当代中国的行政体制改革

第七章当代中国的

行政体制改革第一节行政体制与行政机构

第二节我国政府机构改革

第三节中国政府行政体制改革

的价值取向是实现民主政府1/29/20251第一节行政体制与行政机构一、行政体制1．行政体制的涵义行政体制，是指管理国家行政事务和社会事务的政府，围绕行政权力的设置、划分和运行为中心形成的制度模式。1/29/202522、行政体制的构成要素：行政体制是由假设干相互关联的行政要素构成的一个系统。①行政职能构成行政体制的根底。因为它，一是确定管理国家公共事务和社会经济事务的范围；二是形成行政系统内部科学化、合理化的职能结构，明确中央和地方行政部门的职能范围，为行政权力的执行提供条件。②行政权力的划分与设置构成了行政体制的核心。国家行政机关在完成政府职能的过程中，必须有强大而有力的行政权力作为后盾并加以执行。因此，在行政体制的设计、建立和完善过程中，优先考虑的是如何对行政权力进行划分和设置，包括行政权力的运作。1/29/20253③行政组织机构构成行政体制的载体。行政组织机构是行政体制的表现形式，如果没有行政组织机构，不但行政职能难以履行，而且行政权力无法运行，行政体制自身也不存在了。④行政权力的运行机制构成行政体制的纽带。行政体制是一个动态的体系，如何把政府职能、行政权力、行政组织机构有机地联系在一起，科学、高效、合理地行使行政决策权、领导权、指挥权，促进经济开展和社会全面进步，关键是建立有序的行政权力运行程序，这个程序就是行政体制的纽带。1/29/202543．行政体制的主要内容

1/29/20255二、行政机构1．行政机构的涵义行政机构亦称政府机构，是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。广义上的政府机构，是泛指国家政权机构的总称。狭义上的政府机构，是指依法建立、享有行政权力、担负行政职能的那一局部国家机构。在我国，是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。政府机构这一概念，包括以下四层涵义：①政府机构是国家机构的组成局部；②政府享有的行政权力是国家权力的组成局部；③各级政府机构都是整个国家行政机关系统的组成局部；④政府机构以担负国家公共行政事务为主要职能。1/29/202582．行政机构的类型

1/29/202593．行政机构设置的根本原那么

行政机构设置必须遵循的根本原那么有：①职能优先原那么，是指在进行行政机构设置时，首先要明确行政机构的职能，以职能为依据设置行政机构。②完整统一原那么，是指一定行政区域内的政府各机构要形成一个统一的整体，也就是政府的职能、行政权力、机构设置都是完整统一的。③管理幅度与管理层次相适应的原那么，是指在一定的组织机构中，使管理幅度与管理层次的数额到达相适宜，从而保证机构工作效率的提高。1/29/202510④职、权、责一致的原那么，是指在行政机构设置中，要使机构的职位体系与职位相对应的权力、对行使权力应承担的责任三者相称。⑤精简与效能的原那么，是指机构设置要精简、人员编制要精干、办事程序要简化、办公自动化程度要提高。⑥依法设置原那么，是指为保证行政机构设置的完整统一、具有科学性，它确实定必须依照法律来进行。1/29/2025114．我国政府机构的架构1/29/2025121/29/202513⑵、地方各级人民政府的架构1/29/2025141/29/2025151/29/202516③地方各级人民政府的任期。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府每届任期5年，其组成人员由本级人大或其常委会选举产生。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期3年，其正副行政首长由本级人大选举产生。④地方各级人民政府领导体制。地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制，上述行政首长分别主持地方各级人民政府的工作，负责召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。1/29/202517

第二节、我国政府机构改革一．政府机构改革的根本理论1．政府机构改革的动因我国政府机构改革的动因来自政府内部和外部的各种因素：①经济体制改革的需要；②政治体制改革的需要；③精简机构和人员的需要；④减轻财政负担的需要；⑤提高行政效率的需要。1/29/2025182．政府机构改革的方式我国经济体制改革总体上采取了渐进的方式，与此相适应，政府机构改革也是采取渐进的方式，根据经济体制改革的开展阶段进行适应性调整和变革，带有明显过渡性，但也取得了阶段性的突破。3．政府机构改革的目标我国政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为标准的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。1/29/2025194．政府机构改革的原那么

