公共行政学教案

公共行政学教案第一章绪论第一节公共行政与公共行政学一、公共行政的概念公共行政是指国家和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。这一定义具有以下几个基本要点：第一，公共行政的主体是国家公共行政机关和具有公共管理职能的公共组织。第二，公共行政的对象主要是社会公共事务。第三，公共行政应当依法进行。第四，公共行政的实质是国家公共行政机关和其他公共组织对社会事务的组织和管理活动。二、公共行政的特点公共行政与其他组织的管理相比，具有公共性、权威性、规范性、民主性、效率性等特点。三、公共行政学的含义和特点公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特点的理论体系。公共行政学的特点：政治性、应用性、综合性、变革性。第二节公共行政学的形成和发展一、公共行政学产生的历史背景公共行政学是行政国家时代的产物；科学管理运动的兴起，推动了公共行政学的形成和发展；与国家行政有关的理论和政府行政实践为公共行政学的产生奠定了基础。二、西方公共行政学的发展政治与行政两分法时期；对政治与行政两分法的超越；多元化发展时期。（一）政治与行政两分法时期美国学者威尔逊和古德诺提出政治与行政两分论美国学者泰勒为代表的科学管理理论；德国学者韦伯为代表的官僚模型学派；法国的法约尔为代表的行政管理学派；美国学者古立克提出行政管理人员的7项职责。（二）对政治与行政两分法的超越巴纳德、达尔、强调行政研究的政治因素；西蒙将决策问题视为行政学研究的核心；心理学运用于行政管理研究，实现管理研究与心理研究的结合。（三）多元化发展时期运用系统论研究行政组织与管理，形成系统行政论；公共行政学研究的领域朝向多元化发展。三、中国公共行政学研究的回顾和展望（一）中国行政学的兴起成就包括：建立起公共行政学的体系架构；初步显示出交叉性优势；理论研究有了较大的进展；应用公共行政学得到了发展；分支公共行政学在不断开拓；技术含量不断增加。不足包括：西方传统行政学的影响较明显；体系尚缺乏内在的规律或逻辑；体系的研究内容层次不清；比较公共行政学研究不够发达；用综合知识研究公共行政现象不够；研究对象局限性较大。（二）中国公共行政学发展的基本原则坚持中国的特色；坚持理论联系实际；加强跨学科、跨专业的综合性研究；加强分支学科和部门公共行政的研究；加强比较公共行政研究。（三）中国行政学发展的主要内容基础公共行政学研究；应用公共行政学研究；发展公共行政学研究。第三节学习和研究公共行政学的意义和方法一、学习和研究公共行政学的意义公共行政管理高效化的需要；公共行政管理科学化的需要；提高政府能力的需要；促进社会进步和社会发展的需要。二、学习和研究公共行政学的方法历史研究法；比较研究法；法学研究法；案例研究法；理论研究法；行为科学研究法；系统研究法。第二章公共行政职能第一节公共行政职能及其体系一、公共行政职能的概念公共行政职能是指具有行政权的国家机关和社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。概念理解主体是国家行政机关和其他公共组织；对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域；依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式二、公共行政职能体系（一）从公共行政职能的属性出发，可以将公共行政职能划分为统治职能、管理职能和服务职能统治职能---政府为了维护统治阶级的统治，实现统治阶级阶级利益而履行的职能；管理职能---政府管理社会公共事务的职能，是政府的基本职能之一；服务职能---行政组织服务于社会的职能。（二）从公共行政职能的范围出发，可以将公共行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能政治职能包括：军事职能；外交职能；民主职能；治安职能。经济职能包括：为弥补市场失灵而担负的职能；为弥补市场不能而担负的职能；为弥补市场体制不健全而担负的职能。文化职能包括：支持科学发展；发展教育；发展文艺事业；其他职能。社会职能包括：社会福利；社会救助；社会保障；社会优抚。（三）从公共行政职能的运行过程出发，可以将公共行政职能划分为计划、组织、控制等职能七职能论；六职能论；五职能论；四职能论；三职能论第二节公共行政职能的比较研究一、公共行政职能确定的理论基础公共行政职能体系的建立肇始于三种国家职能的划分，在"三权分立"的政府组织原则中得到了重要发展，并通过政治与行政两分论的倡导而进一步清晰。二、公共行政职能体系的比较（一）自然经济社会的公共行政职能体系氏族社会：社会服务和社会管理两种职能；奴隶社会：阶级统治的职能开始出现，并成为政府职能的重要部分；封建社会至市场经济产生前：阶级统治职能和政治整合职能为主导的行政职能体系。（二）市场经济社会的公共行政职能体系传统市场经济---主要表现为自由放任的有限行政职能模式；现代市场经济---主张国家干预的凯恩斯主义受到推崇。（三）我国建国以后公共行政职能体系的历史演变第一次转变是由阶级斗争向民主建设转变第一次机构改革，国务院所属机构从81个减到60个；第二次机构改革将国家机关工作人员减少了1/3左右；第三次所谓的精简则将国务院机构减少到33个，其中，工作人员减少了2/3以上。