公共管理学原理（修订版）课件 第9章 公共预算与财政；第10章 第三部门管理

第9章公共预算与财政

公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

第9章公共预算与财政

9.1公共预算与财政的理论基础9.2公共财政管理9.3公共预算改革9.1公共预算与财政的理论基础

9.1.1从财政学到公共经济学9.1.2“经济人”的基本假设9.1.3福利经济学和微观经济学9.1.4公共选择理论9.1.1从财政学到公共经济学

作为一个独立学科的财政学的诞生，以亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》一书的问世为标志。直到20世纪30年代，财政学一直是在斯密的思想框架下发展的福利经济学、凯恩斯主义革命及宏观经济学的诞生为财政学提供了不同于古典政治经济学的新的理论基础，并拓展了财政学的研究主题，特别是对政府经济活动的研究。到20世纪60年代中期，财政学最终实现向公共经济学的转变，其主要标志是1959年马斯格雷夫的《财政学原理：公共经济研究》、1964年科尔姆的《公共经济学基础：国家经济作用理论概论》和1965年约翰森的《公共经济学》三本书的出版。由此可见，公共部门经济学是一门研究公共部门经济行为尤其是政府经济行为的学科领域，涉及公共支出、税收和经济主体行为之间的关系等问题。公共部门经济学关于个人行为动机以及行为模式的假设与一般经济学保持一致，即采用“经济人”或“理性人”假设。按照该假设，个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或极大化个人的效用为最基本的动机；或者说，个人在经济活动中遵循理性原则，即做出个人决策时经过仔细的计算和分析，力求实现利益的最大化。公共部门经济学假定公共部门中的个人追求自身效用的最大化，并且个人的效用函数是多元函数（既包括物质利益，也包括非物质利益），有多个变量（财产、权力、名誉、闲暇等）；它假定社会个体偏好的多样性，个体对公共部门所提供的公共物品的偏好也会随着社会进步而变化；它假定人的“有限理性”（boundedrationality）——人类知识的不完备性、预测的困难以及人类活动或行为的范围有限等因素，使得全面理性（纯粹理性）在实际中是不存在的；人类决策行为所依赖的是有限理性，而不是全面理性或纯粹理性，由于受能力、信息、时间、知识等因素的制约，人们只能在有限的且是力所能及的范围内去从事决策；它还假定人的行为有机会主义倾向。9.1.2“经济人”的基本假设9.1.3福利经济学和微观经济学福利经济学和微观经济学构成公共部门经济学学科的理论和方法论基础。福利经济学是围绕“共同利益问题”“公共分配问题”和“社会福利问题”构建起来的，在关注社会财富增长的同时，更关注在其基础上的财富分配即社会福利问题。微观经济学考察作为消费者的个人和公司在市场中的行为。。微观经济学理论，尤其是一般均衡分析的发展，在本世纪50年代使公共部门经济学发生了质的飞跃。公共部门经济学目前的理论发展，应直接归功于微观经济理论。”9.1.4公共选择理论公共选择理论就是应用经济学的理论和方法来研究政府—政治行为与过程的一个跨经济学、政治学的新领域（人们称之为“政治的经济学”或“新政治经济学”）按照法国学者勒帕日的概括，主要有四个主题：（1）研究政治制度和最佳经济状态之间的关系（2）发展出有关官僚体制（科层制）的经济理论；（3）深入研究代议制政治制度运转的逻辑及缺陷（4）力求找出能够说明某些政治制度历史发展的经济因素尤其是对国家、合法性、正义等概念的逻辑探讨9.2公共财政管理9.2.1公共财政体制的形成9.2.2公共财政管理的内涵9.2.3公共预算管理9.2.4公共收入管理9.2.5公共支出管理9.2.1公共财政体制的形成

（1）计划型财政管理阶段（1950—1979年）（2）计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段（1980—1998年）（3）明确导向公共财政管理阶段（1999年以来）总体上，当前我国公共财政管理已经形成，但仍不完善，存在诸多问题：一是公共财政管理尚未得到全社会足够的重视。二是预算管理与经济社会发展存在矛盾。三是公共收入管理不尽合理四是公共支出管理亟须规范。措施：必须强化公共财政管理的意识，进一步改革完善公共财政管理体制。公共财政管理体制改革要确立以人为本的原则，要合理划分各级政府的财权和事权，解决地方政府财政职能越位和缺位的问题。9.2.2公共财政管理的内涵