我国政府机构改革的原那么是：①按照开展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共效劳方面来，把生产经营的权力真正交给企业；②按照精简、统一、效能的原那么，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，开展社会中介组织；1/29/202520③按照权责一致的原那么，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。1/29/202521二、中国政府机构改革的根本成果改革开放以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此根底上，中国政府体制也发生了巨大的变化。政府体制的变革趋势可以概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。1/29/202522这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规那么来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。1/29/202523〔一〕、中国政府机构的

五次体制改革1/29/202524不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。1/29/202525对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是外表文章。这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：1/29/2025261、1982年政府机构改革1/29/2025271/29/2025282、1988年的政府机构改革早在1988年的这次机构改革之前，我国政府已经进行过屡次政府改革，但根本上都重复了“精简——膨胀——再精简——再膨胀〞的怪圈。这种恶性循环促使人们不断地思考什么才是政府机构改革中的核心问题。1988年的机构改革在某种意义上就是这种思考的结果。1/29/2025291/29/202530到了1987年的十三大，政府体制改革作为经济体制改革的逻辑结果成为大会的主题之一。大会在关于政府体制改革的论述中正式提出，政府职能转变是政府机构改革的关键，要适应经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门、转换政府管理方式以及提高政府的宏观调控能力。以上两次大会对中国政府职能转变形成了经济和政治上的两股推力，这直接促成了1988年的政府机构改革。1/29/2025311988年政府机构改革的根本要求是：减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这次改革转变政府职能的核心是政企分开、下放权力，以政府职能的转变为经济体制改革创造良好条件。具体来说，这次转变职能主要有以下五个方面的内容：〔1〕由微观管理转向宏观管理。要求政府退出企业的微观经营，转向对经济的宏观调控；1/29/202532〔2〕由直接管理转向间接管理。要求政府改变过去使用单一指令性方案或者行政手段管理经济的方式，转向运用经济、法律等间接方式；〔3〕由部门管理转向全行业管理。改变过去政府对经济的分部门专业管理，转向实行行业管理，制定行业性标准；〔4〕由“管〞字当头转向效劳监督。要求政府经济管理部门从管制企业转向为企业效劳并进行监督；〔5〕由机关办社会转向机关后勤效劳工作社会化。别离政府机构中的后勤工作，逐步实现后勤社会化、企业化。1/29/2025333、1993年的政府机构改革1/29/2025341/29/2025351/29/202536同时还将合并起来的部委又拆开来分设，如撤销能源部，分设煤炭部、电力部，恢复了电子部等。政府机关人员精减了，但相当局部转入事业单位，吃财政饭人数不仅没有减少，反而增加了不少。此外，改革对转变职能后的行政权力与市场的关系也没有协调好，以致后来出现“翻牌公司〞等权力影响市场的不良现象。总之，1993年的政府机构改革在职能转变方面取得了一些成果，但仍然是一次阶段性的改革，并没有彻底解决中国政府职能转变中出现的问题。1/29/2025374、1998年的政府机构改革1/29/202538这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为标准的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革将按照以下几项原那么开展：〔1〕按照开展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到客观调控、社会管理和公共效劳方面来，把生产经营的权力真正交给企业；1/29/202539〔2〕按照精简、统一、效能的原那么，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会效劳部门，加强执法监督部门，开展社会中介组织；〔3〕按照权责一致的原那么，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交给同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；〔4〕按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。