2023年公共行政学第三版张国庆考研笔记

张国庆《公共行政学》第三版《公共行政学》

第一章绪论

第一节公共行政学概述

一、公共行政学的涵义

,公共行政学，亦称行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。英文名称为P

ublicAdministration

初期的公共行政学

_192023弗雷德里克•泰罗（FrederickTaylor）《科学管理原理》

_20世纪初期弗兰克-古德诺政治与行政的“两分法”

_60年代以后，赫伯特•西蒙（HerbertSimon）为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战，并且拓宽了行

政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。

—关于公共行政制度或行政体制及其运营机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体

系。

_在一般情况下，它重要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主

体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、

法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

—值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了

政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。

二、公共行政学的研究对象与学科目的

—第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，主线目的在于如何保证政府的行政宗旨，保证政府及其官员依法行政，防

止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时保证政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。

_第二，研究关于提高政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提高政府

公共政策的质量，不断地提高政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提高政府的“与时俱进”和自律的能力。

_第三,在不断提高行政学术水准的同时,为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提

供专业性意见。

一第四，全面培养政府公务员，特别是行政通才.其综合性的学科优势有助于填补技术专家的局限性。其独特的学科体系既可以对现现职

人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说,公共行政学是一门作用独到的学科。

三、公共行政学的研究范畴与研究方法

1.公共行政学的研究范畴

_伦纳德•怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分,即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。

・卢瑟•古立克（LuthcrGu1ick）和林达尔•厄威克（Lynda11Urwick）提出了著名的“七环节”理论。

_台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了“15M”理论。

一一般说来，公共行政学的基本研究范畴重要有以下各个方面:行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制

度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行

政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范晡。

2.公共行政学研究方法

_公共行政学使用的分析方法

具有两个方面特性：其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法,例如，逻辑分析的方法，涉及归纳和演绎

等等，社会调查的方法,社会记录的方法等;其二，在实际的研究过程中,行政管理学使用的分析方法经常是交叉、交替和混合使用的。

公共行政学常用的分析方法如下：

—1.逻辑分析方法_2.法规分析方法_3.历史分析方法—4.实证分析方法_5.规范分析方法_6.比较分析方法_7.系统分析方法—

8.生理分析方法_9.心理分析方法.10.资料分析方法_11.案例分析方法_12.量化分析方法_13.模拟分析方法_15.利益分析方

法

四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系

（一）公共行政学的学科特点

1.综合性——由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定

2.实践性——实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础

3.系统性——政府是一个按照一定法则建立的、行着一定结构和序列的组织系统,其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则互

相联系开展的,进而产生整体效应。

4.技术性~立了众多的研究和解决问题方法的学科,并形成了方法论

方面的综合优势。

5.发展性一动态的、进步的、创新的

（二）行政管理学与相关学科的关系

L行政管理学与政治学。从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。

2.行政管理学与行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于

前者提供维护自身合法权威的规范,进而加强自身的效能。

3.行政管理学与公司管理学。行政管理学与公司管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上互相膨响和互相渗透、研究

领域上各异的两门学科。

4.行政管理学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有

的方式、手段才干解决。所以，行政管理学与社会学是互相促进、互相支持的。

五、现代行政现象与现代行政精神

(一)现代行政现象重要表现在三个方面：

L行政职能犷展。

在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采用行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国

卫民的责任，并且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准,防止个人私欲损害社会公益以及缓解

社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展导致了行政国家(AdministrativeState)的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”

(biggovernment)。

2.不良行政现象增长。

行政组织规模庞大,形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会,与此同时,政府公务人员也大量增

长；行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响：政府人员专业化,重要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象;官僚化倾

向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，积极进取精神受到克制，并且导致政府与公众关系恶化。—

一“帕金森定律”和“彼德原理”

3.行政管理和行政管理理论现代化。

重视社会目的：行政管理手段现代化：行政管理理论现代化。

(-)现代行政精神也重要表现在三个方面：

1.积极进取。

只有那些锐意进取的政府，才有也许获得国民的支持，进1何获得国家和民族的竞争优势。对政府而言，积极进取意味着重新寻求和拟

定政府的基本价值标准,意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。

2.追求卓越。

作为•种行政精神.所谓追求卓越重要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求杰出的政府公共行政管理，在比较的意

