行政组织学 课件 第3章 政治制度框架

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第3章政治制度框架目录3.1宪政制度A3.2政府制度B3.3立法机关C3.4司法机关D3.1宪政制度3.1.1宪法的古典观念3.1.2宪政的近代崛起3.1.3宪政的现代建构3.1.1宪法的古典观念亚里士多德在其《政治学》一书中最先使用了“宪法”这个术语。柏拉图认为，立宪（宪法）政府只是“次优的”，而非“最优的”。柏拉图进一步指出，最优的政府是不受法律限制的政府。柏拉图理想的政府是建立在统治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉图前387年结束游历回到雅典，后创建“阿卡德米学园”，学园存在达900余年之久，以该学园为基地，形成了柏拉图学派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉图与亚里士多德3.1.1宪法的古典观念对柏拉图而言，专制主义便不是最好的政府，而是最坏的政府。显然，在最好的政府与最坏的政府之间，是宪法规则治理下的“次优”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美专制者———“哲学王”的“技艺”。罗马宪法明确认定，人民，而且只有人民，才是全部法律的渊源。罗马人对宪政最伟大的贡献是他们对公法与私法的明确区分，这无疑构成了“保护个人权利，反对政府侵犯”的宪政核心。3.1.2宪政的近代崛起近代宪法是伴随着资本主义制度而萌芽、产生和发展的。近代宪法所确立的基本原则都具有明显的反封建特征：——个人主义（这里所说的个人主义是一种政治哲学、一种世界观、一种意识形态。基于这种意识形态，人是最基本的，一切政治性价值的根源都立足于个人）——人民主权（卢梭指出，人们所缔结的社会契约就是公意，人民的公意在国家中表现为最高权力，而主权就是公意的具体表现，因此，主权属于人民）——法律上平等（法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重个人的基本权利（个人权利是先于任何形式的国家而存在的）——限制国家权力（不仅作为整体的国家权力应受到限制，因为政府天生便具有侵犯人民权利的倾向；而且权力本身也应分立、互相制约与平衡）3.1.3宪政的现代建构近代宪法理论的核心是论证建立资本主义制度的合理性。现代宪法的各种理论则是以如何完善资本主义制度、如何防范国家权力的滥用为核心的。多样化的宪法理论可以分为两大流派：一个是民主理论，另一个是宪政理论。民主理论选举是民主理论的一个重要原则。作为一个复合体，一个真实的民主制度所需要的规范化和制度化条件是：（１）普遍选举有任职期限的国家机构中大多数的决策者，以使人民的代表在事实上得以参与管理；（２）成年人拥有普遍的选举权，只有为防止欺骗而设的最低限度的选举权限制；（３）使得选举区人口大致平等，不得给予特殊的地区、政党以及利益集团不成比例的优惠；（４）公民自由竞争通过选举而产生的职位，对于这种竞选的最微小的限制只是为了防止滥竽充数的候选人；（５）政治言论的自由，使得公民个人和政治人物获得他们所需要的相关信息，以便产生相互的政治影响；（６）公民的结社自由，使得人们能够互相联合形成一个具有共同目的的组织，共同行使一些或全部的政治权利。民主理论一般来讲，民主的主要功能是：（１）民主是立宪政体合法性的来源，人民是国家和社会的主体，保障人民的政治参与的权利是宪法至高无上的目标，因此，在没有民主政治制度的情况下，出台的政策与法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是寻求集体智慧和道德的途径，个体理性的简单相加不等于社会（集体）理性，同理，个体良知的简单相加也不等于社会（集体）良知；（３）民主是防止专制统治的筹码，人类本性决定了人民不会对自己实行专制，因此，他们不愿选举那些专制统治的人物，以便防止权力对权利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主义的民主原则是没有永恒的敌人，只有永恒的利益。宪政理论现代宪法的宪政理论否认民主制度是防止专制统治的最佳途径。宪政理论认为，为了保护人类的价值和尊严，最有效的方式不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定宪法性的界限。