政府绩效评估 课件 第5章 政府绩效评估程序

第5章政府绩效评估程序5．1政府绩效评估程序概述 5．1．1政府绩效评估程序的含义 5．1．2政府绩效评估程序的特点 5．1．3科学规范政府绩效评估程序的意义 5．2政府绩效评估系统的构成因素 5．2．1战略规划 5．2．2绩效计划 5．2．3管理灵活、适度权力下放 5．2．4绩效问责 5．2．5绩效报告 第5章政府绩效评估程序5．3政府绩效评估的过程 5．3．1前期准备阶段 5．3．2组织实施阶段 5．3．3结果运用阶段 5．4政府绩效评估程序的保障措施 5．4．1加强政府绩效评估程序的立法 5．4．2建立和健全政府绩效评估的配套制度 5．4．3加强评估信息收集和处理的能力 5．4．4加强政府绩效评估的文化宣传 5．5西方国家的政府绩效评估程序 5．5．1美国的政府绩效评估程序 5．5．2英国的政府绩效评估程序 5．5．3澳大利亚的政府绩效评估程序第5章政府绩效评估程序本章学习要点

政府绩效评估程序的含义与特点

政府绩效评估程序的基本构成要素、运行过程

政府绩效评估程序的保障措施

英美国家的政府绩效评估程序第5章政府绩效评估程序5．1政府绩效评估程序概述5．1．1政府绩效评估程序的含义

政府绩效评估程序是指为了实现政府绩效评估的目标与任务，针对政府绩效评估活动的过程、步骤、环节、方式、方法等要素所做出的、具有指导性和规范性的计划与安排，它需要对政府绩效评估全过程上的各个步骤、各个环节的具体活动内容进行详细规定和明确，需要对实施政府绩效评估工作基本路径、方式、方法进行具体描述。第5章政府绩效评估程序5．1．2政府绩效评估程序的特点

1．规范性2．稳定性3．引导性第5章政府绩效评估程序5．1．3科学规范政府绩效评估程序的意义1．是确保政府绩效评估结果有效性和准确性的重要因素2．是评估主体获得公正感和满意度的重要来源3．是政府部门履行公共责任的重要体现4．是提升政府绩效评估质量的重要工具第5章政府绩效评估程序5．2政府绩效评估系统的构成因素5．2．1战略规划

战略规划具有科学性、前瞻性、长远性、全局性、可操作性和可实施性的特点。因此，为了实现战略规划的特点，就要准确了解政府战略规划的构成要素：（1）对机构使命的全面陈述；（2）将目标通过可量化的指标形式描述出来，以及说明如何达成这些目标和指标；（3）对年度绩效计划中的绩效目标与战略规划中的总目标和指标之间的相关性进行描述；（4）确认和识别部门外部的和无法控制但能对总目标和具体指标产生影响的关键因素；（5）说明为制定和修改总目标和具体指标而进行的财政年度项目评价和未来项目评价的时间表。第5章政府绩效评估程序5．2．2绩效计划1．绩效计划的含义

绩效计划是政府绩效评估的起点和基础，也是政府绩效评估开展的方向和依据。绩效计划要明确政府部门及其公务人员在一定时间内所要达到的工作目标。绩效计划，是一个由部门领导、部门分支机构及部门工作人员共同设计制定的、在一个绩效周期内要做什么、需做到什么程度、为什么做、何时应做完、分支机构及工作人员的决策权限等问题进行讨论，促进相互理解并达成共识的过程。第5章政府绩效评估程序2．绩效计划的原则

（1）个人目标与政府总体目标、部门目标相协调原则。

（2）SMART原则：具体的（Specific），可测量、可评价的（Measurable），可达到的（Attainable），高度相关的（Relevant），以时间为基础的（Time-based），

（3）突出重点、综合平衡原则。

（4）可行性、激励性原则。

（5）全员参与、客观公正原则。

（6）部门、岗位特色原则。第5章政府绩效评估程序3．绩效计划分类

（1）政府绩效计划按责任主体划分，可分为分为一级政府绩效计划、政府部门绩效计划以及岗位（个人）绩效计划三个层次。

（2）政府绩效计划按时间划分，可以分为年度绩效计划、季度绩效计划、月度绩效计划等。第5章政府绩效评估程序4．绩效计划的过程

（1）绩效计划的准备

事先必须收集、准备好相应的信息。这些信息主要可以分为三种类型：

第一，一级政府的有关信息。

第二，政府各部门、部门内设机构的信息。

第三，岗位（或个人）的信息。第5章政府绩效评估程序

（2）绩效计划的沟通

第一，参与沟通的各方应是一种相对平等的关系；

第二，充分相信部门、内设机构和公务人员，他们是真正最了解自己所从事的工作，是该工作领域的专家，因此在制定工作目标和衡量标准时要充分发挥他们的主动性，更多的听取他们的意见，上级领导或主管做好协调，把握全局；

