公共管理学原理（修订版）课件 第12章 绩效管理；第13章 公共管理伦理

第12章绩效管理

公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

12.1公共部门绩效管理概述12.1.1公共部门绩效管理的兴起12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理12.1.3公共部门绩效评估的类型12.1.4公共部门绩效评估的意义12.1.1公共部门绩效管理的兴起西方公共部门绩效管理萌芽于20世纪初，起步于20世纪中期，但到20世纪70年代，公共部门绩效管理与评估才开始全面推行。到了90年代，绩效管理与评估达到鼎盛时期。英国、美国是西方国家公共部门绩效管理历史演进的典型代表。英国：“雷纳评审”,

“部长管理信息系统”,“财务管理新方案”,“下一步行动方案”等改革美国：美国是世界上最早推行绩效评估的国家我们可以将美国公共部门绩效管理的发展过程划分为五个主要阶段，依次强调效率、预算、管理、民营化和政府再造。效率阶段（1900—1940年）。这一时期的动机是追求高效廉洁的政府。预算阶段（1940—1970年）。这一时期的动机主要是控制成本管理阶段（1970—1980年）。这一时期的动机是追求公共管理的效率与有效性民营化阶段（1980—1992年）。这一时期的目标是减少财政赤字、减少赋税、削减政府支出，并减少联邦政府的规模与权力。这一时期的绩效管理和评估过程出现了新的内容，即私有化，将政府服务承包给私人部门。政府再造阶段（1992年开始）。这一时期的目标是减少政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。绩效管理在理论和实践上受到广泛研究与推行，与多种因素有关第一，公共部门绩效管理的兴起与社会科学的发展紧密相关。第二，财政压力是公共部门绩效管理兴起的重要原因第三，新的管理理念是公共部门绩效管理兴起的理论基础第四，竞争的挑战是公共部门绩效管理兴起的一个重要推动力。第五，政府政策的推动和支持也促进了公共部门绩效管理的发展。12.1.2绩效、绩效评估与绩效管理1．绩效绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较2．绩效评估我们可以从三个方面来理解政府绩效评估的内涵：在微观层面上，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定；在中观层面上，绩效评估便是对政府的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能的测评，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；在宏观层面上，绩效评估是对整个公共部门尤其是政府绩效的测评，具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。3．绩效管理绩效管理可以说是公共部门改革的重要策略。什么是公共部门绩效管理？沙夫里茨和卢塞尔认为，公共部门绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，公共部门绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。12.1.3公共部门绩效评估的类型1．内部评估和外部评估内部评估是公共部门内部的评估者完成的评估外部评估是由公共部门外部的评估者完成的评估2．个人绩效评估和组织绩效评估个人绩效评估是指基于事实，有组织地、客观地对公共部门的雇员的特性、资格、能力、业务态度、工作适应性及对组织的贡献所做出的评估。组织绩效评估是指对公共部门的产品在多大程度上满足社会公众的需要而进行的评估3．管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估以评估目标作为绩效评估类型的划分标准，目前已被经合组织成员国广泛采用12.1.4公共部门绩效评估的意义公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义1.绩效评估是公共管理的必要手段2.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制3.绩效评估有利于政府信誉和形象的提高4.绩效评估是一种有效的管理工具12.2公共部门绩效评估的要素

12.2.1绩效评估的目标12.2.2绩效评估的途径12.2.3绩效评估的制度安排12.2.4绩效评估的信息系统12.2.1绩效评估的目标

绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率与效力的使用，从而维护公共部门存在的合法性。根据评估的侧重点不同，评估具有以下三种目标：1．提高绩效2．明确责任3．增收节支12.2.2绩效评估的途径

自上而下的途径自上而下的评估途径往往使用实验性的方法，即先从个别开始然后扩展至整个组织。此外此外，自上而下的评估模式侧重于评估技术的有效性、可靠性和同质性，因而这种评估方式往往要使评估要素标准化，并预先制定好评估的机制。自上而下的评估途径也有缺点，那就是评估可能得不到下级机构的支持，从而降低评估的合法性。，自下而上的评估途径更多强调协调与合作。这种途径的优点在于评估得到机构的更多支持，从而提高评估的有效性。在自下而上的评估模式中，组织内部机构一起参与讨论评估的指标设计。评估途径的选择与文化和制度因素有关。自上而下的途径带有较强烈的命令色彩，它所带来的变化会更广泛，而自下而上的途径有较大的自主性，更易于在个别方面产生绩效变化。12.2.3绩效评估的制度安排