义上追求不断提高并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实行社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产

品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。

3.创新发展。

成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国

家、民族的基本精神6

第二节公共行政学的演进

一、初期公共行政研究时期

初期行政研究阶段的重要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理

论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，因而受

到了各方面的注意。

行政学的产生是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：

第一,西方近代政治学说，

第二，君主制时代德、奥两国的官房学6

第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。

笫四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。

二、传统公共行政研究时期

这一时期以美国人泰罗192023的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。这一时期提出了行政管理学的研究目

的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛进一步、内

容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。

科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利・法约

尔(HenriFay。1)、德国人马克思•韦伯(MaxWeber)最具代表性。

行政管理研究的重要代表人物及其论著如下：

1.怀特——《行政学导论》1926

2.威廉・魏洛——《行政学原理》1928

3.约翰-费富纳——《行政学》1946

三、修正公共行政研究时期

这一时期以艾顿•梅奥(EllonMayo)1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行

为科学一人际关系管理理论盛行的时期。

西蒙——决策理论学派

1947年出版了他的成名著作：《管理行为——管理组织决策过程的研

究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观：

第一，传统的行政研究所提出的一些行政原则只但是是一些“行政谚语”，由于他们的研究不够科学。第二，必须区分事实因素与价值因

素，并在此基础上区分政策与行政。第三，行政管理学与涉及自然科学在内的各个科学相通,都应以事实为对象进行实证研究。第四，对

的的概念工具是建立科学原则的基础。第五，研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。第六，决策或决定是

行政行为的核心问题。

四、整合公共行政研究时期

这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。哈罗德•孔茨(HaroldKoontz)发表于1961年的《管理理论

丛林》一文为启端。系统理论(systemstheory)和权变理论(contingcncytheory)。在这个时期，西方国家出现了大量新

的社会现象和现实、锋利的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下，一种新的理论和技术方法——公共

政策分析应运而生。

五、发展时期

关于这一时期的情况,我们与最后一章合并讨论。

六、我国公共行政学的历史与现状

在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政

体制、官吏制度和监察制度见长于世。

但是，现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。

中国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特性。其中，有两个较为明显的特性：

第一，自80年代中期行政学的教学和研究得以恢受以来,在不到2023的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现

为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和进一步，特别是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研窕的某些前沿问题。

第二，尽管我国的公共行政研究发展迅速,但是,应当看到,迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面,

理论研究的广泛性和深度明显不够，特别，我们还缺少依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题

的强烈意愿和能力。导致这种状况的因素是多方面的、复杂的°其中一个问题，在于“本土行政”受到重视的限度严重局限性，以至于无法

建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。

第三节国家公共行政管理体制

一、国家公共行政管理的基础

国家公共行政管理的基础事实上是指作为国家公共权机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现

代民主宪政社会中,这种基础由两大部分构成：

其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。

其二,政府在名义上享有、在事实上行使的国家公共行政权力。

二、国家公共行政管理的主体与客体

在通常情况下,政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。

从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种：

L政府

2.政府行政机关

3.行政首长

4.政府普通公务员。

国家公共行政管理的客体大体可以分为以下六类：

1.经济性组织

2.社会性组织

3.政治性组织

4.教科文组织

5.新闻性组织

6.公民

三、国家公共行政管理的重要方式

L.行政立法、行政司法、行政管理法规。

行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，其效力等同于立法，

具体涉及两种情况：•是委任立法，即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的重要标志之

一;二是管辖立法，重要指依据政府职权而订立的规章制度。

行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象,所涉及的内容,重要是一些行政法规合用、行政机关熟悉的专业性、技术

性的纠纷或事件。

行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文献的总称。具体说来，又可以分为三种类型：（1）自

主性行政管理法规：（2）执行性行政法规；（3）补充性行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。

