政治学理论与方法前沿 课件 第七章 地方政治

第七章地方政府政治学理论与方法前沿制作者：袁方成

王晓聃

陈锦妤目录地方政治的新内涵地方政治制度创新地方政治文化发展地方政治实践与政治参与01020304PART地方政治的新内涵01第一层含义首先，在对地方选举行为或地方政党竞争的研究中，它被用来描述最低一级当选政府内部的政治行为。地方化政治研究可以研究地方政府单位内部地方精英和权力分配的性质，或研究地方政府单位的人口统计学、社会经济学方面的特点与该地方单位内部政治活动之间的联系。例如，美国的社区权力研究中，学者们探讨社区是“精英主义者”还是“多元主义者”。第二层含义其次，地方政治也可被用来描述区县、乡镇等基层政治组织、政党或官僚机构为达到地方单位的特定目的而干预上一级政治单位的活动。在这种情况下，地方单位被作为政治主题试图最大限度地实现其在政治、社会和经济等方面的自身利益。这种含义下的地方政治在各国政治中指代不一样的政治行为。第三层含义地方政治这一术语也可指地方政府结构作为一个整体代表其集体利益向国家政府或者各上级政府施加影响的方法。政治体制结构的差异化———联邦政府体制和一元政府体制使得各国地方政治在干预国家决策时也存在差异。研究表明，国家政治与地方政治之间权力的系统平衡或许对政治体制的宪法、历史，甚至文化方面的特点有更大的影响。地方政治的内涵

地方政治是指最低一级当选政府的选举、政治参与、政党领导和党派竞争同政治行为、政治结果相联系的方法的一个术语。这是一个分析性概念，具有三层含义。20世纪下半叶，地方政治研究重点转向政策输出对经济、社会和政治的影响，政治的地方化通过制度改革实现权力下放、地方民主化和善治，增进地方参与和公民社会的发展，以及围绕地方、国家和全球问题进行地方化政治动员。过去20年中，各国政府和国际发展机构对行政权力下放和私有化重新产生兴趣，将责任从中央转移到地方国家机构和非国家行为者，强调政治权力下放的重要性。英美学界认为，地方政治是随着居民将他们居住的区域确定为“社区”，居民会为了提高自身的政治参与度而出现的一种政治模式。在这个社区内，人们所面临的问题大多来源于他们所在的社区。然而法国学者并不关心“社区”这一概念，一部分原因在于对现代世界中“社区”的相关性的批评，另一部分原因在于截然不同的地方行政系统。地方政治的新变化政策输出与权力下放趋势地方政治与社区的关系政治本地化与民主化在新自由主义以及全球化的浪潮之下，许多国家正在经历转型，走向去国家化(减少国家权力以支持市场自由化)和去国有化(重构国家权力有利于区域化和地方化)，这意味着政治权力在国家之间越来越分散。如加拿大学者试图通过比较印度尼西亚、菲律宾以及印度等亚洲国家的政治民主转型来探讨民主化浪潮之下的政治本地化与民主化。这些全球化和政治本地化的过程与当代民主转型相吻合，亨廷顿将其描述为“第三波民主化浪潮”。党政体制与中国政治·中国特色的地方政治与政府形成历经多次改革与治理，中国共产党作为领导核心，形成了一个完整而独特的党政体制，其中党的领导原则被表述为“总揽全局、协调各方”。地方政府的自由裁量权与责任·中国地方政府在执行中央政策的同时获得更多自由裁量权，根据当地资源和特点推动发展，同时解决当地问题并确保社会稳定，中央政府则将一些决策权力交给地方。地方党委的领导核心作用·中国共产党从中央到地方及至基层建有严密的组织体系，对国家机关、军队和社会团体实行统一而有分工的领导。在中国，地方党委是领导核心，通过兼任地方各国家机关领导实现对人大、行政机关和司法机关的协同领导，确保党委决策在政府工作中得以全面实现。中国特色的地方政治在革命战争年代，中国特色的地方政府与政治已初具雏形。这一时期下的红色政权具有两大重要特征：一是政权的民主性，二是坚持党的领导。这一时期确立了民主集中制的组织原则，民族地区治理问题经历了由“民族自决”到“民族区域自治”的转变。在社会主义探索时期，中华人民共和国的成立使得中国共产党在革命战争年代关于地方政权方面的一些探索转化为国家的法律，成为正式的国家制度。萌芽时期“文化大革命”之后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人提出中国特色社会主义的论断。一是恢复地方党委，改善地方党委领导；二是将地方各级革命委员会改组为地方各级人民政府，改善地方政府的民意基础；三是中央与地方的权力划分开始明晰化，充分发挥中央与地方两方面的积极性。此外，在这一时期，“一国两制”科学构想的形成及运用在维护国家主权统一和考虑历史形成的特殊情况方面取得了重大突破。