宪政理论认为：为了真正的社会公平，宪法必须能够确保这样的机会———使得公民平等参与和影响政治过程成为可能；经过自由选举产生的政府，也可能进行专制的统治；尽管民主程序对于权利保障是重要的手段，但是由于系统（体制）误差的存在，无罪的可能被判为有罪的，反之也成立。3.1.3宪政的现代建构民主与宪政相结合的新体制是最理想的政治制度。民主强调的是公民的政治参与和自治，而宪政强调的是对国家（政府）权力的限制和防范；民主强调的是依据宪法而存在的市民社会的主动性和权利，而宪政强调的是与市民社会相对应的国家政府的有限性和效能。对于现代民主政治来讲，制定一部宪法并不是目标，而实现宪政才是现代民主政治的目的所在。3.1.3宪政的现代建构现代宪法是指符合民主、法治和保护人权的宪政价值的宪法，它应该具有以下一些基本的要素：（１）必须宣布人民享有统治国家的权利，并且在事实上使国家的权威来自人民的意志；（２）必须尊重和保障个人权利，无论是自然法学说，还是马克思主义学说，保护人权是宪法的首要任务；（３）必须使得政府的权力行使遵循事先制定的法律，超越法律所规定的权限就构成了违法；（４）必须限制政府权力的扩张，通过分权与制衡机制，防止权力因失去制约和监督而腐败；（５）必须明确一个违宪审查机构，并建立相应的制度和程序，使国家机器的运作遵循宪法的规定；（６）必须规定与保障一个独立的司法制度，司法独立是宪政文化的重要组成部分。3.2政府制度3.2.1内阁制度3.2.2总统制度3.2.3半总统制度3.2.4委员会制度3.2.5国务院制度3.2.1内阁制度内阁制政府发源于英国，第二次世界大战后，被世界许多国家采用。内阁权力不是根据法律而是按照惯例行使的。内阁下设内阁办公厅和内阁委员会。首相是内阁的权力中心，也是行政首脑。依据英国的惯例，首相由在大选中获得下院多数议席的政党或政党联盟的领袖担任。然而，形式上则是由君主指定的。除此之外，首相必须是议员。3.2.1内阁制度一般认为，以英国为代表的内阁制包括了下面一些主要特征：（１）强调议会至上，即议会处于国家的政治活动中心，内阁由议会产生并向议会负责；（２）内阁多由议会中占据多数席位的一个政党或构成多数席位的政党联盟推选构成；（３）国家元首的“虚位”，即国家元首是国家权力的象征，一般不执掌实权，也不负实际责任；（４）内阁总揽行政权力，是国家最高行政机关，一般由政府首脑掌握实权；（５）政府对议会负责，接受议员的质询和监督。3.2.1内阁制度内阁通常由首相和２０名以内的大臣组成。大臣分两类：一类称为“各省大臣”，他们分掌１２个行政省；另一类称为“国务大臣”，他们兼任一些重要的厅和委员会的长官。内阁下属五个直属机构：（１）内阁官房，全面辅助首相工作；（２）内阁法制局，对内阁提出的法律草案、政令草案以及条约进行审查，解释法令，草拟政府机构对重大问题的统一见解；（３）国防会议，负责讨论决定国家安全问题；（４）人事院，负责公务员的选拔、使用和管理；（５）会计检查院，负责检查、监督国民税金使用情况。3.2.2总统制度作为总统制的典型代表，美国的总统制度是1787年制宪会议上用宪法确立的，1789年随着宪法的颁行而正式产生。总统由普选产生，任期4年，连任不得超过2次。总统权力：他是国家元首，对外代表国家，接见外国来宾，接受外国大使和公使；对内签署一切重要文件，参加一切重大的纪念活动。他是行政首脑，有权任免联邦政府的一切政务官员，有权赦免罪犯，有权监督法律的执行，有权宣布全国或某一地区进入紧急状态。他是三军统帅，指挥所有军队。他还有参与立法权，他的国情咨文、预算咨文、经济咨文对国会立法具有直接的影响；他拥有对国会立法的否决权；他拥有委任立法权。他是外交决策人，负责外交政策的制定；处理外交事务中的应急事件；在参议院同意的情况下，还可同其他国家缔结条约。3.2.2总统制度总统下设总统府，属总统幕僚机构，主要机构包括：（１）白宫办公厅，协助总统处理日常事务并与国会、重要议员、各部部长以及其他政府机关负责人进行联系、磋商，为总统决策提供咨询，处理传媒向总统提出的问题和总统对传媒的答复。（２）国家安全委员会，统一有关国家安全方面的内政、外交和军事政策。（３）行政管理与预算局，负责编制和审议国家预算和决算，协助总统协调和确定各部的立法建议，协助总统改进行政管理方面的工作。（４）国内事务委员会，就国内问题收集情况，确定计划，并向总统提出政策建议。3.2.3半总统制度半总统制是一种介于总统制和内阁制之间，兼有两种政府制度特点的中间类型。采用这种政府制度的国家主要有法国、奥地利、芬兰、冰岛和葡萄牙等。作为国家权力的中心，总统一般拥有非常广泛的权力：他有权任命总理，并根据总理提出的辞职要求解除总理的职务。