2.行政决策、行政决定、行政政策。

所谓行政决策,是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选

择或行动对策。

行政决定在本质上等同于行政决策,但在裁处对象、合用范围和层次上存在着差别。

行政政策是政治政策的对称，重要指政府从当时本地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题

而具体规定的行动准则或方案。

3.行政领导、行政指导、行政引导。

行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、重要是领导者，依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务

所进行的各种行政活动的通称。

行政指导是政府为完毕一定的行政管理目的而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向,例如:意见、规定、希望、劝说等。

行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势期着有助于国家行政目的实现的方

向改变。

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4.行政规划、行政计划、行政预算。

行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目的、实现目的的方式和手段以及就其它行政事项所做出的预测性总

体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。

行政计划又称行政设计,是行政机关依据职权范围,在调查研究的基础上,审时度势,预先拟定的自身的工作目的、工作程序和方法，以

作为下一步工作的根据。

行政预算即国家预算,亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议、审批的国家年度财政收

支计划。

5.行政协调、行政沟通、行政平衡。

行政协调是政府为求得和谐一致而采用的一种行政行为，它在范围上有两个层次：一方面是指政府内部各单位和各成员之间的协调，

另一方面是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。

行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团队之间在观念、意见、信息、感情方面互相了解和互相认同的活动和过程。

行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采用的一种管理方式，其特点,表现为充足考虑和兼顾各

种利益或意见。

6.行政干预、行政检查、行政制裁。

行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总

称。

行政检查又叫行政性检查,重要是行政执法的形式,在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有

关法定标准和法律规定所进行的检查、对照和评估，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。

行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行

为主体或违反内务纪律的政府人员。

7.行政扶助、行政救济、行政服务。

行政扶助又称行政支持，重要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政

策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。

行政救济与行政扶助相联系,亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为社会特定的阶层或群体等给

予某种支持。

行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方

式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。

第二章行政职能

第•节现代政府行政职能问题的由来与发展

一、罗斯福“新政”一现代政府行政职能问题的由来

1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上的惨烈的一次经济大危机。

.传统的“守夜人''政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相称的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核

心的富兰克林•罗斯福"新政”（Ne睛Deal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。

.罗斯福总统启动了应对危机的三R革命:改革（Reform）、复兴

（Recovery）和救济（Reiief）.——“美国只有找到•个领袖并且赋予他以独裁的权力，才干走出踌躇不决的泥坑”，“现在是应将某种

专制权力交给某个可以信赖的人手中的时候了。”

.罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”,大大强化了政府的职能：

.1.大大扩充了总统的立法职能。一那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。

・2.大大扩充了总统的行政职能，——总统办事机构总统办公厅的建立“於美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机

构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。

.3.大大扩充了总统的经济职能。——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第•次规定联邦政府对华尔街的管制，“总统即聘成为

，经济总工程师。”

.罗斯福新政使美国“避免了一场革命“，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯福本人也

因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。

现代政府行政职能问题的由来

.尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供应学派、公共选择学派等

自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从总体上

看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么限度和通过什

么方式干预。

.人们至少已经结识到，在诸如财产权和资源,垄断、外部效应、共用品、社会性收入分派、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可

缺少的与对政府的职能再结识相关，在政府与经济、国家与社会的互相关系方面，6。年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国

家''以及"行政国家''的现象。

二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生

.东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产

业政策、实行金融和价格管理、拟定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运营体制，进而促成了社会

经济的超常规的高速发展,发明了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。

后发展国家政府行政职能问题产生

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.东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据有广泛的权能地位，并且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，

更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并

因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。

.它们的经验还证明，经济现代化的过程不也许是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从

基本价值认同的角度说，假如将尽快实现经济现代化作为国家的陶高目的，那么，在•定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放

弃有关政治理念的纷争,避免社会动荡,对于后发展的国家来说也许是明智的选择。

三、“东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正

•东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目的的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现代化

的时期更为严重和深刻,反映出在当代人类社会发展进步的主流特性急剧发生质量变换一工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识