第二次转变是由以政治职能为中心向以经济职能为中心转变1982年、1988年、1993年的行政改革仍然围绕着机构精简展开；1998年，我国进行了第7次行政体制改革，确立了政企分开、机构精简、依法行政等原则；2003年，我国再一次进行行政改革。三、公共行政职能理论比较研究（一）公共行政职能理论的一般考察（二）自由放任的公共行政职能理论可以从经济自由主义与政治自由主义两个方面来理解；英国经济学家亚当·斯密奠定了自由放任行政职能的基础；政治学理论从自然状态、自然法、社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性，认为"管得最少的政府就是最好的政府"。（三）国家干预的公共行政职能理论经济学家的国家干预思想经历了从重商主义，凯恩斯主义到新凯恩斯主义的转变；政治理论家从社会正义的角度来论证国家干预的合理性，其思想以新自由主义为核心。（四）正确认识两类公共行政职能理论两派学者均认同市场的天然缺陷、政府与市场相互替代的合理性；均努力奉行市场为主、政府为辅的政策；对于公共行政职能的扩张都趋向于某种程度上的认同。第三节公共行政职能转变一、公共行政职能转变的动力及其趋势（一）公共行政职能转变的概念公共行政职能转变也称政府职能转变，是公共行政职能体系的变化，表现为公共行政职能体系重心的变化、内容的调整等结构性的变化。公共行政职能转变的原因：经济基础发展的动力；公共行政环境作用的动力；行政职能自身的动力。（二）公共行政职能转变的趋势公共行政职能转变包含了两个重要方面：从公共行政职能的范围上看，由"全能行政"转向"有限行政"；从公共行政职能重心的转变来看，公共行政职能向管理与服务并重方向转变。二、我国社会变迁与公共行政职能转变（一）我国公共行政职能转变的动力分析经济生活的市场化；政治生活的民主化；社会生活的多元化。（二）我国公共行政职能的转变我国政府公共行政职能的转变方向：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。加快现代企业制度的建设，建立良性的政企关系；加强宏观调控与监督服务职能，理顺政府与市场的关系。影响我国行政职能转变的因素：从外部看，行政职能的转变有赖于市场经济的建设、政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展；从内部看，行政职能的转变还有赖于克服行政部门自身的阻力，缓和由于权力与利益重新组和而可能造成的紧张局面。第三章公共行政组织第一节组织与公共行政组织一、组织的意义在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。人是构成组织的要件，组织是构成社会的要件。人类社会生活需要的多样性决定了社会组织的多样性。组织是某些社会成员为了达到特定的共同目标而自觉形成的有一定秩序和功能的排列组合体。二、公共行政组织的概念公共行政组织是为实现国家的政治统治、社会管理和公共服务的职能，依照宪法和组织法以及其他法律的规定，通过权力和责任的分配而形成的具有上下级统属关系的系统协调的组织形式。三、公共行政组织的一般特征公共行政组织作为组织的一种类型，有其自身的一般性特征。这些特征表现为六个方面：阶级性、服务性、权威性、法制性、系统性和发展性。四、现代公共行政组织的特征机构庞大、人员增多；相互依赖，多元参加；决策多元、协调复杂；业务专门化、人员专业化；接受公众监督，重视社会目的；人际关系冷漠，官僚化倾向滋长；组织形式现代化，管理手段科学化。第二节组织理论的产生与演变一、组织理论的演进过程古典组织理论；新古典组织理论；行为科学的组织理论；现代组织理论；组织理论新的发展趋势。（一）古典组织理论以泰勒为代表的科学管理学派；以法约尔为代表的行政管理学派；韦伯提出的官僚模型理论。（二）新古典组织理论在集权与分权的关系上主张分权；在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化；在组织结构方面,提出了"非正式组织"概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构。（三）行为科学的组织理论代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈；梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术--经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面,还有社会和心理方面。（四）现代组织理论现代组织理论也称现代系统学派与权变学派，该理论认为,组织是一个开放的具有整体性能的社会技术系统；代表人物是霍曼斯、卡斯特、罗森茨韦克和利克特等。（五）组织理论新的发展趋势组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次；强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向。二、组织理论评述古典组织理论强调技术、结构、制度，忽视人的主观能动性；新古典组织理论与行为科学组织理论强调人的感情、人性对组织效率的影响；现代组织理论中的系统学派和权变学派则注重环境因素，把组织看作一个开放的系统。组织理论各自独立、各有侧重，缺少统一性。第三节组织设计与组织变革一、组织设计（一）组织设计的概念组织设计是对组织结构及其功能的设计过程。