1/29/2025401/29/2025411/29/2025421/29/2025431/29/202544这次机构改革是新中国建立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。与以往的几次机构改革相比，它具有突出的特点：一是在社会主义市场经济已经建立并不断完善的背景下开展，市场经济的实践为政府职能转变提供了经验也创造了一个良好的制度背景；二是不但明确提出以转变职能作为政府机构改革的核心，更将其内容丰富化，这次改革中转变职能已不再仅仅是局限于转变政府的经济职能，而是全方位地转变和调整政府管理社会的职能和方式；1/29/202545三是实行了国家局的制度，弱化专业经济部门直接管理经济、社会的职能，强化行业管理，并把一些职能转给社会中介组织去担当；四是通过“三定〞的制度方式切实转变政府职能、调整政府规模、协调政府内部关系，为高效行政体系的建构和进一步深化政治体制改革创造了良好的条件。1/29/202546精兵简政1998年政府机构改革纪事翻开以下链接1998年政府机构改革AVSEQ05.DAT1/29/2025475、2003年政府机构改革1/29/2025481/29/202549⑴深化国有资产管理体制改革；⑵完善宏观调控体系；⑶健全金融监管体制；⑷继续推进流通管理体制改革；⑸加强食品平安和平安生产监管体制建设。1/29/202550⑴紧紧抓住政府职能转变的主题；⑵部门和人员数量没有太大的变化；⑶突出加强监督和监管力度；⑷有助于推进政治体制改革和依法行政。1/29/202551三、西方行政体制改革的主要内容西方行政改革可划分为两大方面：一是结构的变革。也就是行政机构的变革，主要是合并职能性质相同的部门，明确划清各部门的权力界限和责任界限，简化处理事务的手续与程序。二是政府行为的变革。也就是着眼于行政管理中的人的因素，选用有开展前途、有创造力、有敏锐革新意识、有对效劳对象的要求富于责任感的行政管理人员，造就可以发挥个人积极性和创造力的环境。具体有以下内容：1/29/2025521.非国有化和公私合作二战以前，资本主义经济危机导致了政府介入管理经济和主要产业，当时，西方各国大都采用了集体化和国有化的做法。然而，随着时间的推移，政府绩效下降，生产力降低，政府对经济的管理成效不大。于是，进入20世纪80年代以后，西方世界掀起了一场私有化浪潮。在这场浪潮中，表现得最坚决和最果断的是当时的英国首相撒切尔夫人。1979年她上台后，把英国最大的卡车运输公司、50万套以上的公有住房、化工企业、电子公司、系统和天然气公司交给私营公司经营；随后又在1984年-1986年三年间将长途通信公司、煤炭公司、航空公司私营化。之后，世界上包括美国、日本、法国等一百多个国家都不同程度地效仿英国式的私有化改革措施。实行民营化后，企业的经营效率、效劳质量和营业利润均有不同程度的提高。1/29/2025531/29/2025542.政府机构改革1/29/2025553.预算改革在西方的行政管理中，预算制度占有十分重要的地位，因此，财政预算改革就成为这次行政改革的重要内容。20世纪70年代后，沉重的财政负担迫使西方各国政府必须精简，寻找一些途径控制政府支出、通货膨胀和增长的债务。削弱预算，削减人员，冻结政府某些机构，削减效劳工程，推迟一些不必要马上做的事情，或把一些效劳工作交给非政府组织去做，减少维护本钱，是这个时期西方各国政府的共同选择。西方各国的预算改革加速了其他方面的行政改革，产生了一些积极的作用：1/29/2025561/29/2025574.公务员制度改革1/29/202558撒切尔夫人上台后对文官制度那么采取了三大措施：取消文官部；彻底打破文官在人员和晋升上独立的传统；削减文官的规模和经费，其公务员人数从1979年的732000人下降为90年代的562000人。在美国，1978年，卡特政府向国会提交了改革文官制度的方案，同年通过?文官制度改革法?，这是继1883年彭德尔顿法之后，对近百年来美国文官制度进行的全面总结。1993年9月7日，克林顿总统宣布了一项“裁员、节支、高效〞的政府改革方案，要求5年内精简联邦政府人员25.2万人，相当于当时联邦政府雇员的12%。在不到5年的时间内，美国裁减公务员28万人，实现了预期目标。法国在1959年和1978年两度修改?公务员总章程?，并使其不断完善。此外，其他国家也以各自的方式进行公务员制度的改革，如新西兰彻底取消了公务员制度。1/29/2025595.中央与地方关系改革1/29/202560日本政府为了强化地方的自主性和自律性，大大减少了中央政府对地方政府的干预和规制。?地方自治法?规定在782项事务中，有647项可由地方政府自行处理。法国议会在1982年3月2日，通过法律正式开始了以权力下放为内容的地方分权改革。它涉及到决策权、管理权的下放，地方议会作用的扩张，政府财政预算、税收功能的重新界定，实际上重新界定了中央与地方权力界限以及权力运行的框架。其他资本主义国家如德国、英国、意大利等也都进行了类似的改革。1/29/2025611/29/202562四、西方行政体制改革对