经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然结识、准备和参与局限性。

.同时，在经济连续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全

球化对后发展国家也许导致的悲观影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制

和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济连续增长的契机，终于以金融危机及其引

发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

后发展国家政府行政职能问题修正

.东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：

.通过制定和执行社会发展政策，从重要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展,涉及适时制定和执行退休养老政策、

医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。

.破除资源占有的垄断一特别是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分派、提高国民生活质量水准而不仅仅是富

裕限度,是重释政府社会职能的基本问题。

第二节行政职能的涵义

一、行政职能的涵义

.职能,是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。

.职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应当做什么''的问题，其反题则在于“不应当做什么”9在扩展的意义上，职能问题还与

履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。

行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程,通过多种表达形式实

现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称,是国家行政机

关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。

二、行政职能的扩展

.在现代国家中.政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权,国家行政机关事实上已

经涉足于相称多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。

.政府行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了

人们对国家职能和传统法制原理的再结识，同时反映了当今世界的时代特性。

第三节行政职能的构成

.按照台湾张金鉴专家对许多研究成果的总结，在一般的意义上，行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展6个范

畴。我们以此为线索进行讨论。

.按照20世纪60年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。具体内容我们将在相关章节介绍和讨论。

第四节关于政府职能的争论

一、国家与社会的关系

这种关系重要涉及政府的政治职能。

权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是，资产阶级成功地取得国家政权以来,政府的公共权力在一宜在加强,政府的公共职能始终

在增长。政府的公共权威一直在上升通道中运营是一种不争的客观事实，以至于已经成为名副其实的“大政府”，并有也许成为詹姆斯・布

坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物”。

“大政府”

.政府历来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看：

（一）精英政治盛行6

,所谓精英政治，是西方政治学的•个概念。其基本的涵义在积极的意义上是指，由于人类社会发展的局限性，社会的很少数卓越分子及

其组合的集团，承担起了领导社会前进的贡任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利；在悲观的意义上则是指所谓精英统治,即社会的

很少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断r国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。

（-）公共支出增长。

L“瓦格纳定律”.德国经济学家阿道夫・瓦格纳（AdolphWagner）在考察了几个国家的公共支出的情况后，曾经以“瓦格纳定律“（亦

称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则）的方式预言：随着工业化社会的到来,公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在

的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百数年来许多国家的实践中一再得到验证。

2.恩格尔定律.随着家庭和个人收入增长，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。

恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数,是表达生活水平高低的一个指标。其计算公式如下:恩格尔系数=（食物支出金额）/（总支

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出金额)。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%—59%为温饱，40—50%为小康,30%一10%为富裕，

低于30%为的富裕。).随着社会物质财富的不断增长，消费者用于那些对物质福利并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增长。

其结果，由于公共产品不属于生活必须物品，而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高,从而导致公共产品的扩张,且口益挤占消

费结构中私人产品的相对份额。公共产品社会需求的不断提高，构成了公共支出不断膨胀的原始动力,而公共资本存量与私人资本存量之

间的函数关系，则构成了公共支出日益扩大的客观规定。

自由意志论

.那么，在上述背景下，人民的政治权利，特别是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等，应

当如何得到保护、得到体现呢？

.基于这样一种担忧，本世纪60—70年代以约翰•罗尔斯(JohnRawls)为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发，严厉而系统地

再次提出了社会正义问题。

.罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求，在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位，并

代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分派学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论(libertarianism)或

自由至上主义。

.批评者认为，罗尔斯过度强调了权利的先验性，忽视了权利与“善”，特别是社会的“善”、人类的“善”的关系。

自由与公平

.以布坎南、弗里德里希•哈耶克(FriedrichHayek)、米尔顿•弗里德曼(Mi1tonFriedman)为代表的一批人则试图跨越技术

经济理论的沼泽.用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系,进而重新拟定自由的价值。

.以乔治・弗雷德里克森(Ge。rgeFrederickson)为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质，

主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。

.由于人类代议制民主发展阶段的特性，围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上，关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。

二、政府与市场的关系

这种关系重要涉及政府的经济职能。

.通常，人们使用“市场失灵”(Marketfailures)与“政府失灵”(Governmentfai1ures)来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与