（二）组织设计的基本原则任务目标原则、精干高效原则、分工协作原则、指挥统一原则、有效幅度原则、责权利结合原则、集权分权原则、稳定与适应结合原则、执行与监督分设原则。（三）组织设计的一般程序组织设计的基本程序都是一致的，一般有六个步骤：管理格局和流程的总体设计；设计管理职位；规定各职位的性质与流程,制定操作程序和规范；确定各类职位的数量以及所需人员的素质和特长；规定职位人员的工资和奖励级差；分段设计组织结构，使其纳入组织整体需要。二、组织变革组织变革是指组织结构、经营方式、管理方式、文化观念、战略计划、组织政策等组织要素依靠组织自我调节的机制适应环境的过程。（一）公共行政组织变革的动力公共行政组织变革的动力就是推动决策者和公共行政领导进行组织变革的力量。主要有：环境的动因、职能的动因、目标和价值的动因、人事的动因、专家的动因、科学技术进步的动因。、（三）公共行政组织变革的阻力公共行政组织变革的阻力主要有：误解方面的阻力、利益方面的阻力、成本方面的阻力、组织惰性方面的阻力、变革不确定性方面的阻力、习惯性方面的阻力。（四）强化动力和减少阻力的路径选择在一定意义上说,公共行政组织变革的过程,就是增强动力与克服或减少阻力的过程。其基本对策:一是客观分析变革的动力与阻力的强弱；二是精心设计方案,加强改革宣传；三是进行人事调整,做好组织保证；四是提高普通工作人员对公共行政组织变革的参与程度；五是正确运用组织动力,消除对变革的抵制心理；六是强化革新行为；七是折衷妥协；八是提高领导者的自身素质,完善领导行为方式；九是妥善安置因改革而受到冲击的人员；十是采取正确的变革方式。公共行政组织变革的方式：革命性方式；渐进性方式；计划性变革方式。公共行政组织变革要注意的几点：选择好时机；明确从何处发动；弄清变革的范围和深度；始终把握行政组织变革的目标。第四节公共行政职能转变与公共行政组织发展一、政府职能转变与公共行政组织发展的相互关系政府职能变动构成影响公共行政组织设计和发展的根本性因素；我国政府经济管理职能的性质发生了巨大变化,因而要求公共行政组织首先作出相应的调整和变革；把明确界定政府现阶段的职能范围作为机构改革的起点工作。二、市场经济条件下的公共行政组织发展随着社会主义市场经济体制的建立,必须对正在改革中的公共行政组织结构予以调整和发展,从而建立与市场经济体制相适应的新的公共行政组织结构。新的公共行政组织结构应该具有下述特征:精简的数量结构、扁型的形态结构、弹性的运行结构、网络化的学习结构、合理的职能结构。我国公共行政组织结构的问题：刚性约束太强,缺少实际应用中的弹性；有些组织结构虽然具有弹性但又不够规范。第四章公共行政领导第一节领导与公共行政领导一、领导与领导活动（一）领导的基本内涵领导就是实现组织目标的一种特殊的行为活动。领导活动普遍存在。领导活动是在一定组织或团体内，统御和指导人们实现一定目标的一种高层次的社会管理活动。领导者、被领导者和领导环境是领导活动的基本构成要素；职务、职权、职责构成了领导活动的基本规定性；领导效果更多地取决于领导者的影响力。权力性权威和非权力性权威的区别：表现形式；影响时限；影响效果。（二）领导与管理领导活动脱胎于管理活动，是一种更高层次的管理活动。领导与管理的最大区别在于，管理是一种程序化的控制工作，而领导是一种变革力量。管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为，而领导体现的是管理过程的战略性，它是一种确定方向，开拓局面的行为。领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力，而领导者既可以是任命的，拥有职位职权，也可以是从一个群体中产生出来，不运用正式的权力，而是运用个人的领导魅力影响他人；管理者是组织目标的忠实执行者，而领导者是组织目标的制定者；管理者的工作包括拟定计划，建立组织机构以帮助人们实现计划，而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标而作出贡献。二、公共行政领导（一）公共行政领导的基本内涵及其特性公共行政领导是指公共行政机关的领导者为实现一定的公共行政目的，行使公共行政职权，处理公共行政事务的活动过程。概念理解：主体是被依法授予一定公共行政职权的领导者；客体是社会公共事务和公共行政组织内参与领导活动的组织成员；基本内容包括决策、指挥、控制、协调和监督等公共行政活动。公共行政领导的特性：政治性、强制性、综合性。（二）公共行政领导者的基本素质1.公共行政领导者素质的基本理论"伟人论"、"品质论"和"权变论"。2、公共行政领导者的基本素质政治素质、思想素质、道德素质、组织管理素质、知识素质、心理素质。3、公共行政领导者素质的培养公共行政领导者素质的培养要坚持组合性原则、辅助性原则和情境性原则。4、公共行政领导者素质构成的发展趋势未来我国公共行政领导者的发展趋势：知识型领导者将成为未来公共行政领导者的主体；创造力是未来公共行政领导者的重要素质；"超级领导"将成为重要的领导方式；较强的合作精神是对未来公共行政领导者的基本要求。第二节公共行政领导方式一、关于领导方式的基本理论--管理方格理论管理方格是美国管理学家布莱克和穆顿发明设计的，用以表示对工作任务和对人的关心程度。管理方格采取二维构面来说明领导方式：对人的关心程度和对工作的关心程度；它以坐标方式表现出各种组合方式，各有九种程度，可以形成81种组合。"