根据总理的提议任免政府其他成员；任命国家的文职和军职人员，包括行政法院成员、大使和特使、审计院的审计官、省长、驻海外领地的政府代表、将级军官、中央行政机构负责人。他是国家元首，对外代表国家，进行国际谈判，缔结条约和批准条约。他是军队统帅，主持最高国防会议和国防委员会，掌握最高层次的威慑武器和使用核武器攻击力量的决定权。他与总理和两院议长磋商后，可以宣布解散国民议会。3.2.3半总统制度在半总统制下，形式上设有两名行政首脑，即经全民投票产生的总统和经总统任命产生的总理。总统和总理的关系为：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。事实上，总统掌握着国家实际的统治权，成为国家权力的中心，并且不对任何机关负责。半总统制下的总统权力往往要大于一般总统制下的总统权力。3.2.4委员会制度瑞士是目前世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。瑞士的最高国家行政机关是一个实行合议制的行政组织，称为联邦行政委员会，由七名行政委员组成，在联邦议会两院联席会议上选出。联邦行政委员会设公共经济部、外交部、内政部、财政部、司法和警察部、军政部，以及运输交通与能源部。七个委员各掌管一个部。每年由联邦议会两院联席会议选举其中一人为总统，另一人为副总统。总统和副总统任期一年，不得于次年连任。3.2.5国务院制度国务院制度是指中国最高国家行政机关———国务院由全国人民代表大会组织产生并对其负责、受其监督的政府制度。１９５４年颁布的宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成，实行集体领导的原则，通过国务院全体会议和常务会议进行工作，对全国人民代表大会负责并向其报告工作。中国国务院政府制度具有以下两个方面的主要特征：国务院从属于全国人民代表大会；国务院实行民主集中制基础上的总理负责制。3.3立法机关3.3.1立法机关的演进3.3.2立法机关的性质3.3.3立法机关的体制3.3.4对行政机关的控制立法机关广义上讲，立法机关是指一切有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织以及个人。广义的立法机关，其主体不仅包括国家机关，而且也包括一些社会组织、政党以及君主（国家最高统治者）。就国家机关而言，不仅包括议会这样的立法机关，而且也包括行政机关，以及通过判例和司法解释来创制法律的司法机关。立法机关一般具有以下几个特征：（１）享有制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的权力，尽管其权力的依据不同；（２）立法主体通过上述几种立法行为（制定、认可、修改、解释、补充或废止法律）来行使自己的权力；（３）其所创制的法律表现为具有法律效力的规范性文件；（４）其所创制的法律规范一般具有国家的强制力和约束力，不同于其他类别的法律规范。3.3.1立法机关的演进现代议会制度发端于英国。英国的立法机关是议会，迄今已有近千年的历史，被称为“议会之母”。“议会”一词作为一种审议机构，于1247年开始使用。1689年和1701年议会先后通过了《权利法案》和《王位继承法》，确认议会是最高立法机关，议会制才在英国正式确立。19世纪，英国议会分别在1832年、1867年和1884年经过3次改革之后，逐步形成了具有完整体系的责任内阁制。根据1787年的美国宪法，美国最高立法机关是联邦国会。法国第五共和国宪法，规定国会仍采行两院制，下议院称为“国民议会”，议员由人民直接选举产生，上议院称为“参议院”，议员由人民间接选举产生。3.3.1立法机关的演进中国的立法机关是全国人民代表大会。1931年，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，出席大会的610名代表，经过充分讨论，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。1934年，全国苏维埃代表大会颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，全国苏维埃代表大会由各省苏维埃代表大会，中央直属县苏维埃代表大会及红军所选出的代表组成。抗日战争时期，鉴于国共合作的历史条件，没有建立统一的中央民主政府来行使立法权，抗日民主政权的组织形式通常是参议会，实行“三三制原则”。