学者们对公共财政管理所下定义基本都包含了五个方面的内涵：（1）公共财政管理的主体是公共部门；（2）公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程；（3）公共财政管理是一项技术性的活动；（4）公共财政管理技术是多元的，各学科、领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用；（5）公共财政管理的目的是保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。因此，我们将公共财政管理定义为公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。1．公共财政管理的目标和内容目标：（1）效率目标，即通过公共财政管理，有效地向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共需要，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而保证和促进国民经济的持续发展。（2）公平目标，即通过公共财政管理，有效地对国民收入、财富和社会福利进行再分配，通过转移支付，缩小收入及财富积累上的分化差距，为社会最贫困阶层提供基本生活保障，实现社会相对公平。（3）稳定目标，即通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动。内容：公共财政管理主要包括三大部分预算管理、公共收入管理和公共支出管理。预算管理侧重于决定“做什么”，公共收入和公共支出管理则决定“怎么做”。2．公共财政管理的地位第一，公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心地位第二，在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。第三，公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。第四，近三四十年来，公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重大变革的先导。9.2.3公共预算管理

1．预算管理的内涵侧重于政治概念的预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动；侧重于行政概念的预算管理可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。显然，前一个定义的概念范围更广，甚至接近于公共财政管理。因此，在本节我们倾向于分析与后一个定义相关的主题。2．预算管理的基本模式（1）分项排列预算模式。（2）规划—计划—预算模式。（3）目标管理预算模式。（4）零基预算模式。（5）绩效预算模式。3．预算的过程（1）预算编制。预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。（2）预算执行。预算执行是预算计划付诸实施的过程。（3）决算。决算是对预算结果的总结和评价。9.2.4公共收入管理

1．税收管理（1）税收管理的要素课税对象与税率税负转嫁与税收归宿税收种类（2）税收管理的核心公平征税：首先，必须坚持同等税收待遇原则其次，必须坚持支付能力原则最后，必须坚持受益原则税收效率：实现管理成本与遵从成本的最小化税收超额负担的最小化。（3）全球性的税制改革20世纪80年代以来，出现了一场在公共财政管理历史上空前的税制（税收管理）改革运动，这场改革被认为是真正全球性的改革，几乎影响到世界每个国家。税制改革的普遍特点是降低个人所得税率；伴随税率降低，削减所得税的纳税档次；拓宽所得税的税基；实行新的税种组合。从全球范围的税制改革看，有两个方面具有共性：一是强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本。二是治理税务腐败。2．收费管理政府收费是政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。与税收不同，政府收费具有直接有偿性、排他性和非规范性的特点。政府收费主要有使用者费（usercharges）和规费（fees）两种。使用者费是政府对特定服务或特许权收取的费用。规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。政府收费管理需要注意的问题主要有如下四个方面：第一，确定是课税还是收费。第二，如何有效收费。第三，合理确定收费水平。第四，防止乱收费。3．公债管理公债的种类按发行地域，可分为内债与外债；按发行机构地位，可分为中央公债与地方公债；按偿还期限，可分为短期公债（1年以下）、中期公债（1~10年）和长期公债（10年以上）；按是否允许上市流通，可分为自由流通公债与非自由流通公债；等等。公债具有三大作用：一是增强政府宏观经济管理的能力。二是弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡。三是为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。9.2.5公共支出管理

1．公共支出管理的基本目标和内容2．购买性支出管理（1）购买性支出的范围购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资支出、教科文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出（2）政府采购管理。政府采购的主体包括主管机关、采购机关、中介机构和供应商政府采购的基本方式有五种：竞争性招标采购

有限竞争性招标采购竞争性谈判询价采购和单一来源采购3．转移性支出管理（1）社会保障支出管理社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利四大类。从我国的情况看，社会保障支出由三部分构成：抚恤和社会福利救济支出，行政事业单位离退休支出，社会保障补助支出欧美国家出现社会保障市场化的改革，其根本目的是通过市场化减轻国家财政负担，提高社会保障支出管理效率。（2）财政补贴管理财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。我国财政补贴的方式主要有五类。价格补贴企业亏损补贴财政贴息税式支出其他补贴此外，我国还存在外援支出、债务支出等转移性支出项目，这都是公共支出管理的重要内容。9.3公共预算改革9.3.1政府治理变革的一个突破口9.3.2我国预算发展的历程与现状9.3.3推进我国公共预算改革的思考

9.3.1政府治理变革的一个突破口1.公共预算改革是推进和深化政府改革的利器首先，公共预算改革直接影响政府改革与治理的质量。其次，公共预算改革可以从根本上促进政府职能的转变最后，公共预算改革有助于提高政府的行政效能和防止腐败2.公共预算改革是政府改革的最佳切入点3.公共预算改革有助于推进社会主义民主政治建设