市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。

.市场失灵：重要是指市场机制在实现资源倒置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达成帕累托最优。

政府与市场关系争论

.关于政府经济职能的主张早在52023前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。

.亚当•斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的公司、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增长国民

财富的啊佳途径就是给予经济活动完全的自由，由•只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本附值标准,就在于成为一个好

的“守夜人匚在此意义上，管的的少的政府是最佳的政府。

.20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即。凯恩斯革命“。以亚当•斯密经济理论为基础的传统的、新

古典的经济学说因此让位于以约翰•凯恩斯(JohnKeynes)经济理论为核心的国家干预经济理论。

・“凯恩斯革命、'之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政'’的价值取向互相印证的''管理革命”逐步兴起。美国公司史研究学者阿

尔弗雷德•钱德勒(AlfredChandler)以三部曲式的经典之作，即《战略与结构——美国工业公司成长的若干篇章》(1962)、《看得

见的手——美国公司的管理革命》(1977)和《公司的规模与范围——工业资本主义的原动力》(1990)为理论形式，在美国工商管理领

域掀起了一场“美国公司界的管理革命”,也有人称之为新“科学管理”运动，或者称之为“钱德勒革命，

.进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。

.在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否认。从弗里镌曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的

角度提出了许多的理论主张,这些理论统称新自由主义经济理论：

.——以哈耶克、埃德温・坎南(EdwinCannan)、莱昂内尔♦罗宾斯(LionelRobbins)为代表的自由主义的伦敦学派，

.----以阿瑟••拉弗(ArthurLaffer)、马丁•费尔德斯坦(MartinFeldstein)、罗伯特•孟德尔(RobertMunde11)为代

表的供应学派

.——以约翰♦穆思(JohnMiuth)、罗伯特•卢卡斯(RobertLucas)、尼•华莱士(Nei1Wallace)为代表德理性预期学派

.——以布坎南、戈登•图洛克(GordonTu1lock).邓肯•布莱克(DuncanB1ack)为代表的公共选择学派等等。

.进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的

问题。新凯恩斯主义(NewKeynesianism)或新凯恩斯主义经济学(NewKeynesianEconomic$)应运而生，出现了凯恩斯主

义的某种“复兴”，国家干预论东山再起,并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长,新凯恩斯主义的啊终还是被“新经济”的

浪潮所淹没。

.以上可见，与政府职能问题相联系，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的重要争论之一。现在看来，这种争

论还将继续下去。但通过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配

置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。

三、公平与效率的关系

这种关系重要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益，经济增长与大众福利,政府的经济职能与社会职能的

关系。

.公平,通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化，效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的的小

化与产出的均大化是效率的恒定标准。

.效率.按照经济学家格列高里•曼昆(Greg。”Mankiw)的解释是社会能从其稀缺资源中得到啊多东西的特性，平等则是经济成果在社

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会成员中公平分派的特性。“换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候,这两个目的往

往是不一致的。”

公平与效率的争论

.关于公平与效率的争论三类观点：

.——"效率优先论”

.效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等”，由于这会损坏社会发展的机制，啊终导致“公平”的虚无化。

.一公平优先论W

.公平是个人“天赋权利”具体化只有通过运用公共权力，即通过政府干预才干实现社会收入分派和社会权力分派的均等。

.—效率与公平平衡论”

.美国经济学家阿瑟-奥肯（ArthurOkun）《平等与效率一重大的抉择》

.公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更是人类社会政治和道他问题的轴心。公平与效率

作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政

策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。

第三章行政权力

第一节行政权力概述

一、行政权力的涵义

行政权力这一定义，涉及以下五个方面的重要内容:第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。第二，行政权力的主线目

的，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。第三，行政权力的作用方式重要是强制性地推行政令。第四，行政权力的客体涉

及所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团,囊拈领土范围内的整个社会。第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理