制度安排涉及评估中各部门的地位和角色的安排一般说来，财政和预算部门在指导评估的过程中起着重要作用。除了财政部门以外，中央其他部门和地方部门也能对与绩效相关的一些事情负责任然也要考虑到，传统的政府部门并不总是支持绩效管理和绩效评估。这时，在现有部门内部建立专家管理机构来帮助开展绩效管理和绩效评估是十分必要的。此外，培训员工，获得员工对绩效管理和绩效评估的支持，创造以绩效为导向的文化氛围也是有效绩效评估和绩效管理的重要因素。12.2.4绩效评估的信息系统

1．绩效评估体系的内容绩效评估体系的内容一般包括产出、效益、财政结果、预先制定的衡量内容或服务质量、顾客满意程度等。由于被评估的组织的性质不同，评估的侧重点也有所不同。此外，组织提供服务的性质决定了评估的内容要素。对实实在在能感触到的服务比较容易评估和衡量，与个人相关的服务也比较容易评估和衡量，最不容易评估的服务是诸如政策建议或咨询之类的无形服务。2．绩效评估信息的审核与评价制度对与绩效相关的信息或资料进行审核是产生有效绩效评估的关键步骤。审核可以应用于绩效评估的每一阶段，例如，可以审核指标体系选择的适当性和有效性，资料收集和加工的可靠性，资料信息的准确性和完整性，用于评判的标准、对结果的解释和评估信息与决策的相关程度等。绩效资料和信息的审核一般需要专门的机构来管理。3．绩效评估信息的使用机制绩效评估信息可以在三个方面使用：使用绩效评估信息检验组织是否达到原先设定的目标；利用绩效信息来进行绩效预算的操作；在组织和个人层面上，利用绩效评估的信息对个人和组织进行绩效激励。激励手段：绩效奖励精神补偿奖金增益分享共享节余绩效工资效率红利

12.3公共部门绩效评估的程序与方法和技术12.3.1绩效评估的程序

12.3.2绩效评估的方法和技术12.3.1绩效评估的程序1．绩效评估的整体规划（1）确定决策者的需要。（2）明确项目问题的性质和范围。（3）制定被评估项目的有效目标（4）制定全面的考核方法2.确定有效评估的标准（1）有效性/准确性。评估是否有效，是否评估了应该评估的内容（2）可理解性。评估能被政府官员理解吗？（3）时效性。及时收集相关资料和信息以供评估和官员使用（4）不鼓励与目标相悖的行为的潜在性。要考虑到评估是否会鼓励与组织目标相悖的行为。（5）唯一性。一项评估是否揭示了绩效中其他评估没有揭示的重要方面。（6）资料收集的成本。这可能是绩效评估中的最大限制。是否合理的判断，最终是要通过是否有助于决策、减少和避免服务成本、提高服务效力或改善服务管理来衡量。（7）可控制性。在多大程度上绩效能够被正在被评估的机构所控制。（8）广博性。绩效评估是否包含了组织功能的所有方面。3．绩效评估的评价标准和说明性指标表121绩效评估的评价标准和说明性指标12.4公共部门绩效评估的改革与发展12.4.1公共部门绩效评估面临的困难12.4.2改进公共部门绩效评估的策略12.4.3推进我国的绩效管理事业

12.4.1公共部门绩效评估面临的困难1．公共部门的产出难以量化2．公共部门目标缺乏准确性3．公共部门绩效标准指标难以确定4．评估信息系统的不健全5．管理者与评估者的对立

12.4.2改进公共部门绩效评估的策略1．引入公民参与机制2．争取高层的支持3．建立绩效评估信息系统4．充分利用电子政府的新载体

12.4.3推进我国的绩效管理事业历程：我国的公共部门绩效评估发端于20世纪80年代中后期公共部门实行的目标责任制与效能监察进入90年代，政府绩效评估日益受到政界和学界的普遍关注，各级党政机关尤其是地方政府采用多种方式来展开政府绩效评估实践，探索有中国特色的政府绩效评估与管理模式。20多年来，我国进行了初步的公共部门绩效评估实践探索，经过20多年的探索，我国的绩效评估与事业开始起步，在绩效评估的理论和实践两方面都取得了显著进展及经验。我国的绩效评估还存在各个层面的问题（1）公共评估项目本身存在的问题。（2）公共管理部门内部存在的问题。（3）绩效评估技术上的问题提高认识加强立法完善体制培育机构培养人才建立信息系统第13章公共管理伦理