3.3.1立法机关的演进中华人民共和国成立前夕，召开了中国人民政治协商会议，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，还制定了《中国人民政治协商会议组织法》等法律，开辟了新中国立法的新纪元。1953年，中央人民政府公布了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，规定年满18周岁的中国公民，不分民族和种族等，均有选举权和被选举权。全国经过普选，召开地方各级人民代表大会。1954年召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。该《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1982年《宪法》的规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。3.3.2立法机关的性质选民团体掌握着构成立法机关的选举权，并享有监督、罢免立法机关组成人员的权力，在直接立法的情况下，选民团体还拥有创制和复决法律的立法权。立法机关的职权和选民团体的职权，都是国家宪法和其他有关法律事先设定的。政治学意义上的立法机关的性质可以概括为以下几个特征：（１）代表民意，立法机关集体行使职权，议事由多数决定；（２）议事公开，代表民意的立法机关，其议事应尽可能地公开；（３）言论自由，代表在立法机关开会时，必须不遭受威胁，不用顾及其言论、行为会对本身有不利的后果，才能敢讲真话，畅所欲言，自由表决；（４）统一立法，同一政治体系内的所有法律应由同一立法机关统一制定。3.3.3立法机关的体制立法机关的体制是指立法机关的构成方式。立法机关的体制主要研究立法机关的组织实体及其存在方式，有时也由其实体而涉及立法权的问题。世界各国立法机关的具体构成既是复杂的又是多样的，但以“院制”为判断标准，大致可分为多院制的立法机关和一院制的立法机关两类。一院制首创于1789年法国大革命时期。两院制的立法机关产生于英格兰。议会逐渐分化为两院，前者为贵族院，后者为平民院。一院制立法机关自诞生之日起，就伴随着与两院制立法机关的比较。3.3.4对行政机关的控制立法机关通常拥有大量的正式权力，这些权力包括控制行政机构预算的权力，制定那些对行政机构行动进行授权和指导的法律的权力，以及通过举行听证会进行调查和采取其他手段来监督行政机构行为的权力。议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力财政权立法机关用以控制行政机构的具体方法之一是立法否决立法权立法机关也可以通过审查的功能行使对行政机构持续性的监督监督权3.4司法机关3.4.1机构变迁3.4.2司法体制3.4.3司法组织3.4.4司法审查：对行政部门的监督3.4.1机构变迁司法机关的演进具体表现为以下六个阶段：（１）司法机关从立法机关、行政机关、军事机关等浑然一体的国家政治组织中分化出来，成为具有特殊功能的独立机构；（２）司法机关从中央到地方形成独立的多级体系；（３）司法机关由混合开始初步分工，形成单独的审判机关与检察机关；（４）在审判机关、检察机关分立开来的同时，其他一些司法组织形式也逐步产生和发展起来，例如调查机关、公证机关、仲裁机关等；（５）司法机关起初主要是审理刑事案件，逐渐发展到审理民事、经济、行政、军事等案件，特别是各级各类的法院越来越多；（６）司法机关从国内走向国际，产生了一些国际性的司法组织，并且得到迅速发展。3.4.1机构变迁就民主国家而言，各国司法机关的认定标准有三：一是法定标准，即国家以法定的形式规定了司法机关的范围；二是习惯标准，即在历史发展中，一些国家机关被认为具有司法性质，发挥着司法职能，便被习惯地认定为司法机关；三是功能标准，即有的国家机关在法律和习惯上并未确定其司法性质，但其发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相同或近似，便被认定为是司法机关。3.4.1机构变迁实施司法权的过程中，各国司法机关都遵循一些共同的司法原则:公平正义原则司法独立原则程序公正原则平等保护原则3.4.2司法体制根据最高司法权是由一个机关、两个机关或数个机关行使，各国司法体制可以分成一元制、二元制和多元制三个类型。一元制司法权由普通法院统一行使，最高法院行使最高司法裁判权二元制司法权由两个不同的法院系统分别行使，最高司法裁决权由两个不同的法院行使多元制司法权由多种法院分