第三，上级领导或主管与下级、下属或公务人员一起制定绩效计划，不是要代替下级、下属或公务人员做决定，下级、下属或公务人员自己做决定的成分越多、参与的程度越高，计划、目标和评估指标的认同程度就越高，绩效管理就越容易成功。第5章政府绩效评估程序

（3）绩效计划的审定和确认。

第一，绩效计划是绩效管理和绩效评估的起点，在计划绩效的过程结束之后，上级领导、主管以及公务人员要能够以相同的答案回答以下问题：

一是部门内设机构及其公务人员在本绩效期间的主要工作内容、职责和应达到的工作效果?

二是部门内设机构及其公务人员在本绩效期间应如何分阶段地实现各种工作目标?

三是部门内设机构及其公务人员在完成工作任务时拥有哪些权利，决策权限如何?

四是部门内设机构及其公务人员从事该工作的目的和意义何在?哪些工作是最重要的?

五是部门内设机构领导与公务人员计划如何对工作进展情况进行沟通和防止出现偏差?

六是为了完成工作任务，公务人员是否有接受培训或自我开发某种工作技能的必要?第5章政府绩效评估程序

（3）绩效计划的审定和确认。

第二，绩效计划应当就以下内容达成共识：

一是明确绩效评估目的、意义与任务，并就绩效计划的实施进度达成上下一致的共识，绩效评估组织落实、任务分工明确、合作协调；需要确定谁为绩效评估负责，如哪些人负责收集所需信息并及时报告，哪些人为评估的实际结果负责；

二是分目标与政府整体目标之间紧密相连，并且下属、内设机构与公务人员清楚地知道自己的工作目标与政府整体目标之间的关系；

三是部门职能、部门内设机构和岗位职责的描述已经按照现有的政务、社会环境进行了修改，可以反映本绩效周期内主要的工作内容；

四是上级领导、主管与下属、内设机构、公务人员对应当完成的主要工作任务、各项工作任务的重要程度、完成任务的评估指标与绩效标准、绩效等级、在完成任务过程中享有的权限都已经达成了共识；

五是上级领导、主管与下属、内设机构、公务人员都十分清楚在完成工作目标的过程中可能遇到的困难和障碍，并且知晓所能得到的支持和帮助；

六是形成了一个经过上下级之间协商讨论的文档，该文档中包括绩效目标、实现绩效目标的主要工作结果、衡量工作结果的评估指标和绩效标准、绩效等级的划分、各项工作所占的权重，并且要得到参与各方在该文档上的签字确认。第5章政府绩效评估程序5．2．3管理灵活、适度权力下放

通过推进管理灵活、适度权力下放的措施，政府部门内部人事制度适应信息社会的需求，建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括：（1）实行合同雇佣制。有助于政府对不确定的环境作出灵活、快捷的反映，摆脱传统的公务员终身制的束缚，根据工作需要随时增加或减少人员；（2）淡化职位分类，实行人才自由流动，达到人力资源的最优配置，造就通才；（3）简化管理规则，将公务员的录用、晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中；（4）改革工资制度，推行绩效工资制。第5章政府绩效评估程序5．2．4绩效问责