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第13章公共管理伦理

13.1公共管理伦理概述13.2公共责任与官员问责制13.3公共管理伦理建设的路径13.1公共管理伦理概述

13.1.1伦理与公共管理伦理13.1.2公共管理伦理的思考方式和类型13.1.3公共管理伦理的功能13.1.1伦理与公共管理伦理

1．伦理伦理问题就是关注什么是公正、公平、正义或善，关注我们应该做什么，思考哪些行为应从人们的实际生活中被消除。2．公共管理伦理公共管理伦理就是特殊领域中的角色伦理，公共管理伦理或者以公共管理系统为主体，或者以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。3．公共管理伦理的构成（1）观念形态（2）实践形态（3）准则评估形态13.1.2公共管理伦理的思考方式和类型1．一个思考框架（1）情感表达层次（2）道德规则层次（3）伦理分析层次。（4）后伦理层次。2．公共管理伦理的类型公共管理伦理是一个有机的体系，主要包括体制伦理、公共政策伦理和公务员职业伦理三种类型。13.1.3公共管理伦理的功能

1．引导功能公共管理伦理的共同原则和基本精神具有社会普遍性。其行为和风貌不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的各个方面，形成巨大的影响，直接对社会大众起示范效应和导向作用，并影响民德和民风，2．规范功能公共管理伦理是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为的存在的。公共管理伦理对于行政行为的进行起着检察官的作用。3．维系功能公共管理伦理是赢得民心和民意的重要砝码，从某种程度上它直接影响着统治的稳固和国家的治乱兴衰。4.选择功能所谓伦理选择，是指行政主体在一定伦理意识支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值或善恶冲突之间做出的自觉自愿的抉择13.2公共责任与官员问责制13.2.1“责任”和“公共责任”概念13.2.2公共责任的内容13.2.3官员问责制13.2.1“责任”和“公共责任”概念“责任”在汉语中的丰富含义使它既有责任主体（responsibility）之义，也有责任主体有义务对所履行的分内之事做汇报、说明和没有做好分内之事时应受的谴责与制裁之义。库珀把客观责任放在公共行政角色的组织和政治背景中分析，认为主要有以下三种责任关系：一是由公共组织结构中上下级关系决定的责任二是“对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻”三是“对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益”13.2.2公共责任的内容

广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员在工作中必须对国家权力主体负责，必须切实履行自身职责来为国民谋利益。狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时所必须承担的责任；而这一责任具有复杂的表现形式和多样化的层次结构，一项责任可能既是经济责任、法律责任，又是伦理责任，或者既是政治责任，又是伦理责任。13.2.3官员问责制

1．官员问责的价值尺度（1）民主。民主是每个行使人民权力的政府所必须拥有的素质（2）公开。实现民主的前提就是政治公开（3）效率。人民评价政府工作的第三个指标是效率（4）公平。与效率相对应的就是公平2．官员问责的责任体系（1）在其位，谋其职，并主动接受外部的监督。（2）政府官员没有履行好他分内的职责义务时，要承担政治上的责任（3）承担来自政府系统内部的问责（4）来自法律法规的问责，即对失职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事责任、民事责任、经济责任等（5）来自自身的问责。这是官员出于道德上的责任义务而做出的一种“自问”，是官员本人的自省，它直接表现为引咎辞职3．实践中的官员问责制如何发展与完善我国的官员问责制？专家们认为应重点设置责任追究制的范围和方式，将国家现行的多种责任追究制链条有机地联结在一起，使官员问责制更具有系统性和可操作性李成言教授指出，我国官员问责制还处在粗放型阶段，仅在技术上完善行政性问责还不够，关键要从行政性问责走向程序性问责。齐善鸿教授认为，应抓紧制定有关政治和道义层面的问责制度，以此弥补纪律和法律追究的空当或不足。尹韵公研究员说，仅强调行政问责还不