9.3.2我国预算发展的历程与现状新中国的公共预算制度演进经历了三个阶段：计划经济时期改革过渡时期1999年预算改革时期

9.3.3推进我国公共预算改革的思考1.公共预算公开是公共预算改革的根基2.强化人大对公共预算的监督和审查是公共预算改革的焦点3.公共预算民主化是公共预算改革的核心第10章第三部门管理

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第10章第三部门管理

10.1公共管理研究的一个新领域10.2全球第三部门的崛起10.3第三部门的地位与作用10.4事业单位改革10.1公共管理研究的一个新领域10.1.1第三部门及其相近概念10.1.2跨学科视野中的第三部门研究10.1.3第三部门研究的主题10.1.1第三部门及其相近概念国际上有关第三部门的定义主要有如下几种第一种是给出法律上的定义第二种是依据组织的资金来源加以定义。第三种定义强调组织的目的和功能，即组织的特征。第四种定义由美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐，被称为“结构—运作定义”。综上所述，我们对第三部门下这样的定义：第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。10.1.2跨学科视野中的第三部门研究1．公共管理学：为“治理”开辟新领域“治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，各种得到公众认可的第三部门和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心；国家正在将其独自承担的职能转移给非政府公共机构或私人部门，政府和第三部门、公共部门和私人部门在处理公共事务时的关系将发生改变。2．政治学：社群主义兴起在社群主义者看来，社群是一个拥有共同的价值、规范和目标的实体，其中每个成员都把共同的目标当作自己的目标。因此，社群主义将集体主义作为方法论，把群体作为分析和解释社会问题的核心范式。社群主义的兴起，为第三部门运动在政治哲学上得到确证提供了思想基础，也为承认其在社会政治生活中的地位提供了理论指导。3．社会学：从关注“公民社会”开始“公民社会”是经济领域的市场和政治领域的民主在社会学上的对应物。当代公民社会理论逐渐成为一种政治社会学理论。它在研究方法上改变过去只重视规范性研究的传统习惯，加强了实证性研究。作为一种研究方法和分析性概念，公民社会被当作一种社会实体或历史实体来研究。这种实证性研究的明显加强，致使公民社会与第三部门研究找到了交叉点。这是因为第三部门是当代公民社会最活跃的因素，是对公民社会进行实证研究的首要关注对象。4．经济学：寻找资源配置的第三种选择市场失灵与政府失败现象的克服需要借助第三方力量。第三部门作为非政府公共部门，在克服“搭便车”行为、官僚机构惰性以及公共权力对市场的无限干预等方面都具有积极意义，因而成为弥补市场失灵与政府失败的一股重要力量。经济学毕竟是社会科学中量化和形式化程度最高的学科，与其相结合将增加第三部门研究的定量分析成分，提高第三部门决策的科学性。经济学中的各种流派代表了不同的理论和意识形态见解，对其发展中出现的各种问题将产生不同的观点和解决方案。这将极大地拓宽第三部门研究的理论视野，丰富其分析思路，以便第三部门研究朝多样化、实证型的方向发展。5．人类学：独特的视角人类学对第三部门研究具有三个潜在的一般性贡献：一是揭示——对于没有受到足够注意的领域二是扩展——展现非西方关于第三部门组织的重要视角三是深化——对第三部门以及它们的背景采取鲜明的批判视角10.1.3第三部门研究的主题1．第三部门的国际比较研究第三部门的国际比较研究主要是通过比较不同国家和地区第三部门的特点，揭示第三部门在不同国家中的多样性和普遍差异性，以及它们之间具有的共性。这部分目前最权威、影响最大的是萨拉蒙领导的美国约翰·霍普金斯非营利组织比较项目。该项目试图解答以下三个问题：（1）非营利组织的基本规模、结构、收入基础是什么，以及这些内容在不同国家的表现有何不同？（2）什么原因使得这些组织在不同地方存在不同的规模、结构和收入基础？什么因素促进或阻碍了这些组织的发展？（3）这些组织实体将产生什么样的差异？它们的特殊性是什么？2．第三部门的管理机制研究第三部门的管理机制可以分为外部管理机制和内部管理机制所谓外部管理机制，是指国家对第三部门的管理机制。3．第三部门的案例研究从单个第三部门组织入手研究第三部门的外部环境、组织特征、行为模式、面临的困境和机遇、发展趋势等，对同类型的第三部门组织具有更好的借鉴和指导意义。目前我国第三部门研究呈现出以下发展趋势：一是国际化趋势的加强。二是本土化的加强。三是更加注重实证分析和系统分析，从初期倾向宣传、介绍性研究转向更为实际问题的系统研究。10.2全球第三部门的崛起