权力。

二、关于行政权力的重要学说

（~）初期分权学说一亚里士多德（Aristotie）《政治学》：古罗马的波利比阿（P。lybius）

（二）三权分立学说---查理•孟德斯鸠（CharlesMontesquieu）

（三）政治与行政二分法一乔汉•布隆赤里（JohannBluntschli）；伍德罗•威尔逊：马克斯•韦伯；古德诺

（四）五权宪法学说——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创建的一种学说。

（五）议行合一学说一马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。

（六）组织权力学说——组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。

三、行政权力的结构

（一）行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构

（二）行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运营模式

四、行政权力的特性及其与其他权力的关系

（一）行政权力的特性

1.公共性。作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力,公共性自然是其重要特性。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等

活动,其目的在于提供公共物品、维护公共利益。

2.手段性。行政权力自身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统自身，而是来自于行政权力之外。

从法理上讲,行政权力属于派生性的权力,是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的,它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关

的意志。

3.自主性。行政权力的自主性一方面是其相对独立的特性，这重要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立

性。

4.一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：其一,在一个国家内,拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其二,在一个国家的行

政系统内部,只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三,行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体

之间的不可逆性，亦即行政权力运营的单向性。

5.时效性。行政权力重要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行

政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特性之一。

6.膨胀性。行政权力尚有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：一种电行政权力的自然增长，由行政权力的结

构功能正向发展所决定，属正常状态;另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样,属异常现象。

（二）行政权力和其他政治权力的关系

L行政权力和立法权力一同属国家权力：区别在权力的性质和作用结果、功能和价值原则。

2.行政权力和司法权力——同属国家权力；区别在权力运营方向、主体在权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价值原则。

3.行政权力和政党权力——属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题,区别在于权力目的、结构、合理合法限度、客体和手段。

五、行政国家一20世纪行政权力发展的

独特现象

20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。20世纪的行政权力已

不再仅仅是担负“守夜警察''的角色,它从“政治侍女'’的地位一跃上升到执政治牛耳之位。

在行政制度充足发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相称发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为重要内涵的

行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学家沃

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尔多又对此进行了专门的系统描述。

如何结识“行政国家”现象呢？

.一方面，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。

.另一方面，应当看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀导致的。

.最后，必须强调指出,行政权力在由6守夜警察”的悲观身份转变为社会积极干预者身份的过程中,其本质特性并没有发生主线改变。

六、21世纪的行政权力展望

（一）趋向之一：权力结构的扁平化

.行政权力扁平化的重要表现是：：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽也许地缩短决策链以减少决策在时

间和空间方面的延迟问题，尽也许地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大限度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行

政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。

（二）趋向之二:权力分派的均等化

.权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分派，就是在行政权力分派过程中更加突出公平和均衡的价

值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则,扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适

当增长人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。

（三）趋向之三：权力行使的共享化

.行政权力共享化一方面是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的

有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是填补其因等级化运营而

发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程

中的伙伴关系。

（四）趋向之四：权力运营的透明化

.权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质.上是•种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开

化。

.行政权力透明化至少有三个基本方面:一个方面是作为权力主体的政府信息公开化,即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信

息;另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里涉及寻找、接受与传播信息的权利；再一方面是权力

裁体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运营透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递自身

也成为权力运营透明化的基本要件。

（五）趋向之五:权力约束的法治化

.约束行政权力的主线出路在于法治化。现代法治一方面意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平

等。这就规定限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。

.联合国《新千年第一个十年国际发展战略草案》在把良治作为抱负目的时，又对良治内涵进行了勾勒，指出“良治涉及法治、国家制度有

效性、公共事务管理的透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与。

（六）趋向之六:权力价值的合意化

.以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。具体而言，行政权力的合意化

表现在三个重要方面：

.1.合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础；

.2.合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面鉴定：

.3.合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体积极、积极、程序化、制度化地对行政客体的规定做出反映，最大限度满足公民

需求。

第二节行政权力的分派

一、行政权力分派的方式与途径

C-）行政权力的分派方式

1.结构性分派。

.——根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂宜性分割。

2.功能性分派。

.——根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割。

（二）行政权力分派的途径

1.逐级授权。

.较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的贡任与管理权限,使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。