管理方格"中有五种典型的组合，表示5种典型的领导方式:(1.1)型领导方式被称为"贫乏型的管理"；(1.9)型领导方式被称为"乡村俱乐部型的管理"；(9.1)型领导方式被称为"专制的任务型管理"；(9.9)型领导方式被称为"战斗集体型管理"；(5.5)型领导方式被称为"中庸之道型管理"。二、情境因素与领导方式公共行政领导方式的选择要受到公共行政领导所处的情境因素的强烈影响。决定公共行政领导所处情境的主要因素：职位权力、任务结构和领导者与被领导者的关系。三、公共行政领导方式的基本类型公共行政领导方式可以分为三种：权威式的领导方式、民主式的领导方式、自由放任式的领导方式。权威式的领导方式：所有政策均由公共行政领导者决定；所有工作进行的步骤和技术，也由公共行政领导者发号施令；公共行政领导者与下属接触较少。民主式的领导方式：主要政策由公共行政组织成员集体讨论决定，公共行政领导者对下属采取鼓励与支持的态度；领导者将采取的行动和决策同下属磋商，并且鼓励下属积极参与进来。自由放任式的领导方式：公共行政组织成员或群众有完全的决策权，领导者主要依靠下属确定工作目标及实现方法，领导者的任务主要是给下属提供所需的信息资料，充当公共行政组织群体与外界的联系人。第三节公共行政领导效能一、公共行政领导效能及其影响因素公共行政领导效能是指公共行政领导者在其领导职位上，运用各种公共行政领导手段，实施公共行政领导行为所取得的公共行政领导效率和效益的总称。影响公共行政领导效能的因素是多方面的，从公共行政领导的基本要素方面分析，领导者、被领导者、领导环境对领导效能都有重要的影响作用。影响公共行政领导效能的具体因素：明确的工作目标；工作程序的规范化程度；机构的健全程度和合理化程度；内部分工是否明确，规章是否健全；适当的公共行政组织规模；人际关系状况；信息沟通的状况；领导方式与领导环境的适应程度。二、公共行政领导效能的考评及作用领导效能考评可以了解公共行政领导干部的工作质量，是选拔和培训公共行政领导者的需要，是奖励的可靠依据。三、公共行政领导效能考评标准的设置原则考评指标要客观；考评方法要可行；考评结果要客观可靠，使人信服；考评的参与者明确所采用方法的目的和意义；考评时间要适当；考评结果要反馈。四、公共行政领导效能考评的方式和方法公共行政领导效能考评分为自我考评、上级考评、同事考评和下级考评（群众考评）四种方式。对公共行政领导者考评的方法：考试法、定量考核法、两两对比法。第四章公共行政领导第一节领导与公共行政领导一、领导与领导活动（一）领导的基本内涵领导就是实现组织目标的一种特殊的行为活动。领导活动普遍存在。领导活动是在一定组织或团体内，统御和指导人们实现一定目标的一种高层次的社会管理活动。领导者、被领导者和领导环境是领导活动的基本构成要素；职务、职权、职责构成了领导活动的基本规定性；领导效果更多地取决于领导者的影响力。权力性权威和非权力性权威的区别：表现形式；影响时限；影响效果。（二）领导与管理领导活动脱胎于管理活动，是一种更高层次的管理活动。领导与管理的最大区别在于，管理是一种程序化的控制工作，而领导是一种变革力量。管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为，而领导体现的是管理过程的战略性，它是一种确定方向，开拓局面的行为。领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力，而领导者既可以是任命的，拥有职位职权，也可以是从一个群体中产生出来，不运用正式的权力，而是运用个人的领导魅力影响他人；管理者是组织目标的忠实执行者，而领导者是组织目标的制定者；管理者的工作包括拟定计划，建立组织机构以帮助人们实现计划，而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标而作出贡献。二、公共行政领导（一）公共行政领导的基本内涵及其特性公共行政领导是指公共行政机关的领导者为实现一定的公共行政目的，行使公共行政职权，处理公共行政事务的活动过程。概念理解：主体是被依法授予一定公共行政职权的领导者；客体是社会公共事务和公共行政组织内参与领导活动的组织成员；基本内容包括决策、指挥、控制、协调和监督等公共行政活动。公共行政领导的特性：政治性、强制性、综合性。（二）公共行政领导者的基本素质1.公共行政领导者素质的基本理论"伟人论"、"品质论"和"权变论"。2、公共行政领导者的基本素质政治素质、思想素质、道德素质、组织管理素质、知识素质、心理素质。3、公共行政领导者素质的培养公共行政领导者素质的培养要坚持组合性原则、辅助性原则和情境性原则。4、公共行政领导者素质构成的发展趋势未来我国公共行政领导者的发展趋势：知识型领导者将成为未来公共行政领导者的主体；创造力是未来公共行政领导者的重要素质；"超级领导"将成为重要的领导方式；较强的合作精神是对未来公共行政领导者的基本要求。第二节公共行政领导方式一、关于领导方式的基本理论--管理方格理论管理方格是美国管理学家布莱克和穆顿发明设计的，用以表示对工作任务和对人的关心程度。管理方格采取二维构面来说明领导方式：对人的关心程度和对工作的关心程度；它以坐标方式表现出各种组合方式，各有九种程度，可以形成81种组合。"管理方格"中有五种典型的组合，表示5种典型的领导方式:(1.1)型领导方式被称为"贫乏型的管理"；(1.9)型领导方式被称为"乡村俱乐部型的管理"；(9.1)型领导方式被称为"专制的任务型管理"；(9.9)型领导方式被称为"战斗集体型管理"；(5.5)型领导方式被称为"中庸之道型管理"。