公共管理学原理 课件 第四章 政府间关系

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第4章政府间关系4.1政府间关系研究概述4.2西方政府间关系的历史与现实4.3中国政府间关系的现状与改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.1什么是政府间关系1．“政府间关系”的词源按照美国学者赖特在《理解政府间关系》一文中的说法，作为一个术语，IGR源于美国20世纪30年代新政的实施和联邦政府为克服大萧条时期的经济社会恐慌所做的全面的努力。IGR的一个简化的定义是：政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。在美国，IGR的发展经历了八个阶段，对每个阶段来说，有三个主要的因素要考虑：什么政策问题支配着公共议程？主要参与者有什么支配性的洞察力？什么样的定位或思维定式指导着他们的行为？公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.1什么是政府间关系2．“政府间关系”的本土化理解公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政府间关系政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，同级地方政府之间以及各级政府部门之间的互动关系。这种关系具有多层次、多主体、网络状和动态性等特征。4.1政府间关系研究概述4.1.2政府间关系研究的进展1.国外的政府间关系研究20世纪80年代以前的研究主要关注中央与地方的关系，20世纪80年代以来，关注点由宪政规范转到动态运作，由政府间纵向关系扩展到政府间横向关系。2.国内的政府间关系研究改革开放前二十来年，随着分权化和市场化改革的展开，中央与地方关系的研究备受学者们的重视,研究的重心是中央与地方的权力关系和财政关系。进入21世纪，地方政府间关系特别是地方政府竞争成为政府间关系研究的一个焦点。与此同时，以政治学家和公共行政学家为主的一批公共管理学者开始探讨区域公共管理（区域行政）以及区域政府间关系问题。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.3政府间关系研究的网络途径政府间关系是一个多学科、跨学科或交叉学科的领域，形成了多种研究途径或模式。1.中央政府的控制在等级制的政府体系中十分明显。在中央控制模式中，中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的。2.地方自治模式源自世界性的地方分权潮流，以及民主政策的执行问题（如缺乏合作），它是对传统中央控制模式的一种批判。3.网络理论的形成源于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1政府间关系研究概述4.1.3政府间关系研究的网络途径网络模式作为政府间关系的新型模式，其特征可从以下三个方面来理解：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．行动者的多样性与等级制色彩的弱化2．相互依赖与分权3．策略活动与合作特征4.2西方政府间关系的历史与现实4.2.1西方政府间关系的历史演进

早期的西方政府间关系主要表现为中央与地方的关系。在中央与地方关系发展进程中，曾出现过两次世界性的中央高度集权态势。第一次是在西欧封建社会末期及资本主义发展初期，第二次世界性中央高度集权态势的出现是在第二次世界大战前后。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材拉焦尔模式拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：一是政治性分权，二是行政性分权，三是行政权转让。赖特模式罗斯构想赖特把美国联邦与州二元对立的联邦主义扩大自由主义政府职能、慢慢集权化的过程分为三个阶段。该模式着重于中央与地方的依存，认为不是一个中央与一个地方的关系，而是复数中央与多数地方之间的关系，而且地方上也有自律性。村松岐夫模式日本学者村松岐夫在《地方自治》一书中将不同时期日本的政府间关系模式概括为垂直式行政统制模式和相互依存模式。罗兹模式该模式将政府间的管理结构分为三种：官僚体制、市场方法和网络管理。4.2.2西方政府间关系的若干模式4.2西方政府间关系的历史与现实公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.2西方政府间关系的历史与现实4.2.3西方政府间关系发展的新趋势：网络模式的出现政府间关系新趋势表现为如下几个方面：三种趋势1．政府间关系等级制色彩的弱化。主要体现在两个方面：一是大都市区管辖单位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改变了城市与州和联邦的关系。2．中央与地方的分权倾向。使政府间关系朝向增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。3．地方政府间的合作日渐普遍。地方政府之间已不仅仅是竞争者，它们在许多领域展开了广泛的合作，成为西方各国地方政府间关系发展的一种主要趋势。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.1中国政府间关系的传统模式：等级控制模式改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。在这一模式下，政府间关系主要有三个显著的特征。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。第二，在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。第三，在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。特征4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.2中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪1．政府间关系等级制结构的变化改革开放以来，我国政府间关系的等级制结构出现了较大的变化，主要体现在两个方面：一是准层级大大减少，二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）准层级的压缩。改革开放以来我国地方政府的层级结构调整呈现出不断减少的趋势。由于正式层级稳定性较强，因而这种趋势主要体现在准层级的减少上。（2）中心城市的发展对等级制的影响中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。我国为发挥中心城市的作用采取了两项重大的改革措施：一是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市；二是实行市管县体制。4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.2中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪2．地方分权改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）中央与地方经济关系调整中的权力下放党的十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府放权以及各级地方政府向下层层放权的方向进行。因此，它的总体思路就是“简政放权”或“放权让利”。（2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权党的十一届三中全会以后，为了适应对外改革开放和发展商品经济的需要，中央主动改革高度集权的政治体制。经济体制改革引起的中央与地方经济关系的调整，也不断地影响着社会主义传统的中央高度集权的政治管理体制，推动着传统政治体制进行缓慢的调整和变革。4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.2中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪3．横向联系的扩展（1）地方政府横向联系的类型。中国主要区域合作与经济网络组织的类型包括：一是省区间的经济协作区；二是省区毗邻地区经济协作区；三是省区内经济协作区；四是城市经济技术协作网络。（2）地方政府横向联系的典型案例。在横向合作的事例中，西南协调会和金三角区在合作发展基础设施、扩大区域生产可能性边界方面所取得的绩效比较显著。（3）地方政府间横向联系对政府间关系的影响。主要表现在：第一，地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖性。第二，地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.3我国政府间关系的调整1．我国政府间关系调整的必然性和必要性公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）市场经济发展的内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。（2）政治民主化的发展也必然要求地方适度分权。（4）我国政府间关系存在的缺陷与不足使得政府间关系的进一步调整显得更加迫切。必然性和必要性4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.3我国政府间关系的调整2．我国政府间关系调整的措施公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）简化政府组织间的层级结构。（2）地方的合理分权。（3）加强横向合作。措施4.3中国政府间关系的现状与改革4.3.3我国政府间关系的调整3．走向一种网络模式的中国政府间关系公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材网络模式的政府间关系以扁平化的组织结构、政府间