2.权力下放。

.行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，但是多干涉下级行政权力的具体行使。

3.权力“外放

.解袂行政权力主体和社会权力主体之间的关系。

（三）行政权力的再分派

1.外源型行政权力再分派

——随着整个社会利益的调整和政治权力的再分派而进行的行政权力再分派。

2.内源型再分派

一在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化,行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、

人事和服务的产出等方面发生相应变化。

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（四）行政权力的人格化

.在行政权力分派过程中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人

事行政过程而得以实现。

.鉴于人格化与非人格化之间的冲突，在行政权力分派过程中必须认真解次好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义

务关系的制度化机制，

二、行政权力分派的原则

1.程序必须合法.合法性是行政权力的重要特性，也是其运营的主线保证。

2.职权必须分明.在行政权力分派过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。

3.权责必须一致.比职权更本质的东西是职责,也就是与职权相应的责任和义务。

1权利必须明确.行政权力分派必须考虑每一个行政主体在克尽厥责后应得的利益和应当享受的权利。

5.内容必须全面.在行政权力分派过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相•致的全的职权。

三、行政权力分派过程中的相关问题

（一）行政权力分派与政治授权的关系

—不同层次的政治授权可以当作是对行政权力在多级分派过程当中能量消耗的补充。政治授权和行政授权之间的区别，事实上是立法

权力与行政权力之间的关系问题。

（-）集权与分权之间的关系

—结构性权力的集中与分散问题和功能性权力的集中与分散问题。前者是集分关系，后者是收放关系，必须使权力在集中与分散之间保

持一个恰当的度。

（三）权利与义务的关系问题

.行政主体由于特殊需要，具有某些不受一般行政法规约束的权力，这些权力人称行政特权。

.行政特权是•种很特殊的权力。它的授予,固然能满足工作的某种需要，但搞不好又也许导致非法侵害公民的合法权利。事实上，行

政特权的特殊还表现在另一个方面，特殊的权力意味着特殊的权利，它是以特殊的义务为前提的。对于牺牲相应权利的公民而言，他们需

要行政主体尽到特殊的义务来互换。

第三节行政授权

一、行政授权的性质和特点

L就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或相应的机构代为执行，就是分派别人具体任务以及完毕这些任务的权力，同时双

方对如何评估任务结果的方法达成•致意见。

2.就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分派给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的重要特性：第一，

行政授权在本质上是行政组织内部权力分派的特定方式。第二，行政授权事实上是行政领导活动过程的一部分。第三，行政授权也是一

种权费高度统一的管理行为。

二、行政授权方式

.（一）根据行政工作内容的重要性限度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充足授

权、不充足授权、制约授权和弹性授权等方式。

.（二）根据在授权时所运用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。当然，随着时代发展和科技

进步,行政授权所使用的信息传递介质也在不断发生变化。

.（三）根据授权的合法限度和规范化、程序化的限度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。

三、行政授权过程

（一）行政授权的条件

1.行政授权需要良好的组织和人事基础

2.行政授权还必须把握适当的时机

3.从操作意义上讲,行政授权还必须考虑工作需要,必须考虑一定的限度,这是行政授权的限制条件。

（二）行政授权的程序

1.拟定授权的工作内容。

2.选择授权的对象。

3.规定授权工作应当达成的目的、成果、以及完毕工作的权限和应负的责任。

1.正式授予权力。

5.检查评估授权成效。

（三）行政授权过程中授受关系的解决

.注意行政授权的条件，遵循行政权力分派的原则，特别要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。

—3R式授权，即在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要奉献的下属进行再投资。其中，尊

重（respect）＞资源（resources）和再投资（re-investment）三个关键词的第一个英文字母均为“R”,故此得名。

第四节行政权力的行使

一、行政权力的基础、手段和静响力

（~）行政权力行使的基础

L结构性权力。结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异。

2.制度性权力。这种权力的基础是行政组织结构所赖以运营的制度规则、制度安排，也涉及一些程序性规范和行为准则。

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3.报酬性权力。报酬性权力起源于互换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制,而这些资源又正是客体所希望得到的东

