SLT-水库大坝安全管理应急预案编制技术导则编制说明

附件3《水库大坝安全管理应急预案编制技术导则》（■征求意见稿□送审稿□报批稿）制定说明主编单位（签章）：水利部大坝安全管理中心2024年9月25日

制定说明一、工作简况1、任务来源根据《水利部关于水利水电工程技术标准规程规范制修订前期工作项目（2023—2024年）任务书的批复》（水规计【2023】208号），同意对《水库大坝安全管理应急预案编制导则》（SL/Z720-2015）进行修订，批复的标准名称为《水库大坝安全管理应急预案技术导则》（以下简称《导则》）。本标准主持机构为水利部运行管理司，主编单位为水利部大坝安全管理中心，参编单位有南京水利科学研究院等单位；编制工作周期为2023.7~2024.12。根据2023年9月13日《水利部关于下达2023年中央基建投资预算（第三批）的通知》（水财务【2023】264号），下达了本标准中央基金投资预算，下达经费20.00万元。2、主要工作过程2023年7～12月，成立编写组，明确分工，完成调研和资料收集。2024年1～4月，完成工作大纲和《导则》初稿。2024年4月28-29日，召开了《导则》大纲审查会。2024年5～9月，完成征求意见稿。3、主要起草人及工作分工表1主要起草人及工作分工姓名年龄职务/职称专业工作分工单位盛金保57总工、正高水工结构主持全面工作水利部大坝安全管理中心彭雪辉52室主任、正高岩土工程负责前言、第2章“基本规定”及附录，协助负责人工作水利部大坝安全管理中心王昭升52所总工、正高岩土工程负责第7章“应急保障”水利部大坝安全管理中心周克发42正高岩土工程负责第6章“运行机制”水利部大坝安全管理中心杨德玮37副室主任、高工水利水电工程负责第4章“突发事件及其后果分析”南京水利科学研究院张士辰47副处长、正高水利工程负责第8章“宣传、培训与演练（习）”水利部大坝安全管理中心龙智飞42副室主任、正高岩土工程负责第5章“应急组织体系”水利部大坝安全管理中心厉丹丹41副室主任、正高水利工程负责第3章“编制说明”水利部大坝安全管理中心向衍47处长水工负责条文说明统稿南京水利科学研究院曹伟40三级调研员、高工岩土负责第1章“总则”水利部江超40副室主任、高工水利水电工程辅助第7章“应急保障””水利部大坝安全管理中心孙玮玮42正高水利工程辅助第6章“运行机制”水利部大坝安全管理中心张大伟40高工水利工程辅助第6章“运行机制”水利部大坝安全管理中心郭广军47副处长管理辅助第5章“应急组织体系”山东省水利厅杨九刚40副局长管理辅助第5章“应急组织体系”伊犁州水利局王立辉50副教授水利工程辅助第4章“突发事件及其后果分析”福州大学蔡荨33高工水工负责4.3“突发事件风险分析”水利部大坝安全管理中心主要内容及来源依据水库大坝安全管理应急预案（以下简称“预案”）是避免或减少水库大坝发生突发事件可能造成生命和财产损失而预先制定的方案，是提高社会、公众及大坝运行管理单位应对突发事件能力，降低大坝风险的重要非工程措施，是风险管理理念下的重要制度性文件。本标准总结《水库大坝安全管理应急预案编制导则》（SL/Z720-2015）颁布实施以来的经验，突出可操作性与协调性，主要技术内容如下：（1）基本规定。对预案编制程序、预案扉页、预案修订做了规定；（2）编制说明。说明预案编制目的、适用范围、编制原则、编制依据；（3）突发事件及其后果分析。对水库大坝可能遭遇的突发事件进行风险分析，评估突发事件对大坝安全及上下游公共安全的影响；（4）应急组织体系。明确应急指挥机构、专家组、应急抢险与救援队伍；（5）运行机制。规范突发事件监测预警、预防、应急准备、应急响应、应急处置、应急结束、善后恢复、调查评估等要求；（6）应急保障。包括应急物资和装备、交通通信与电力、应急经费及其他等保障；（7）宣传、培训与演练。新旧标准技术内容对比见表2。