江的实际情况相

距甚远。

“第二大问题是水价”。合同中也有规定：每立方米自来水的起始水价为

1.25元（不含原水费与增值税），同时“水价递升公式”逐年支付。水价增幅为

8%〜12%。廉江市自来水公司算了一笔账，如何按照第一年务必每日购买6万

立方米水、而廉江实际日供水量又仅在2.4万立方米计算，加上自来水公司的财

务费用、直接人工、管理费用等，分摊到每立方米水中的成本就高达4.58元，

而根据当时自来水的平均销售价格1.55元计算，第一年廉江自来水公司就要亏

损2400多万元。

“抗法”之路

关于这份合同，审查小组的分析报告使用了“弱质”、“政府公关”、“规避法

律”等敏感词汇

廉江市自来水公司新上任的总经理黎相福走上了“抗法”之路。

廉江市政府集合了财政、审计、统计等部门，同时聘请了律师与会计师对这

份合同进行了审查。审查小组的组长就是张秀。张秀说从接手这份合同开始，他

就清晰自己接了个“马蜂窝”，“一边是政府、一边是市民，搞得不好就会激发民

愤”。

审查小组的分析报告是2000年9月28日出来的，在报告中，张秀坚持保留

了这么一段：”对该项目合同的总体印象是：法方利用我方有关人员的弱质，充

分利用其政府公关手段，有意规避了有关法律与行政法规，以牟取暴利为目的而

签订的违法合同。一一也是一份典型的显失公平与无法履行的合同。如履行该合

同，廉江市自来水公司不出一年就要严重亏损，导致破产，市财政又长了一块恶

瘤，广大市民要蒙受最低4.58元的繁重的水费负担，定然民怨沸腾。”

关于张秀提交的这段下结论的语言，特别是“弱质”、“政府公关”、“规避法

律”这些敏感的词汇，当时的政府领导感受到了棘手，同张秀商量删除这一段。

而张秀的回答是，删了这一段就相当于把整份报告都废止了。这段话终于保留了

下来。

分析报告计算得出的数字更让人触日惊心：按合同约定市自来水公司履约合

作经营30年后，减去合作的收益后仍亏损55亿元，法方获纯利81亿元。

考察三地

考察小组得出结论：履约合作经营前途悲哀

事实上，在中国水务开放的大潮中，出问题的大概并不仅仅是廉江，在廉江

市政府派出的考察小组先后到中山、沈阳与保定等市进行考察后，张秀发现了外

资水务公司以特许经营模式进入中国水务行业，带来的种种问题。

考察在2000年10月进行。那时，中国的城市正面临着城区与人口的扩增,

饮用水供给明显紧张，各市的自来水公司通过贷款、借款建设水厂，急需外来资

金。“中法水务与中山、保定与沈阳自来水公司的合作模式与廉江基本一致，在

中山日供水量70万立方米，以后按每年10%递增，以0.71元每吨的价格供给中

山市，合作期22年。沈阳的供水价是每立方米1.19元，合同约定每年商定改变

一次水价，同时逐年下降。”张秀说。

考察报告显示，在当年中山市自来水总公司因中法水厂带来的亏损在1500

万元至1800万元之间。而沈阳市严重亏损，每年要从其他水厂的盈利贴付给中

法水厂1亿多元，为了补亏，沈阳市先后3次调高水价至1.4元，并最终在合作

五年后与中法水厂终止了合同，把全市9个水厂卖给了香港一上市公司。“廉江

与所考察的三个市相比，更为惨重，来水价最高、合作期最长、亏损比例最高。

因此得出了一个结论：履约合作经营前途悲哀。”

挨骂也要违约

就算头顶“不诚信”与“破坏投资环境”的骂名也要违约

“2002年6月合同规定最少购水量为1825000立方米。按合同规定，如廉

江自来水公司未能于30天内付清水费，需付'延迟付款利息这是一份来自

中法水务发往廉江市自来水公司的“备考付款通知书”，一份份通知书得不到回

应，中法水务投资有限公司在广东廉江的供水合营项目陷入窘境。

在中法水务的眼中，廉江市自来水公司与政府无疑是合同的违约方。中法水

务董事林景生告诉记者，”作为外方投资者，只能尊重及相信廉江市政府的承诺

及廉江市自来水公司提供的可行性研究报告及履行合约、改造管网及用户收费的

能力」

他说，塘山水厂可行性研究报告由广西壮族自治区城乡规划设计研究院及广

东省中山市自来水工程设计室于1995年9月编制，并得到廉江市市政府、市规

划局、市自来水公司的支持与协助。廉江市政府还于1997年7月23日发函给合

作公司，明确表示在合作期内支持并确保合同的执行（包含水价的调整、购买饮

用水的水量、税务优惠等）。

谈判持续8年

谈判至今己经持续了8年，历经六任廉江主管城建的副市长，但至今难以达

成共识

尽管双方都对合同确认脱离实际，难以履约达成的共识，但找到解决问题的

方案大概仍然是长路漫漫。

“我们已经不下十几次表过态要解决这些问题」林景生在同意记者采访时

表示，“我们提出了两个方案。一是双方继续合作。我们承认当时对廉江市的用

水量估计乐观了一点，那么我们同意修改合同以实际的用水量来供水，同时在水

价上也愿意修改合同，以保本的方式来确定水价。”

据知情人士透露，估计塘山水厂投产后一吨自来水的生产成本要负担1.8

元多，老百姓需交纳的水价应当能够维持在国家同意的范围内。但这个方案遇到

的最大矛盾是自来水公司包含原先两个水厂的300多名员工如何安置的问题。合

作公司不可能全面接收员工，由于新建的水厂设计非常自动化，假如全面接收员

工的话，水厂的生产成本就会大大上升。

“第二个方案是由廉江回购合资的项目J回购在操作上较为简单，也是现

实的一种模式，但双方在资产