西。

4.强制性权力。强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和处罚手段。

5.象征性权力。

在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础。构成这种基础的资源涉及风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精

神方面的因素，也涉及语言、典礼和氛围等行动方面的象征性因素,还涉及徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。

6.知识性权力。

知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源,集中体现为专家所拥有的知识技能和信息解决能力，故也有人称之为专家权力或信息

权力。

7.关系性权力。

关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运营的重要社会资本。

8.人格性权力。

人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人。他们的才干、品德、智慧.处事风格、技巧、作风等，甚至体格特性，都可以构成

一种影响力使客体服从。人格性权力集中体现为个人魅力。

（二）行政权力行使的手段

1.权力压力。

在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行

政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处在危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需

要。这样，当行政客体不得不满足的需要到了被剥夺的危险境地时，权力的压力就开始起作用。

2.权力控制。

权力控制是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、规定等形式，按照行政组织的层级结构明示,

规定权力客体依主体的愿望行事。

3.权力操纵。

.权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客

体,并使权力客体采用行动以满足权力主体的意愿。

i.权力诱导。

.假如行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目的，通过自主思考或独立估量之后，接受行政

主体的意见并将其作为自己行动的依据，那么，这种权力运作就是成功的诱导方式。

（三）行政权力的影响力

——权力和权威

.第一，权力重要指一种力量，依靠这种力量可以导致某种特定的局面，使客体的行为符合于主体的目的；权威则重要是•种社会心理过

程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。

.第二，权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性：而权威则重要是以合法性、合法性、合理性作为依靠,具有一定的影响性。

.第三，权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的;权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同

而进行的服从。

.虽然权力和权威之间具有相关性，并且在多数情况下权力和权威是一致的，但由于它们之间存在着区别，故在特殊情况下，两者之间也

也许发生分离。从历时的情况看，专制时代权力和权威分离的现象比较突出，民主时代权力和权威一致的现象较为普遍。

二、行政权力行使的限度

(-)行政权力的行使限度与政府治理能力

所谓“大政府”和“小政府”，并没有明显的界线。它们之间的重要区别在于政府治理的规范性原则、职能范围、行为方式、实行方式和成本

规模等方面，这些都属于表象性的东西。主线的问题还要看政府治理的有效性,要看政府在集体行动和资源获取及资源分派等方面作用的

效果如何。

(二)影响行政权力行使限度的因素

一方面，行政权力目的与手段的合理性与合法性是一个主线的因素。

另一方面，影响行政权力行使限度的另一个因素是行政权力的强度。.再次，影响行政权力实现限度的因素也涉及行政客体的潜在能力

问题。.熨次,影响行政权力实现限度的因素也涉及行政权力作用的范围。

三、行政权力行使过程中的负效应及其克服

(一)行政权力行使过程中的负效应

——行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果,这是一种违反公共利益和行政主线目的的现象。它重要表现为：

.第一，利益倒错，公仆变成为主人。

.第二，权力角逐，手段变成为目的。

.第三，权力僭越，职权扩张为特权。

.第四，传统惯性，导致权力滥用。

(-)行政权力的制约机制

——他律机制与自律机制

他律机制在行政权力制约机制中带有主线性质。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这重要涉及立法权

力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

自律机制，即行政权力自身所应具有的防范措施与制度等,这重要涉及利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。

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自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制，自律机制还必须和他律机制有机结合起来，行政权力才干真正得到制约，其行使

也才干真正符合于公共利益。

第四章行政领导

第一节行政领导概述

一、领导的涵义

.“领导”属于那种内涵丰富,外延广阔的概念之一，因而不仅是一个很难确切界定的概念,并且是一个很难取得共识的概念。

.“领”是统领、带领，率领，“导”走教导、指导、引导，领导就是选择一个方向，拟定一个目的,制定一个规则，集合一个群体为实现既定

的目的而共同工作。

二、领导的基本功能

.综合地看,领导的基本功能重要涉及三个方面：

.1.确立发展方向和前进目的。

.—其要义在于综合的事实判断和价值判断