产生时期在党中央的努力下，中国特色的地方政府与政治基本成型，地方政府的人民性变得越来越具体、清晰。《地方组织法》和《选举法》的不断修改与完善，为各级人大选举的顺利进行和选民权利的真正实现提供了制度保障。2007年，胡锦涛同志在党的十七大报告中提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求。从此，服务型政府成为地方各级人民政府建设的目标，地方居民的需要成为政府日常工作的重要动力。成型时期中国地方政治的三个发展阶段地方政府的人民性充分显示了社会主义民主的真实性，《宪法》第105条规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。”地方政府的权力来源于人民，地方政府的运行是为了维护地方公共秩序、实现地方公共利益，最终也是为人民服务。民主集中制的组织原则既反映了人民当家作主的要求，又能保证党的集中统一领导。地方政府遵循民主集中制的组织原则，既能保证人民性与党的领导的统一，又有利于实现地方局部利益与国家利益的统一。国家统一性与地方多样性相结合，既能维护国家的统一，又有利于照顾地方的利益，促进地方的发展。我国是多民族国家，民族区域自治和特别行政区制度成为中国的历史选择，是我国地方政府与政治的又一重要特征和巨大优势。010203中国特色地方政治的独特优势PART地方政治制度创新02制度变迁思想的历史沿革·从柏拉图和亚里士多德的时代开始，政治制度变迁的思想就已存在。古代政治思想家通常从哲学和现实政治两个维度考察政治制度的变迁，认为政治制度变迁具有生成、维系、变迁和消亡的过程。1地方政治制度创新的定义·地方政治制度创新可以理解为在一定条件下由于某种因素的影响，地方政治制度安排随着时间的推移，脱离了既有轨迹的过程。这一定义有助于将制度变迁同相应的时序性过程紧密联系起来。3新制度主义的贡献·新制度主义在理论资源中做出了开创性的贡献，强调制度变迁是政治制度中分析最弱也是最难的一点。新制度主义理论文献中，关于制度变迁的过程存在两种冲突性观点：连续性过程和有机特征的组织变迁过程。2地方政治制度创新的内涵社会生产力的发展导致社会环境的变迁，这是地方政治制度创新的环境动因。马克思指出，社会变迁的力量在于社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。环境动因：社会生产力发展制度本身的变迁机制导致的地方政府对现有制度的完善和新制度的供给是地方政府制度创新的内部动因。制度的单一性和多样性矛盾、规定性和选择性的矛盾是制度局限性的原因，也是制度创新的动因。内部动因：制度结构的缺陷行政分权体制下政治制度根据其利益指向而不断进行变迁是地方政治制度创新的经济动因。地方政府作为有限理性下追求利益最大化的行动者，其创新动力的大小来自创新所能带来的预期收益。经济动因：预期净收益的诉求地方政治制度创新的动因议会民主制起源于英国，至今已有200多年历史。以英国议会制度为原型，奉行多数原则行事的民主模式被称为多数制统治模式，也被称为威斯敏斯特模式(英国议会设在伦敦的威斯敏斯特宫内)。19世纪上半叶，这一制度逐渐向世界传播，目前世界上实行这一政体的国家有30多个，除英国外还有日本、意大利、瑞典等国家，但英国是最早建立议会君主制的国家，实现了真正的地方政治制度创新。第一，国家元首在政治生活中只起象征性作用，而不行使实际权力。第二，议会上下两院地位不同、职权不等，权力掌握在下议院手中。第三，行政机关由立法机关产生，向立法机关负责，行政权与立法权几乎是融合的。第四，获得下院多数席位的政党单独组阁，执政党议会党团组织严密，纪律严明，控制内阁和议会。第五，反对政党制度成熟，“影子内阁”健全。议会民主制的起源与发展特点地方政治制度创新的模式

——英国议行合一的内阁制度·“一国两制”是具有中国特色的政治实践和管治方式，是通过地方政治制度安排和法律规定在国家主权内对部分区域进行的一种创新性治理。“一国两制”政策的转变有两种方式：一是向“一国”的方向转变，二是向“两制”的方向转变。该制度是邓小平同志提出的中国特色社会主义理论之一，是为解决台湾问题，恢复对香港、澳门行使主权，实现祖国和平统一而提出的重大战略决策和科学构想，该构想自1979年提出后，逐渐影响着内地(大陆)和港澳台的制度设计，比如1983年，内地成立劳动和社会保障部；2002年7月，香港确立了部长级制度(ministerialsystem)，旨在改善包括社会政策在内的所有政策部门的协调。