二、情境因素与领导方式公共行政领导方式的选择要受到公共行政领导所处的情境因素的强烈影响。决定公共行政领导所处情境的主要因素：职位权力、任务结构和领导者与被领导者的关系。三、公共行政领导方式的基本类型公共行政领导方式可以分为三种：权威式的领导方式、民主式的领导方式、自由放任式的领导方式。权威式的领导方式：所有政策均由公共行政领导者决定；所有工作进行的步骤和技术，也由公共行政领导者发号施令；公共行政领导者与下属接触较少。民主式的领导方式：主要政策由公共行政组织成员集体讨论决定，公共行政领导者对下属采取鼓励与支持的态度；领导者将采取的行动和决策同下属磋商，并且鼓励下属积极参与进来。自由放任式的领导方式：公共行政组织成员或群众有完全的决策权，领导者主要依靠下属确定工作目标及实现方法，领导者的任务主要是给下属提供所需的信息资料，充当公共行政组织群体与外界的联系人。第三节公共行政领导效能一、公共行政领导效能及其影响因素公共行政领导效能是指公共行政领导者在其领导职位上，运用各种公共行政领导手段，实施公共行政领导行为所取得的公共行政领导效率和效益的总称。影响公共行政领导效能的因素是多方面的，从公共行政领导的基本要素方面分析，领导者、被领导者、领导环境对领导效能都有重要的影响作用。影响公共行政领导效能的具体因素：明确的工作目标；工作程序的规范化程度；机构的健全程度和合理化程度；内部分工是否明确，规章是否健全；适当的公共行政组织规模；人际关系状况；信息沟通的状况；领导方式与领导环境的适应程度。二、公共行政领导效能的考评及作用领导效能考评可以了解公共行政领导干部的工作质量，是选拔和培训公共行政领导者的需要，是奖励的可靠依据。三、公共行政领导效能考评标准的设置原则考评指标要客观；考评方法要可行；考评结果要客观可靠，使人信服；考评的参与者明确所采用方法的目的和意义；考评时间要适当；考评结果要反馈。四、公共行政领导效能考评的方式和方法公共行政领导效能考评分为自我考评、上级考评、同事考评和下级考评（群众考评）四种方式。对公共行政领导者考评的方法：考试法、定量考核法、两两对比法。第六章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政的含义"人事"是指在不同场合中的人与事、人与人之间的关系。人事管理指企事业单位、机关、团体和其他组织，通过协调人与事、人与人之间的关系来用人以治事的过程。人事行政是指国家公共行政机关借助一系列制度和措施，运用科学的管理手段对公务人员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、辞职辞退等方面的事务进行管理的活动。人事行政专指政府对国家公务员的管理；人事行政是由相关制度构成的完整系统；人事行政的基本任务是选人、用人，谋求人与事的相称、人与人的协调；人事行政是公共行政系统的子系统，是由选才、用才、育才和留才等环节构成的整体。人事行政的环节："入口"管理；过程管理；"出口"管理。二、人事行政的新理念--人力资源管理（一）人力资本理论人力资源管理的理论基础是人力资本理论，由美国经济学家西奥多·舒尔茨最先提出。人力资本理论思想有以下几方面的含义：1.单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投入，无法解释现代社会生产力提高的全部原因。2.人力资本相对于物质资本具有更高的增值性，对人力投资的收益率大于对物质投资的回报。3.人力资本来源于一系列的投资组合，这种投资包括正规学校教育、在职培训、医疗保健、迁移，以及收集价格与收入的信息等多种形式。4.人力资源的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力与其他商品一样，具有使用价值和价值。（二）人力资源管理人力资源管理的特殊性：人力资本的形成不可避免地打上时代的烙印；人力资源管理要同管理对象个体相融合，运用多种手段，进行有效激励；人力资源开发占有重要的地位；人力资源的使用具有阶段性。人力资源管理与人事行政比较，两者在许多方面有着明显的区别。1.人事行政将人视为成本，投入产出的比值意味着以尽可能少的人干尽可能多的活；而人力资源管理将人视为其他资源所无法比拟的宝贵资源，注重人力资源的开发利用。2.人事行政以组织工作为中心，人同组织工作相比处于从属地位，强调人事管理的控制功能；而人力资源管理突出了人的主体性，能动性，管理中采用各种激励手段调动人的积极性。3.传统人事行政注重过程，注重对现有人员的管理；而人力资源管理不仅关注人力的现实需要，还预测未来需要，因此更注重宏观的战略管理，强调对国家或地区整体人力资源进行分析，重视组织的发展的外部环境，合理安排组织人力资源发展结构。4.传统人事行政的管理方法比较单一，而人力资源管理更注重管理的科学性，如人事测评技术、工作分析方法等技术手段的运用使管理更加理性化。三、人事行政制度的发展（一）西方文官制度的建立1.英国文官制度的建立。现代国家公务员制度起源于英国；1854年提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》，这个报告奠定了现代文官制度的基础；1855年英国政府颁布了第一个有关文官改革的命令，1870年又颁布第二号枢密院令。2.美国文官制度的建立。