表2新旧标准技术内容对比序号新标准旧标准备注11总则1总则22基本规定2预案封面和扉页增加了基本规定一章，包括预案编制程序、扉页、修订等要求33编制说明3编制说明44突发事件及其后果分析4突发事件及其后果分析增加了突发事件风险分析，删除了水污染突发事件相关内容55应急组织体系5应急组织体系区分了政府和水库管理单位在应急组织体系中的定位及职责66运行机制6运行机制完善了监测与预警、应急响应、应急处置相关内容77应急保障7应急保障从应急物资与装备、交通通信与电力、应急经费及其他保障方面对应急保障内容进行了修改88宣传、培训与演练8宣传、培训与演练完善了宣传、培训与演练相关内容9附录A水库大坝安全管理应急预案编制所需资料清单增加了附录A10附录B水库大坝安全管理应急预案编写提纲附录A水库大坝安全管理应急预案编写提纲完善了附录B11附录C水库大坝安全管理应急预案扉页格式增加了附录C12附录D水库大坝突发事件分级标准附录B水库大坝突发事件分级标准完善了附录D13附录C溃坝模式分析方法删除了原附录C14附录E溃坝生命损失估算方法附录D溃坝生命损失估算方法15附录F溃坝经济损失估算方法附录E溃坝经济损失估算方法16附录G溃坝社会与环境影响评估方法附录F溃坝社会与环境影响评估方法17附录H附件附录G附件完善了附录H三、国内外相关标准对比分析1.与国际、国外同类标准水平的对比情况在美国，大坝业主和管理部门都必须制定简洁明了的应急预案。应急预案作为大坝安全应急管理的核心内容，应包括通知流程图、业主和地方政府责任，突发事件的确定、评价和定级，通知顺序，预防措施，淹没图等。美国肯务局（USBR）曾提出一项安全预警和应急撤离实施方案，研究大坝一旦发生突发事件时的应对策略，提供风险图和其他技术资料，帮助地方应急机构制定、修改和落实应急预案。美国的水灾预警和应急相应体系已实现集权化管理，并扩展到社区，使地区和全国的预警和应急系统更加有效，并确立了联邦应急管理署（FEMA）领导和协调防洪减灾行为的权威性，并提供充足的资金和技术支持。1998年，美国大坝安全委员会修订了《美国联邦大坝安全导则》，其中包括《大坝业主紧急行动计划》。紧急行动计划提供了推荐格式，其目录见表3。表3美国大坝业主紧急行动计划大纲目录1通告流程图B.发布的责任8附录2目的C.疏散的责任A.大坝破坏洪水的调查和分析3工程概况D.终止和善后责任B.培训、演习、更新和发布紧急行动计划的计划4紧急事件的检测、评价和分类E.紧急行动计划协调人的责任C.具体实际问题5紧急运行计划的责任6准备工作D.紧急行动计划的批准A.大坝业主的责任7淹没图法国特别强调，要求高于20m的大坝或者库容超过1500万m3的水库必须制定应急预案，并提交关于溃坝洪水淹没范围、冲击波到达时间和淹没持续时间的研究报告，制定相应的居民疏散撤离计划。2001年，芬兰SEINAJOKI消防队与芬兰西部地区环境中心通过RESCDAM项目研究，编制了《KYRKOSJARVI水库大坝应急预案》。该预案大纲目录见表4。表4芬兰《KYRKOSJARVI水库大坝应急预案》大纲目录1前言5紧急情况下的营救8.4对疏散撤离人员的登记1.1基本信息5.1紧急情况下的营救方案8.51.2发放记录5.2给居民发警报通知及疏散撤离9发布事故信息1.3版本的受控和更新5.3营救危险中的群众9.1信息预告2水库大坝风险分析评价9.2紧急信息的发布安排2.1工程介绍5.5人员供给及设备维护9.3紧急公告2.2安全监测6危险地区隔离与交通管制9.4记者招待会2.3溃坝风险分析评价6.1危险地区隔离9.5其他的事故信息3紧急情况信息6.2交通管制9.6为遭遇紧急情况的群众及家属提供信息3.17紧急医疗救护10危险区域安全保卫及其它破坏事件的预防3.2警报等级 7.1对紧急医疗救助的管理10.1危险区域安全保卫4抢修7.2受伤人员的急救医疗10.2其它破坏事件的预防4.1控制水系7.3直升机行动11附件图表4.2溃坝的修复8被疏散群众的供给11.1警报程序4.3预测应急所需的人员与设备8.1工作人员11.2淹没图4.4大坝修复材料8.2启动紧急反应服务4.5溃坝事件联系信息8.3紧急情况的持续时间芬兰《KYRKOSJARVI水库大坝应急预案》考虑了溃坝突发事件，并对其发生的可能性及后果分析提出了要求，体现了大坝风险管理理念。瑞士与大坝有关的应急预案主要有两个，分别为大坝应急预案和撤离应急预案。大坝应急预案由大坝业主负责完成，内容主要包含以下5个部分：洪水淹没图，溃坝条件下洪水淹没图；风险分析，可能影响应急处置的一些干扰因素或风险因素(不是根据洪水淹没图确定下游的风险大小，下游淹没损失是州政府的责任)；应急方案，特定工况下的应急处置方案；应急组织，应急处置人员的应急行为要求、预警程序等；运行程序，紧急情况下的运行程序档案。撤离应急预案由州政府负责完成。应急撤离图是撤离应急预案编制的重点，且向公众公开。瑞士每个社区都有自己的网站，应急撤离图可以在社区网站上随意下载。应急撤离图中包括溃坝洪水淹没区域和救援点信息，洪水预警和综合预警系统信息，以及分别针对两类警报给出警报说明。