·2017年7月1日，习近平总书记在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上指出:“作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港自回归之日起，重新纳入国家治理体系。”香港回归，开启了一个快速增长和全球化的中国经济一体化的新时代。中国特色的“一国两制”方针PART地方政治文化发展POWERPOINTDESIGN03·政治文化作为一个现代概念，最早可追溯至古希腊时期，柏拉图和亚里士多德等政治思想家探讨了心理因素在政治中的重要性。现代政治科学对政治文化的研究产生于20世纪50-60年代，由美国政治学家阿尔蒙德首倡，他强调政治文化是特定时期一个民族流行的政治态度、信仰和情感的集合。·相较于广义的文化概念，鲍威尔、白鲁恂等诸多政治学家是在更为狭隘的层面上对该词进行了界定。安德鲁·海伍德明确指出，政治文化体现了人们的心理倾向，政治文化就是针对政党、政府和宪法等政治客体的“倾向模式”，并表现为信仰、符号和价值。政治文化不同于公共舆论或民意，它是由长期的价值塑造而成的，具有稳定性和相对永久性，反映的是长期形成的比较稳定的政治倾向和心理。政治文化的历史渊源·政治文化与地方政治文化的关系体现在地方政治文化是政治文化在地方基层的衍生和体现。地方政治文化是在地方基层特定场域中形成的政治理论、思想和价值观念的总积淀，是政治心理与主观维度的集合体现。政治文化与地方政治文化的关系地方政治文化的内涵其一，地方政治文化能够将地方的整体政治利益诉求等转化为民众的政治感情和心理，从而积极鼓励和引导民众进行政治参与。第三，地方政治文化能够影响民众的政治角色定位，从而影响其对政治体系采取的政治态度和行动。其二，地方政治文化是地方政治体系中的一种软件要素，可通过凝聚民心等方式为地方政治体系的存续、运行和发展提供支撑。第四，地方政治文化还可以通过政治教育、政治培训等途径提高民众的政治素养。地方政治文化的基层体现村民型地方政治文化是一种在认知上既无意愿也无能力参与政治的狭隘的地方自治性质的文化。这种文化主要存在于较为原始的政治体系中，如非洲的部落和某些国家的边远地区，其特点是社会政治体系原始，社会成员缺乏政治意识。村民型政治文化的特征村民型地方政治文化是一种落后的政治文化，它限制了公民的政治参与行为，阻碍了政治的现代化过程。这种文化中的公民对政治体系的变革几乎不抱有任何期待，对政治体系的参与和影响能力非常有限。村民型政治文化的局限随着社会的发展和政治体系的变迁，村民型地方政治文化面临着转型的压力。这种转型需要通过教育、传媒等手段提高公民的政治意识和参与能力，使公民从政治的边缘地带走向政治的中心舞台。村民型政治文化的转型地方政治文化的类型：村民型地方政治文化·臣民型地方政治文化意味着地方场域中的社会成员对政治体系有较明确的认知，但在政治体系价值输出、社会治理的意见输出等方面的积极性和主动性较低，潜意识里对政府的态度是服从的。臣民型政治文化的特征·臣民型地方政治文化是一种较为落后的文化，它严重阻碍政治的现代化过程。这种文化中的公民畏惧政府权威，认为自己影响政府的能力非常有限，从而缺乏政治参与的积极性。臣民型政治文化的局限·臣民型地方政治文化向参与型政治文化的转型需要通过政治改革和公民教育来实现。这种转型需要增强公民的政治权利意识，提高公民的政治参与能力，使公民从服从地位走向参与和合作的地位。臣民型政治文化的转型臣民型地方政治文化·参与型地方政治文化意味着地方场域中的社会成员对政治体系输入和输出方面的态度都比较积极，并认识到自己是政治体系成员中的个体，对自身的权利、能力、责任以及政治行为的效能都具有明确的认知。参与型政治文化的内涵·参与型地方政治文化与民主政治制度相协调，民众不仅愿意参与政治生活，而且认为自己有能力改进国家事务。这种文化能够促进政治的民主化和现代化，提高政治体系的透明度和责任性。参与型政治文化的优势·参与型地方政治文化面临的挑战是如何确保公民的参与权利得到充分保障，如何提高公民的政治参与质量和效果。这需要通过政治制度的完善和公民教育的加强来实现，确保公民能够有效地参与政治决策过程。参与型政治文化的挑战参与型地方政治文化绩效型地方政治文化是指政治体系中的社会成员密切关注政治体系所取得的成就、成绩，政治绩效影响社会成员对政治体系的认可度和支持度。绩效型政治文化的定义绩效型地方政治文化主张实行绩效管理，以提高政府服务质量，实现经济、效率和效益的“三E”目标。这种文化以民众的幸福感、满意度作为政府治理绩效的“晴雨表”，民众把绩效作为衡量政治工作水平高低的指标。绩效型政治文化的特点绩效型地方政治文化的发展趋势是向认同型政治文化的转变。