美国文官制度是在反对"政党分肥制"的建立起来的；1883年国会通过了著名的《彭德尔顿法》，即《国家文官制度法》，标志着以"功绩制"为主要内容的文官制度的确立。（二）西方国家文官制度的基本原则1.公开考录原则。2.功绩制原则3."政治中立"原则。4.两官分途原则。5.统一管理原则。第二节人事行政比较一、管理体制比较(一)部外制。部外制是指人事管理机构设在公共行政系统之外，独立统掌人事大权的制度。优点：地位超然，标准统一，公平公正地选拔人才，指挥统一，有利于对官员队伍进行全面规范，统筹规划。缺点：对各公共行政部门的实际不够了解，造成事权和用人权分离，措施不切合各部门的具体需要，而公共行政首长配合的积极性不高，限制了人事主管机构职能的充分发挥。典型国家：美国和日本。（二）部内制部内制即人事公共行政的管理机构设立在公共行政系统内部，各公共行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度。优点：职权统一，切合实际，效率提高，有利于用人和治事的统一。缺点：各自为政，标准不一，不利于客观、公正地选用人才，且不利于对官员队伍整体规划和全面发展。典型国家：法国、德国和瑞士等。（三）折中制折中制是指介于部外制和部内制之间的一种管理体制。优点：统一了官员录用的标准，避免了干扰，便于客观公正的选拔人才，做到用人和治事的统一。典型国家：英国。二、分类制度比较公共行政人员分类是指按照一定标准将国家公共行政部门的公务人员或职位进行划分、归类、设立等级进行管理。人员分类的标准一般按照工作性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素分类，人员分类的对象是公共行政部门中的官员或职位，以官员的官阶为中心形成的是品位分类，以职位为中心形成的是职位分类，这是两种基本的人员分类模式。(一)人事分类的意义1.有助于公共行政部门人事管理工作的规范化，提高管理的效率。2.可以明确工作的职位责权、绩效评估标准，便于工作。3.可以激励公务人员完成本职工作，不断自我开发，向更高的目标努力。(二)品位分类品位分类是按照官员的个人条件，如学历、资历、职务等划分等级的分类制度。"品"指官阶，"品位"指按照官位和职务的大小而排列的等级。英国是实行品位分类的典型国家。(三)职位分类职位是指符合一定规格的人担任的工作职务和责任。职位分类就是把职位按照工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件进行评价，划分不同类别和等级并作为人事公共行政基础的模式。1.职位分类产生的背景职位分类最早产生于美国，是为适应现代社会发展的需要而运用于政府的一种人事管理的手段。1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制；1923年，美国国会通过了政府制定的第一个联邦职位分类法案，职位分类被正式应用于政府人事管理。2.职位分类的框架职位分类是由横向的职系划分和纵向的等级排列构成的分类框架。(1)横向划分。职位分类的横向划分涉及职系、职组、职门三种概念。(2)纵向划分。职位分类的纵向划分包括职级和职等两个概念。3、职位分类的程序：职位调查；职系区分；职位评价；评价方法有；制定职级规范；职位归级。（四）品位分类与职位分类的比较分类标准不同；分类的程序不同；考核晋升的标准不同；人才成长模式不同；官与职之间的关系不同；薪酬依据不同品位分类优点：方法简单，易于操作，结构富于弹性；有利于培养"通才"；易于吸引高学历的优秀人才。缺陷：易导致因人设岗、机构臃肿，职责不清；不利于严格科学的管理；不利于学历低，能力强的人脱颖而出；同工不同酬，不利于对人员的激励。职位分类优点：职位的责任、标准规范，为工作提供了客观依据；益于同工同酬；严格规范，限制了人事管理中的主观随意性。缺陷：工程浩繁，程序复杂、成本高；整套体系过于量化，导致刻板和缺乏弹性；人才受专业的局限性大，发展通道狭窄；不适合创造性的职位，不利于通才的成长。三、人事行政发展的趋势人事行政发展呈现出以下几方面趋势：人事行政管理体制趋向折中制；人员分类制度相互融合；通才与专才并重发展。第三节人事行政的主要内容一、公务员的考录管理（一）考录原则：公开原则、平等原则、竞争原则、择优原则。（二）考录程序：招考－考试－录用。（三）考试方法：笔试、面试等。二、公务员的使用管理（一）公务员的任免公务员的任免包括任职和免职两个方面。是指任免机关根据有关法律法规，在其任免权限范围内，通过法定的程序，任命（聘任）公务员担任一定的职务或免去公务员担任一定职务的人事行政行为。（二）公务员的交流国家公务员的交流是指国家公共行政机关根据工作需要或照顾公务员的个人愿望，通过调任、转任等多种形式，将所属的公务员在公共行政机关内部进行调动，或者将其调出公共行政机关任职，以及将公共行政机关以外的工作人员调入公共行政机关担任公务员职务的一种人事管理活动。（三）公务员的回避公务员回避是指国家公共行政机关中，为了防止公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。（四）公务员的工资、保险、福利公务员的工资保险福利是维持公务员生存和满足安全需要的主要保障。公务员工资是指政府机关以货币的形式支付给公务员的劳动报酬。公务员保险是指国家对因生育、年老、疾病、伤残、死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障。