绩效评估与问责具有内在关联性，主要表现为：

（1）绩效评估是判定是否应承担责任、应承担什么责任的基础；

（2）绩效评估是提高问责科学性的重要途径；

（3）绩效评估是正确激励的基础；

（4）问责是绩效评估的一个环节，是绩效评估结果应用的具体体现；

（5）问责赋予了绩效评估权威性，绩效评估实现了事前、事中、事后“三位一体”的动态监督。第5章政府绩效评估程序5．2．5绩效报告

绩效报告是一种绩效反馈，是报告所花费资源和取得的成果——换而言之，是报告如何完成绩效目标的过程、现状、存在的问题及原因。因此，政府绩效评估报告就是把政府部门及其公务人员实现绩效目标的运作状况、服务成效定时编制报告并公开发布。它一方面能使各部门及其公务人员了解本身运作状况及成果，使各级主管能了解下属的工作状况；另一方面如果报告向社会公开发布还能使其利益相关者或公民了解其绩效状况。第5章政府绩效评估程序5．3政府绩效评估的过程5-1政府绩效评估程序运行图第5章政府绩效评估程序5．3．1前期准备阶段1．明确评估目的和选择评估时机2．选择与确定评估主体3．划分和选定绩效评估项目4．建立绩效目标、绩效标准和评估指标体系5．制定评估计划和实施方案第5章政府绩效评估程序5．3．2组织实施阶段1．成立评估实施机构2．设计评估调查内容，下达评估通知书3．收集评估资料4．开展评估的评议工作，形成评估结果第5章政府绩效评估程序5．3．3结果运用阶段1．复核评估结果，撰写评估报告2．公布评估结果3．评估结果的分析与运用

（1）评估结果的分析

（2）评估结果的运用第一，对于监管部门，可以作为改善监督的手段，将事后监管变为日常监管；第二，对于上级部门和组织部门，可以作为被评估者责任人进行晋升、任免、奖惩和待遇的参考依据，作为部门预算的参考依据；第三，对于被评估者，可以作为其发现问题，改进工作业绩的参考依据；第四，对于社会公众，通过定期有选择地发布评估结果可以作为加强社会舆论监督的手段。第5章政府绩效评估程序5．4政府绩效评估程序的保障措施5．4．1加强政府绩效评估程序的立法

政府绩效评估程序在本质上总是表现为具体的管理活动和过程，它有赖于一系列程序制度的设置，通过这些程序原则和规则的制度化、法律化，来实现评估过程的均衡与评估价值的整合。政府绩效程序必须是制度化的可操作体系，因而从法律的高度对其加以规范是保证政府绩效评估合法性和权威性的重要措施。第5章政府绩效评估程序5．4．2建立和健全政府绩效评估的配套制度1．建立良好的运行监控制度2．建立绩效结果申诉制度3．建立和健全结果运用制度第5章政府绩效评估程序5．4．3加强评估信息收集和处理的能力1．要建立完善的评估信息系统2．要加强对评估信息的甄别和分析3．要建立健全和落实统计信息质量责任制第5章政府绩效评估程序5．4．4加强政府绩效评估的文化宣传

绩效评估宣传，可以转变人们对绩效评估的负面看法，有助于树立正确的绩效观和正义的程序观，有助于推进绩效文化的建设，民本主义的绩效观可以很好地推动政府部门的绩效评估，让全社会尤其是政府部门充分认识绩效评估的重要意义和作用。此外，宣传还可以促进改变信息部对称状况，改变人们一些错误的观念，让人们感觉到绩效评估的过程是个学习的过程。“把绩效评估看做是一个学习的程序，而不是把它看作一个指导和控制的程序。通过把学习作为思考的出发点，这才有可能强调绩效评估的确定性，这对于可能贯彻执行的任何类型的方案是必要的。”第5章政府绩效评估程序5．5西方国家的政府绩效评估程序5．5．1美国的政府绩效评估程序

美国审计总部署1994修订的《美国政府审计准则》，将美国的政策绩效审计程序严格规定为制定计划、初步调查、管理控制、详细审查、编写报告和提交报告六个程序。第5章政府绩效评估程序1．制定政府绩效审计计划

（1）仔细审视编制绩效审计计划应考虑的因素。在制定绩效审计的计划时，审计人员应该确定审计目的、范围以及实现目标而采用的方法；

（2）明确编制绩效审计计划的目的；

（3）确定编制绩效审计计划的主要内容。主要是根据接受的审计任务事先编制审计计划及审计提纲，对审计工作的每个阶段提出按照审计目标收集资料和证据的计划以及为完成计划而提出的具体程序和方法。第5章政府绩效评估程序2．对审计对象的初步调查

在绩效审计中，进行初步调查的目的是使审计人员在较短的时间内，获得与被审计事项有关的背景资料和一般的信息，以便对被审计单位及被审计事项有深入地了解。在初步调查中所了解的资料只是一般的信息，并非是审计证据。