我国行政体制改革的启示行政改革必须立足国情，才能收到良好的效果。同时，行政改革又有着自身的规律，存在着许多共性的东西，对于不同的国家都有着积极的借鉴作用。我国要善于总结借鉴国外行政改革的有益内容，促进我国的行政改革。

1/29/2025631.借鉴西方政府调整政企关系的做法，积极探索公有制的实现形式。西方国家压缩政府职能，推行公共效劳市场化，设法改变政府与国有企业的关系，使双方都得到解脱，并走出经费紧张、效益低下的困境，这一经验值得借鉴。同时，西方国家在政府与企业之间建立良好的“伙伴关系〞、“掌舵〞与“划桨〞的关系的改革思路对我国也有重要的启示。1/29/2025641/29/2025653.借鉴西方政府放权的做法，积极探索我国集权与分权相结合的政府管理模式。简政放权是当今西方行政改革的共同选择，但因经济、政治制度的本质差异，我国的行政体制改革不能完全照搬。由于我国过去实行的是方案经济体制，其主要弊病是高度集中、过度集权。因此，我国行政体制改革的一大任务就是要下放权力。但是，我国政府面对的情况是复杂的，在集权与分权问题上，既存在着权力过分集中、不利于调动地方政府以及企业等社会组织积极性的弊端；也存在着权力过于分散、不利于中央政府对地方政府或上级政府对下级政府的监控，致使调控乏力，形成地方保护主义或诸侯经济的情况。因而，必须根据不同的情况采取科学的集权——分权模式，防止和克服集权滥用和分权越轨两种倾向。1/29/2025661/29/202567五、中国政府体制改革的根本走向在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原那么进行机构改革，精简具有方案经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点，也就是说，本届政府和下届政府，都不会大幅度精简政府机构数量。1/29/2025681/29/202569⑶、改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政本钱，形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。⑷、依法标准中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。⑸、在企业改革的根底上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保存事业单位身份，但与政府分开；1/29/2025701/29/202571但即便如此，新一届政府机构改革的任务依然是艰巨的。今后每一届政府的工作都不会轻松。在推进改革的进程中，政府应该关注如何在多个层次推进改革，在操作、集体和立宪三个层次推进行政管理体制改革，协调中央与地方关系，并继续推进政府实现从管理型政府向效劳型政府的转型。与前五届政府的政府体制改革相比，其所面临的挑战在很多方面是共同的，但可以预料，今后的几届政府，势必会遇到政治改革的挑战。如何使政府改革给政治改革创造条件，让政府改革适应政治改革，适应政治改革的需要进行政府改革，显然是新几届政府所面临的新的也是艰巨的挑战。1/29/202572当然，在未来10年里，政府体制改革的动力根本上来是来自市场经济的进一步完善和开展。政府体制改革的目标，除了自身组织效率目标和政治效率目标之外，更为重要的是，如何实现政府职能转变，建设公共效劳型政府，从而更好地为市场经济的完善和开展效劳。而在两届政府之后，政治体制改革，很可能成为主导政府体制改革的主旋律了。1/29/202573回忆20多年来五届政府的努力，我们可以发现中国政府体制改革已经取得了实质性的成果，实现了组织效率，提高了职能配置效率，也改善了政治效率，在多个方面实现了政府治道变革。当然，中国政府体制改革的挑战依然是严峻的，任务也依然是艰巨的。对于这些严峻的挑战，我们需要着眼于回忆过去、展望未来的根底上进行长期思考，理解开展的长期趋势，了解当前行动的空间，着眼于当前的行动，针对当前所面临的具体问题，提出短期的实质性的可行对策和长期改革的战略，从而确保政府治道稳定成功地变革，为中国的经济社会开展，提供政府体制的良好条件。1/29/202574第三节中国政府行政体制改革