综合警报系统发布警报后，提醒下游受影响居民：尽快听广播；按照广播应急行为要求自救；告诉你的邻居，然后撤离。洪水警报系统发布警报后，提醒下游公众：立即撤离；注意不要乘坐电梯；到达救援点后再收听信息。中瑞两国虽然大坝应急体制存在区别，运行机制实质类似，应急设施配置有差距，技术文件表现形式不同，对比如下。（1）应急体制存在区别。两国都是基于属地原则、分级管理的应急体制，但不同国体决定了与大坝应急管理有关的不同机构设置。中国分国家、省、市、县、乡镇5级政府，属地原则是针对县级以上行政区划而言；瑞士联邦、州、市镇3级政府，其中州政府负责大坝应急事宜。中国通过应急指挥机构统一指挥、会商决策开展应急处置；瑞士业主、州政府及联邦有关机构应急责任十分明确，按照赋予的责任开展应急工作。（2）应急机制实质类似。都包括应急准备、响应、处置、结束。两国大坝应急管理机制都有应急准备、应急响应、应急处置、应急结束等必要环节，不同点在于，瑞士在十分紧急时刻业主直接启动洪水警报，无需州政府或其它机构同意；中国任何时刻都要通过应急指挥启动应急预案，发布预警信息，开展应急处置等，以调动各种资源开展应急活动。（3）应急设施配置有差距。瑞士应急通信系统完善，技术含量高，运行维护责任明确，测试工作十分到位，目前仍在不断完善和精益求精之中；中国近年来不断完善应急通信设施，但整体水平与瑞士仍有差距，应急警报设施不完善、覆盖面不足，应急转移线路和安置点缺乏规划，紧急情况下只能按照“指挥长发布命令→属地（如市）→镇→行政村→自然村→实施撤离”的路径执行实施撤离，在时间成本上消耗很大，不利于应急管理，中国应急警报设施有待健全完善。（4）技术文件表现形式不同。①应急预案表现形式不同。瑞士包括两份应急预案，即大坝应急预案和紧急撤离预案，其思路都是简明、可操作，内容大多以图和表的形式表现，图形中尽量减少文字性解释，如溃坝洪水淹没图中每5分钟（该值不固定）设置一个断面以显示洪水到达时间、水面高程、地面高程等，应急撤离图将分片撤离以包络线和大箭头与救援点相连的形式表现。中国仅有一份应急预案，包含大坝应急和紧急撤离的内容，表现形式上文字过多，需进一步简化文字表述，直观展现洪水风险图、应急转移线路和安置点规划等内容，增加预案的可操作性。②预案编制单位不同。瑞士在预案编制阶段分工明确，业主编制大坝应急预案，州政府编制紧急撤离预案，两份应急预案的分界线在于溃坝洪水淹没图和应急撤离图之间，业主负责溃坝洪水淹没图及大坝应急部分，州政府负责应急撤离图及撤离组织部分，州政府要以业主绘制的溃坝洪水淹没图为依据制定撤离计划；审核批准则由联邦能源署（SFOE）和联邦应急中心（FOCP）分别负责，前者偏于软件方面，后者偏于硬件和培训。中国只有一份预案，由水库管理单位或主管部门（业主）负责编制，其中对业主、政府、专家组等分工做了规定；所在地方政府委托防办审查和验收。③突发事件工况不同。瑞士突发事件仅考虑最严重的瞬间彻底溃坝，群坝溃决也是如此，这与中国不同。中国将各类可能造成的下游淹没的工况全部考虑，并对应撤离方案，使得各类应急情况的可能损失很容易被估算。2.本标准与其他标准的标准名称、适用范围和技术内容的协调性，如：是否存在交叉、重复、矛盾以及解决办法。（1）标准名称的协调性本标准《水库大坝安全管理应急预案编制技术导则》聚焦水库大坝运行管理中可能遭遇的影响大坝安全和上下游公共安全的各类突发事件防范，规范水库大坝安全管理应急预案编制工作。因此，标准名称与内容协调、相符。（2）适用范围的协调性本标准适用于已建水库预案编制，坝高小于15米的一般小（2）型水库可适当简化。一般小（2）型水库可按《小型水库大坝安全管理（防汛）应急预案编制指南》编制，本标准与《小型水库大坝安全管理（防汛）应急预案编制指南》编制原则，以及应急组织体系、运行机制、应急保障原则要求协调一致。（3）技术内容的协调性本标准与引用标准及《国家防汛抗旱应急预案》不存在冲突。3.本标准与相关法律法规的协调性。本标准严格遵从《水法》《防洪法》《突发事件应对法》《水库大坝安全管理条例》等相关法律法规要求，不存在不协调问题。四、重大分歧意见的处理经过和依据2024年4月28-29日召开了工作大纲审查会，专家组建议将本标准名称由“水规计【2023】208号”批复的《水库大坝安全管理应急预案技术导则》改为《水库大坝安全管理应急预案编制技术导则》；删除水污染突发事件相关内容。本标准原名称为《水库大坝安全管理应急预案编制导则》，改为《水库大坝安全管理应急预案编