对一个政府部门的调查，主要是了解其地址、管理部门、历史沿革、职工人数、审计的类型、组织机构的方针、法律要求、章程（合同契约）及其变动情况、所负义务和责任等。对一项活动的调查，主要调查活动类型，活动区域、负责完成该项活动的人员、与该项活动有关的方针、完成该项活动的特定程序。对一项规划的调查，主要调查规划的目的和目标，为实现目标各个有关组织机构之间的相互关系，为完成该项规划而制定的方针和程序，及该项规划有关的行政管理条例等。第5章政府绩效评估程序3．绩效审计的管理控制

第一，了解对项目经营实施的控制，包括管理部门为合理地确保项目达到其目标而执行的政策和程序，有助于审计人员了解将投入转化为产出的项目经营过程。

第二，了解对资料的有效性和可靠性实施的控制，包括管理部门为收集、保持有效的、可靠的资料和在报告中公允表达提供合理的保证而执行的政策和程序，有助于审计人员判断管理部门能否获得关于项目是否在适当地运行的有效的、可靠的信息，评估单位搜集到的资料是否有效和可靠的风险，并设计适当的资料测试。

第三，了解对遵循法律和规章实施的控制，包括管理部门为合理地确保资源的使用符合法律和规章而执行的政策和程序，有助于审计人员进一步确定这些法律和规章的重要性，以及评估违法行为的风险。

第四，了解对保护资源实施的控制，包括管理部门未合理地确保对资源的保护，做到使资源免遭浪费、损失和滥用而执行的改革和程序，有助于审计人员对经济和效率审计加以计划。第5章政府绩效评估程序4．对审计对象的详细审查

（1）明确详细审查的目的。

（2）详细审查方法。

（3）详细审查应注意的问题。

第一，对工作人员必须加以适当的监督。

第二，对法律和规章的遵循情况的注意。

第三，编制审计工作底稿。第5章政府绩效评估程序5．编写绩效审计报告

美国绩效审计报告通常都包括以下四部分内容：

（1）阐述评估的相关背景

（2）报告审计结论

（3）提出审计建议

（4）阐述审计范围第5章政府绩效评估程序6．绩效审计报告的提交

为了最大限度地及时利用审计报告信息，审计人员应该向审计单位有关官员、要求进行审计或安排审计的组织的有关官员及时提交审计报告，使管理部门和立法部门以及其他有关团体能够及时地利用绩效审计报告的信息。否则，对决策者来说绩效审计报告的价值会大大减小。因此，审计人员应及时提交审计报告；甚至在审计过程中，审计人员应考虑向有关官员发出重大事项的中期报告。第5章政府绩效评估程序5．5．2英国的政府绩效评估程序

英国国家审计署和审计委员开展的政府绩效审计也必须遵循《绩效审计手册》规定的八个工作程序：确定绩效审计项目、制定绩效审计计划、开展绩效审计调查、绩效审计与评估、撰写绩效审计报告、向公共帐目委员会报告、公示绩效审计结果和绩效审计后续评估。第5章政府绩效评估程序1．组织公务员绩效评估的机构

英国公务员绩效评估制度能够有效推行的主要原因，就是依靠得力的领导机构去组织实施，使制度规定落到实处，并发挥其应有的法律效力。英国绩效评估制度的领导机制，中央政府和地方政府实行两种不同的领导模式。中央政府实行“内设管理机构”的模式，在内阁办公室内设置管理机构，主要由录用评估署负责。每年评估工作的部署和安排，都由录用评估署下属的人事部负责。开展评估的具体事项，由各单位的人事部门和公务员的直接管理者负责，如涉及工薪问题，还要同财政部和工会协商。第5章政府绩效评估程序2．明确公务员绩效评估的内容

国家公务员因所在的部门各异，所从事的职业各不相同，故对每个公务员绩效评估的内容都不可能都一样，对担任领导职位的公务员、对政务类的公务员、对事务类的公务员以及对专业技术类的公务员，在确定评估内容时会有不同的侧重，但都包含有对公务员绩效数量和质量的评估，并且尽可能量化。绩效评估的内容，主要是指对公务员共性的素质要求进行了明确规定。主要有十个方面的素质要求：贯彻和分析问题的能力；沟通与交流的能力；崇尚客户的意识能力；宏观决策能力；处理人际关系的能力；领导和管理的能力；组织意识的能力；高效率工作的能力；计划与组织能力；全局意识能力。第5章政府绩效评估程序3．明确公务员绩效评估的程序

（1）部门制定年度目标。

（2）个人制定年度目标。