的价值取向是实现民主政府1/29/202575一、推进依法行政1、确立依法行政的理念依法行政是现代法治社会对政府行政管理工作提出的根本要求。依法行政最初的含义，就是要求政府的行政行为必须接受由代表机关制定的法律的约束，实际上通过对政府的行政行为实行法律的控制，来表达人民主权原那么和人民当家作主的现代民主制度的要求。行政机关是国家机关中对经济和社会开展影响最大、与公民关系最密切的一个部门。我国现行的80％以上的法律，90％以上的地方性法规，100％的行政法规和规章都是由行政机关来实施的。1/29/202576法律赋予公民、法人的权利能否得到保障，公共利益和国家利益能否得到维护，很大程度上取决于行政机关的执法行为。如果行政机关带头守法、依法行政，就会为全社会形成表率，促进社会法治的形成；如果政府机关有法不依，执法不严，违法不纠，甚至“以情执法〞、“以权谋私〞，法的秩序就会荡然无存。依法行政的根本目标就是要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、老实守信、权责统一的要求，标准行政行为，提高行政效能，防止权力滥用，建设具有现代意识的法治政府。1/29/2025772、建设法治政府从上世纪80年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，1989年公布了?行政诉讼法?、1994年公布了?国家赔偿法?、1996年公布了?行政处分法?、1999年公布了?行政复议法?、2000年公布了?立法法?上述法律的制定和实施，乃是这一进程开始的序幕。2003年?行政许可法?的公布和即将启动的?行政程序法?起草，那么是这一进程向纵深开展的重要标志。1/29/2025781/29/202579⑴、建立有限政府有限政府是建立在国家与社会、政府与市场明确区分根底上的政府，其权力有明确的界限，并受法律的限制。建设有限政府，必须明确政府的职能，设定政府权力的范围以及责任，并建立相应的约束机制，防止政府任意扩权，将政府职能之外定义为社会自主范畴，还社会以充分的自由，建立符合市场经济的“小政府、大社会’’模式。1/29/202580⑵、建立诚信政府1/29/202581具体要求：(1)非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；(2)因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以赔偿。(3)违法行政行为要赔偿合法权益。1/29/202582⑶、建立阳光政府1/29/202583⑷、建立效劳政府从政府职能的角度看，效劳政府的根本职能必须以效劳市场、效劳民众为核心，充当市场的效劳员和“裁判员〞，为社会提供市场无法提供的公共产品和公共效劳，建立健全社会公共效劳功能和效劳体系，维护正常的社会秩序等。方案经济体制下的政府是管制政府，它简单地把管理方和被管理方对立起来，认为双方之间是管制与服从的关系，在行政理念上往往是“管理就是审批〞、“执法就是管制〞、“管制就是罚款〞。建设法治政府，构建和谐社会，必须由管制型政府向效劳型政府转变。1/29/202584⑸、建立责任政府1/29/2025853、我国推进依法行政的具体实践1/29/202586⑴、加强政府立法工作1/29/2025871/29/202588⑵、改善行政执法1/29/202589⑶、完善行政监督制度中国政府在接受人大、政协、司法、舆论和群众监督的同时，还建立和完善了一系列行政监督制度。一是建立行政决策责任追