公共行政学（第五版）课件 第7章 公共政策；第8章 行政执行

公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题公共政策的概念公共政策的合法化途径公共政策的合理化第7章公共政策7.1公共政策的概念

公共政策是管理社会公共事务的基本规定和指导准则，它不仅关系国家意志的表达，而且关系国家意志的执行，对整个国家和社会的发展有着全局性的和方向性的影响。7.1.1什么是公共政策7.1公共政策的概念(一)公共政策具有政治性和阶级性(二)公共政策具有目的性和方向性(三)公共政策具有规定性和规划性(四)公共政策具有权威性和约束性7.1.2公共政策的基本特点7.1公共政策的概念按公共政策的制定过程划分。依此可分为政治性政策、法律性政策和行政性政策三种。按制定公共政策的层次划分。依此可分为中央政策、地方政策两种类型。按政策的指导作用划分。依此可分为基本政策、具体政策和元政策三种类型。按政府职能划分。依此可分为多种公共政策类型。按管理对象划分。7.1.3公共政策的类型7.2公共政策的合法化途径

政策法律化是使公共政策取得法律形式，具有法律效力的过程。它主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的。

(一)政策法律化的基本形式

(二)政策法律化的基本程序沈阳市的社区自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途径政策法律化的基本形式：第一，宪法。第二，法律。第三，地方性法规。第四，自治条例和单行条例。沈阳市的社区自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途径政策法律化的基本程序：第一，提出议案。第二，审议议案。第三，表决和通过议案。第四，公布法律。沈阳市的社区自治探索7.2.1政策法律化7.2公共政策的合法化途径

政策法规化是使公共政策成为具有某种法律效力的社会规范的过程，它主要是在政府的活动范围内而不是在立法机关的活动范围内进行的。政策法规化的过程是政府通过制定行政法规，推行各种政策，进行管理的过程。

社区管理——本书的界定

7.2.2政策法规化7.2公共政策的合法化途径社区管理——本书的界定7.2.2政策法规化(一)行政法规

(二)授权立法或委任立法

(三)职权立法

(四)政策法规化的基本形式

(五)政策法规化的基本程序7.2公共政策的合法化途径政策社会化是公共政策成为人们普遍遵循的非法律化的社会规范的过程。在一个法制化的社会中，约束人们行为的并不仅仅是法律规范，思想文化、伦理道德方面的规范也起着很重要的作用。在社会公共事务管理方面，同样存在着这种现象。除了法律和行政法规外，有许多非法律化的政策规定或社会规范在起作用，其中有着巨大感召力的政治团体（特别是执政党）所制定的政策规定具有特别重要的影响。7.2.3政策社会化

7.3公共政策的合理化由于政策具有导向性、规定性、权威性等的性质和作用，政策出现偏差会带来十分有害的影响。在错误政策的合法性越强、政府的效率越高、执行得越得力时，这种有害的影响就越大。在缺乏政策分析的情况下，人们往往只注意按某种既定目标制定正式政策，很少对该目标的合理性进行认真的分析，其结果是在这项政策的有害影响十分明显时才意识到应对该政策进行彻底的纠正。7.3.1政策分析(一)政策分析的重要性我国20世纪五六十年代的人口政策即是缺乏政策分析的一个例子7.3公共政策的合理化

政策分析所运用的方法包括线性和非线性规划、决策论、博弈论、排队论、回归分析、成本—效益分析、马尔可夫模型、贴现率分析、系统分析、计算机模拟等，必须通过政策制定者、专门的政策分析人员和各种专家的联合努力才能完成。(二)政策分析的方法7.3.1政策分析政策分析的过程一般包括六个阶段：第一，确认政策问题；第二，选择政策目标；第三，确定政策方案；第四，确定政策标准；第五，预测政策效果；第六，建立分析模型。7.3公共政策的合理化7.3.1政策分析7.3公共政策的合理化政策分析的重要性在于它有助于确定适当的政策目标及实现此目标的适当的备择方案。政策分析面对的是一些极为复杂的、难以用经验的或直观的方法解决的社会公共问题，其合理性和准确性受到许多客观因素的影响和限制，这些因素造成了政策分析的困难。(三)如何提高政策分析水平7.3.1政策分析7.3公共政策的合理化要提高政策分析的水平和效果，需要注意下面几个问题：(三)如何提高政策分析水平7.3.1政策分析第一，在政策目标的确定和实现目标的备择方案的选择方面易于出现偏差和不一致，需要加强双方之间的沟通和了解。第二，在政策分析过程中，政策分析人员的政治倾向、个人利益和知觉偏见不可避免地会影响。其对目标、方案和标准所作出的判断和选择第三，政策分析所运用的各种现代方法必须以充分的和可靠的信息为基础，会受各种客观因素的限制。第四，由于政策分析是一种预测分析的方法，特别需要注意备择方案的可行性问题。7.3公共政策的合理化

政策制定是在政策分析的基础上，进一步论证和审查备择方案并使之最后形成正式政策的过程。7.3.2政策制定

7.3公共政策的合理化第一，精英／大众模式。第二，集团模式。第三，系统模式。第四，制度学派模式。第五，新制度学派模式。第六，趋向和窗口模式。

7.3.2政策制定

（一）政策评估的内容政策所产生的各种问题和效果。影响政策目标和政策计划实现的因素。政策目标和政策计划实际实现的程度。7.3公共政策的合理化7.3.3政策评估7.3公共政策的合理化(二)政策效果的评估7.3.3政策评估政治效果经济效果社会心理效果其他社会效果010203047.3公共政策的合理化