公务员福利是指国家为改善和提高公务员的物质文化生活水平，或者解决公务员的特殊需要，在工资和保险之外建立的一系列福利措施。三、公务员的发展管理（一）公务员培训公务员培训是国家公共行政机关有计划地组织国家公务员到有关培训机构进公共行政理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的训练。公务员培训应坚持理论联系实际，学用一致，按需施教，讲求实效等原则。公务员的培训依据培训的对象和培训的目的，可分为初任培训、在职培训，晋升培训和专门业务培训等类型。（二）公务员职务晋升职务晋升的原则：公平原则，功绩原则，逐级晋升原则。职务晋升的条件：个人能力、资历和工作业绩。职务晋升的形式：委任晋升、考试晋升、招聘晋升和自荐晋升等。四、公务员的奖惩管理（一）公务员的考核公务员的考核是国家公共行政机关依据法定的管理权限，在一定的时间内，依一定的原则，以一定的标准，用一定的方法，对国家公务员的工作业绩、能力等进行定期和不定期的全方位考查和评价。考核的结果可以作为职务晋升、奖惩、工资晋级、培训等的客观依据。（二）公务员的奖励奖励是国家公共行政机关对工作成绩显著的公务员给予精神上或物质上的嘉奖。奖励是对公务员的直接激励,在对优秀者奖励的同时其示范效应也激发其他公务员工作热情。（三）公务员的惩戒公务员惩戒是对公务员违反纪律的惩罚，它是一种消极的行为调控手段。目的在于教育违纪者本人，警告其他人要遵守法纪维护法纪的严明。五、公务员的退职管理（一）公务员的辞职辞职是公务员本人主动申请经任免机关或主管部门批准，辞去公务员的职务，解除与国家公共行政机关之间的公共行政职务关系的行为。（二）公务员的辞退辞退是国家公共行政机关按照法律规定，通过一定的法律程序，解除不称职公务员的工作关系的行为。（三）公务员的退休退休是指公务员达到法定的年龄和年限或丧失工作能力，按照法定的条件和程序，离开工作岗位并享受相关待遇的制度。第四节现代人事行政制度在中国的发展一、中国传统干部人事制度的缺陷（一）"国家干部"概念过于笼统，缺乏科学分类（二）管理权限过分集中，用人与治事相脱节（三）管理方式单一，限制人才的发展（四）管理制度不健全，用人缺乏法制二、中国公务员制度的建立（一）现代人事行政的探索阶段（1980年--1983年）（二）国家公务员制度的酝酿阶段（1984年--1986年）（三）国家公务员制度的决策和试行阶段（1987年--1992年）（四）国家公务员制度的确立阶段（1992年--1993年）三、中国公务员制度的特色（一）中国公务员制度的独特性与西方文官制度相比，中国公务员制度特点鲜明。1.强调公务员的政治性，不搞"政治中立"。2.坚持党管干部原则。3.不实行"政务官"与"事务官"分途而治。4.坚持为人民服务的宗旨。（二）中国公务员制度的时代性中国公务员制度与我国传统干部人事制度相比，时代特征突出。1.建立了人事分类制度。2.强化了竞争激励机制。3.加强了新陈代谢功能。4.健全了勤政廉政的保障机制.第七章财务行政第一节财务行政概述一、财务行政的概念广义的财务行政是指国家收支政策、管理策略、程序、方法和制度的总称，是从宏观上处理政府部门和公共机构的财政收支问题。狭义的财务行政是指国家机关、党派和社会团体为完成本身的工作任务所需要的政府预算资金，在拨付、分配和使用过程中发生的经济业务，也就是对公共行政经费进行领拨、使用、管理和监督的活动。财务行政学与财政学的联系与区别联系：前者属于后者的研究内容之一，二者都涉及到国家资金的收支问题，都是以政府为主体的收支活动，体现了政府与其他经济主体之间的利益关系。区别：财政学属于经济学范畴,财务行政学更多的属于管理学范畴；财政学探讨的是财政方面的实际内容，财务行政学探讨的是财务方面的公共行政与立法问题；财政学研究的范围广泛,财务行政学研究的范围则相对狭窄。二、财务行政的特点1.财务行政作为以国家权力为基础的资金收支的管理活动，不同于私人部门的财务管理，具有广泛的强制性和社会性。2.财务行政具有严格的计划性。3.在西方国家，财务行政还具有较高的政治性，它决定了哪一利益团体或压力集团的政治偏好占优势。三、财务行政的目标财务行政包括预算、会计、决算和审计四个环节，各个环节的任务和职责由不同的机关来完成和履行。财务行政的目标：计划目标、管理目标、控制目标。第二节预算制度一、预算的概念和功能（一）预算的定义预算有广义预算和狭义预算之分。狭义的预算概念，即政府预算。政府预算，也叫国家预算。界定为：一个国家的中央政府或各级地方政府在一定时期内为达成政治、经济和社会发展目标，根据施政方针，以其整体资源和国民负担能力为基础所编制的公共财政收支计划。（二）预算的功能反映了各级政府的活动范围和公共收支状况。可以控制公共开支。在现代社会中，政府预算发挥着资源配置、收入规划、稳定经济、行政责任、支出控制、资金周转、经济发展等重要功能。阿克西罗德揭示的政府预算功能：达到施政的优先次序目标及政策所从事的资源配置；通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；以预算所展现的财政政策、货币政策来稳定经济发展；促使政府机关对财政资源的运用达到效率、效能的职责；控制政府支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；提供不同层级之间资金转移的机制；作为预算计划的社会和经济发展的工具；通过财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能的原则。