10.2.1全球结社革命10.2.2第三部门发展面临的困境10.2.3中国第三部门的发展10.2.1全球结社革命清华大学学者秦晖认为，可以把西方国家第三部门的发展历程划分为三个阶段，即“共同体”公益、“国家＋市场”公益和现代公益。“共同体”公益阶段是西方第三部门的启蒙阶段在西方社会进入现代化发展阶段后，公益事业的共同体基础逐渐被国家＋市场（或政府＋社会、国家＋个人）基础所取代，传统的慈善基金制度随即衰落，逐渐世俗化、商业化。我们可以将西方国家第三部门兴起的原因归纳为以下几点：（1）政府改革的需要（2）市场失灵和政府失败并存赋予了第三部门新的社会价值。（3）第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间（4）第三部门自身在不断成熟。（5）信息技术的支持作用。（6）学术研究对第三部门发展的推动10.2.2第三部门发展面临的困境第三部门发展面临的困境包括以下几个方面：（1）无法摆脱公共部门固有的禀性（2）缺乏独立自主性（3）不公平竞争（4）追求自身利益（5）成为利益交易的场所（6）国际活动能力有限10.2.3中国第三部门的发展1.中国第三部门的历史沿革古代的社团如新兴地主阶级为夺权而组织的政治性社团、百家争鸣中各学派文人组建的学术性社团等。近代的反侵略性社团和反封建性社团1949年至1978年，中国共产党对民间结社进行了彻底清理和整顿。1966年开始的“文化大革命”，使社会主义民主和法制建设遭到了严重破坏，全国各类社会团体陷于瘫痪，直到改革开放后，我国的社会团体才得以复苏和发展。2.中国第三部门力量的壮大中国第三部门迅速崛起的原因：第一，计划经济体制向市场经济体制的转变，呼唤第三部门的发展。第二，改革开放取得的巨大经济成果为第三部门的发展创造了必要的前提条件。第三，政府对第三部门在社会政治经济生活中的作用有了一个全新的认识，由原先否定第三部门存在的必要性和宣扬“第三部门威胁论”转化为支持第三部门的发展。第四，自下而上的草根参与意识逐步流行。3.中国第三部门发展中的问题（1）缺乏独立性和自主活动能力。（2）缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。（3）法律法规不健全。相（4）缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制。（5）公众对第三部门的认同度不高。4.中国第三部门发展的突破（1）政府对第三部门的重新定位。（2）政府与第三部门关系明晰化。（3）健全第三部门发展的相关法律法规（4）“官办”社团的改革（5）鼓励民间组织的发展。（6）培养公众的志愿精神和互助品质

（7）积极参与“全球结社革命”10.3第三部门的地位与作用

10.3.1第三部门的地位10.3.2第三部门的作用10.3.3第三部门与政府的伙伴关系

10.3.1第三部门的地位全球公民社会或结社革命的掀起使得这一类的组织在公共事务管理或公共服务供给中的地位与作用日益突出，政府与第三部门之间正孕育着一种新的伙伴关系。非营利组织恰恰能够以多样化的方式把市场机制和政府作用很好地结合起来。非营利组织就可以展现其自身多样性服务和供给的优势，与政府形成互补关系。这样，政府与非营利组织在公共服务提供领域的合作，既增加了政府提供公共物品和服务的方式和渠道，又促进了政府公共物品和服务提供数量的增加和质量的改善。10.3.2第三部门的作用一是促进经济增长。二是增加就业机会。三是提供公共物品和弥补政府缺陷四是增加资源运用的透明度和合理性。五是扩大社会公平。六是培养人们的互助协作精神七是在国际事务中发挥监督、协调作用。在我国一是分担政府责任，促进社会公平和稳定。二是对社会资源进行公正、合理和高效的配置。三是促进中国基层民主建设。四是净化社会风气10.3.3第三部门与政府的伙伴关系西方市场经济国家的经验表明，第三部门和政府在提供公共服务的目标上是一致的，两者相互补充与配合，公共服务可以得到更为有效的实现。公共部门与第三部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和第三部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创新性。措施：一方面，政府通过资助、政策监管等方式，为第三部门提供良好的发展环境；另一方面，非营利组织通过各种志愿服务，在政府力所不及的领域提供公共服务，甚至发挥着创造议题、促进政策发展等重要作用。10.4事业单位改革

10.4.1事业单位的性质与类型10.4.2政府和事业单位的分工与合作10.4.3事业单位改革的历程及地方探索10.4.4深化事业单位改革的方向10.4.1事业单位的性质与类型

事业单位是指国家为了公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国原有的事业单位可以分为如下四