政策评估所采用的方法主要是对具体政策执行前后的情况进行对比分析，其基本要求是：确定评估机构或评估人员。确定评估目的和评估任务。确定评估标准。确定可靠的评估信息和资料。确定适当的评估方法。提出评估结论及政策修改或取舍建议。(三)政策评估的方法和作用7.3.3政策评估关键术语公共政策政策法律化政策法规化政策分析政策社会化政策制定政策执行政策评估复习思考题1．试述公共政策的概念和特点。2．如何理解公共政策的合法化问题？3．公共政策如何才能发挥积极的社会作用？4．讨论政策分析的含义和应用前景。公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第8章行政执行行政执行的概念行政执行过程与行政行为影响行政执行的因素政府的行政执行过程行政执行的原则和易出现的问题8.1行政执行的概念

实际上行政和执行这两个概念是相互联系、相互转化而不是相互排斥的。执行是行政的前提，行政是执行的保证，二者缺一不可。8.1.1行政和执行的关系8.1行政执行的概念

行政执行是公共行政学研究的出发点对行政执行的研究推动公共行政学成为一门独立的学科行政执行是将各种问题的研究结合为一个整体的中心行政执行问题研究体现了公共行政学应用性或实用性的特点行政执行是行政管理各种要素综合作用的动态发展的现实过程。8.1.2行政执行研究的重要性(一)依法行政(二)政策执行(三)法律和政策原则的具体化和对象化(四)逐级决策和实施(五)法律和政策原则的灵活运用(六)执行效果与具体执行者的素质和绩效

有直接联系8.1.3行政执行的基本特点8.1行政执行的概念8.2行政执行过程与行政行为

行政执行过程是由各种不同的行政执行活动或行为构成的，这些活动或行为一般统称为“行政行为”。8.2.1行政行为的概念8.2行政执行过程与行政行为(1)指国家立法机关制定行政法律的活动；(2)指国家行政组织依据宪法和法律授予的权

力制定行政法规和规章的活动；(3)指包括国家立法机关和国家行政组织在内

的制定行政法律的活动。沈阳市的社区自治探索8.2.2行政立法行政执法的内容十分广泛，一般可分为下面六类：第一，行政命令；第二，行政决定；第三，行政检查；第四，行政处置；第五，行政强制执行；第六，行政合同行为。8.2.3行政执法8.2行政执行过程与行政行为行政司法是国家行政组织在行政执行过程中实施的准司法行为，它有如下一些特点：(1)不同于行政执法。(2)不同于法院的普通司法。行政司法解决行政争议的具体方法一般有下列四种形式：

行政调解、行政复议、行政仲裁、行政裁判。8.2.4行政司法8.2行政执行过程与行政行为8.3影响行政执行的因素（行政执行的外部因素）政治环境因素社会环境因素自然环境因素心理环境因素社区管理——本书的界定

8.3.1环境因素8.3影响行政执行的因素关系因素功能因素结构因素制度因素社区管理——本书的界定

8.3.2组织因素

组织因素指与国家行政组织或公共行政组织的地位、任务、权力、结构、体制、活动方式有关并对其执行活动和行政活动发生影响的因素，它和个人因素一起可以统称为行政执行的内部因素。8.3影响行政执行的因素社区管理——本书的界定

8.3.3个人因素行政管理人员个人素质因素群体素质因素群体素质结构类型行政领导者个人素质因素8.4政府的行政执行过程社区管理——本书的界定8.4.1中央政府的行政执行活动政府行政执行的总体过程包括中央政府及各级地方政府的全部活动在内。中央政府是整个政府系统的指挥中心，其行政执行活动可以概括为下列几个方面：(一)参与制定基本国策(二)参与立法活动(三)制定法规和行政措施(四)主管部门制定规章社区管理——本书的界定8.4.2中央机关和省级政府的行政执行活动8.4政府的行政执行过程(二)省级政府的行政执行活动

(三)中央机关和省级政府的关系(一)中央机关的行政执行活动社区管理——本书的界定8.4.3基层地方政府的行政执行活动8.4政府的行政执行过程基层地方政府是具体落实各种行政执行活动的重要部分。基层地方政府既是地方各级国家权力机关的执行机关，又是地方各级国家行政机关，其行政执行活动和省级政府一样带有兼顾国家利益和地方利益的双重性。各国中央政府对各级地方政府行政执行活动的控制和监督作用差别很大，以法、美、日为代表，可分为三种类型。8.5行政执行的原则和易出现的问题8.5.1行政执行的原则要求（一）忠实执行国家政策和法律，依法行政

(二)保证中央政府的行政领导地位

(三)加强宏观调控能力，简政放权

(四)令出必行，及时高效8.5行政执行的原则和易出现的问题8.5.2行政执行易出现的问题(一)政策失调(二)目标转移

(三)自定政策(四)腐败行为

(五)结构紊乱(六)控制不当

(七)机制失衡(八)执行不力

(九)角色错位8.5行政执行的原则和易出现的问题8.5.3控制行政执行过程的方法无论是确定行政执行的原则要求，还是分析行政执行活动易出现的问题，主要目的在于提高对行政执行过程的认识，