这种转变需要通过提高政治绩效来满足社会公众的需求，达到提高普通人满意度、认同感的最终目的，从而保证政治体系的整体有效运作。绩效型政治文化的发展趋势绩效型地方政治文化从村民型到臣民型文化地方政治文化从几乎不问、不言、不参与政治的村民型文化，演变到存在根深蒂固的服从思想的臣民型文化，这一演变反映了政治文化从原始到集权的政治体系的变迁。0102从参与型到绩效型文化地方政治文化从注重公众参与的参与型文化，发展到以绩效考评为抓手的绩效型文化，这一发展体现了政治文化从重视过程到重视结果的转变。03从绩效型到认同型文化的转变地方政治文化的未来发展应是实现绩效型政治文化向认同型政治文化的转变。这种转变需要在尊重个体差异、包容多样的基础上形成，关注人们的精神主观感受和共同情感体验，致力于打造一种稳固的共同体意识。地方政治文化的发展认同型地方政治文化意味着群体中社会成员对整个政治体系的归属、认可和接纳。这种政治文化彰显了人们对于政治系统和系统各个部分的态度，以及对系统中自我角色的态度。认同型地方政治文化是实现政权认同、国家认同和制度认同的必由之路。这种文化能够广泛凝聚人心和力量，实现国家政治认同，是继续深入推动政治发展的不竭动力。建设认同型地方政治文化需要在政治体系中推崇包容原则，承认差异、尊重差异，同时提高公民的政治意识和参与感，使公民在内心深处对政治具有高度的认同感和参与感。认同型政治文化的特征认同型政治文化的重要性认同型政治文化的实践路径认同型地方政治文化的构建PART地方政治实践与政治参与04地方政治治理活动经济合作与发展组织将政治治理界定为“运用政治权威管理和控制公共资源，以求经济和社会发展的公共治理活动”。中国学者俞可平在政治治理的基础上提出了善治的概念，他认为善治是一种还政于民的过程，并在此基础上实现政治、经济、社会和管理等多种政治效果。地方政治治理具体表现为政治规划、政治决策、政治组织、政治指挥、政治监督等政治行为。地方政治参与活动政治参与概念首先产生于西方并逐渐发展为支持参与和限制参与两种民主理论，以卢梭、约翰·密尔(JohnMil)、杰斐逊等人为代表的支持参与的政治家认为，广泛的政治参与是激发社会活力和创造力、抵制政治暴力、集中民主智慧的有效方式；与之相反，以达尔、熊彼特和亨廷顿等人为代表的政治学家普遍认为，政治需要节制，对政治不熟悉的人参与政治容易破坏社会公共利益，造成政治上的盲目从众，甚至扰乱公共议事议程、破坏政治民主。地方政治实践及表现形式·一般意义上的地方政治实践是指，地方政治主体为实现某种政治目标而开展的政治行为，以及相应的政治行为产生的政治结果的综合术语。其主体是地方人民政府、企事业单位和广大人民群众，目的是完成一定的政治目标。·地方政治实践是地方政治主体具体的政治行为，由于政治实践是不同的政治主体在不同的政治权利关系中完成的，地方政治实践也具体表现为地方政治治理和地方政治参与两种不同的形式。在中国，政治参与研究的高峰始于改革开放后，有学者认为:“政治参与是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府相关的公共政治生活的政治行为。”詹姆斯·R.汤森(JamesR.Townsend)将中国政治参与界定为:“民众对由中国共产党所界定的最高的、统一的国家利益的政治行动的支持。”约翰·P.伯恩斯(JohnP.Burns)在《中国农民的政治参与》中将政治参与界定为“个体公民旨在影响公共事务的活动”。王浦劬在《政治学基础》中将政治参与界定为“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。包刚升在《政治学通识》中将政治参与界定为“公民通过正式途径影响统治者或公共决策的行动与过程”。定义虽不尽相同，但都指明了中国政治参与的共性：第一，中国地方政治参与是一种合法的政治行为。第二，中国地方政治参与仅指实质性政治行为，不包括政治态度。第三，中国地方政治参与的主体是普通公民。第四，中国地方政治参与是普通公民自愿的政治行为。第五，中国地方政治参与包括主动参与和被动参与等多种方式。第六，中国地方政治参与的结果是影响与政府有关的政治生活。中国地方政治参与政治投票是公民表达自身政治偏好或政治态度的政治行为，随着科技和经济的不断发展，政治投票也发展出互联网投票、现场投票、电话投票等多种方式。政治选举政治选举是指向候选人和政党分派公职、将选票换成席位的一种方法。选举权是中国公民的基本权利，地方政府所采用的选举方式一般包括直接选举、间接选举、等额选举、差额选举等，通过选举引导公民参与地方政治生活。在选举过程中，公民除了直接参与政治投票外，还可以通过协调、宣传、动员等方式进