二、预算的体系与分类（一）政府预算的体系中国的政府预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。按照宪法规定，中国的政权结构是由中央政府，即国务院，地方政府，即各省、自治区、直辖市，设区的市（州），县、区及乡、镇共5级组成。与此相适应，中国的国家预算由中央预算和各级地方政府5级预算组成。（二）预算的分类l、按预算形式分类：单式预算和复式预算。2、按预算内容分类：增量预算和零基预算。3、其他分类方法。三、预算的程序预算程序分为四个阶段：预算的编制、预算的批准、预算的执行和预算的监督。这就是通常所说的"预算周期"。（一）预算的编制1、预算编制机关。预算编制的三种情况：由立法机关编制预算，称为立法预算；由行政机关编制预算，称为行政预算；由立法机关与行政机关混合编制。2、预算编制原则。公开性原则、可靠性原则、完整性原则、统一性原则、年度性原则。3、预算年度。预算年度，也称为财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，即预算收支的起始和截止的有效期限。（二）预算的审批政府预算的审批机构是国家立法机关，在实行民主共和制的国家，审批预算的立法机关是议会。我国实行人民代表大会制，审批预算的立法机关是各级人民代表大会。（三）预算的执行预算执行是预算工作程序中最重要的环节，是经法定程序批准的预算进人具体实施阶段，包括组织预算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。我国预算执行机构的层次：国务院和各级地方政府及其所属财政部门；中央和地方各级主管部门及其所属各预算单位；政府专门设立的预算管理机构。预算执行的任务：预算收入；预算支出；预算执行的领导与管理。（四）预算执行的监督对预算执行的监督机关：各级人大、各级政府、各级政府的财政部门、各级政府的审计部门。四、中国预算的改革方向l、将二元复式预算逐步改为多元复式预算。2、逐步实行零基预算，推行部门预算。3、建立国库集中收付制度。第三节会计与决算制度一、会计制度（一）会计的含义与特点会计是以货币作为统一计量单位，对企业、事业、公共行政机关等单位的经济活动进行全面、系统、连续、综合地反映、监督、控制，并参与决策的一种旨在提高经济效益的管理活动。会计作为一种以预算资金活动为对象的、适用于公共行政机关、事业单位等非盈利机构的专业会计，其主要特点有：着眼于宏观管理、保证政府预算的执行、财政资金是为实现政府职能而征集和使用的、政府会计首先是预算为其规定使用方向，然后由审计监督，受法规约束。政府会计也称为行政会计，是分析、记录、汇总、评估和说明公共行政机关的财务活动和财政状况的科学和艺术。（二）政府会计与企业会计政府会计与企业会计的主要区别：l.目的不同。2.受法律的约束不同。3.资金来源不同。4.会计制度不同。（三）政府会计与政府预算之间的关系l.现金收付制预算。2.权责发生制预算。二、决算制度（一）决算的含义政府决算，也可称之为政府财务报告，是经法定程序批准的政府就每个财政年度预算计划执行结果的会计报告，它以预算为张本，会计为依据，审计为归宿，在财务行政中具有不可替代的作用。政府决算一般包括决算说明书和决算报表两部分。（二）决算的目的和功能政府决算的目的：l.作为衡量政府施政绩效的依据；2.作为了解政府财务状况的判定标准；3.作为分析公共行政工作业务成本的工具；4.作为判断财务合法性的依据。政府决算的主要功能：承诺与职务、责任和回溯报告、规划与授予信息、生存能力、公共关系、事实与数字来源。（三）我国关于决算的规定第四节审计制度一、审计的概念和特征所谓审计，是一种经济监督活动，其含义是指审计机构和审计人员对被审计单位会计人员所作的会计资料进行科学审查，对其所反映的经济活动的真实性、合法性和完整性加以评价，作出结论，并向授权者或委托者提出审计报告的一种专门活动。审计的特征:独立性、专业性和权威性审计的作用：解除会计人员在会计年度的责任；审计提供了可信的独立裁决，指明了公共行政部门的管理者履行职责的方式；有利于公共行政效率的提高，及时发现公共行政部门的预算舞弊行为。二、审计的范围政府审计的范围：l.财务管理审计和合法性审计。2.效率性和经济性审计。3.计划绩效审计。三、审计的类型政府审计按不同的标准可以划分为以下几种类型：l.事前审计和事后审计。事前审计，也称预先审计，是对各项交易财务往来发生前进行的行合法性与适当性审查。事后审计是在会计期结束时对财务往来的审查，它能履公共行政府审计中的所有审计范围。2.内部审计和外部审计。内部审计是指履行审查的审计者是政府部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表于管理职责及目标有关的意见，协助管理测评估风险并设计成本效益更高的控制方法，以及加强管理和完成组织目标。外部审计通常是由独立的组织，如国家最高审计机构完成，最高审计机构通常将其审计结果向立法机构、公众以及被审计实体进行报告。三、审计的程序l、调查阶段。2、审查阶段。3、报告阶段。审计报告的内容：审查范围；调查事实的情况报告和财务报表；审计者的观点或建议。第八章行政法治与公共行政伦理第一节法治与德治一、法律与道德不可分割（一）法律与道德不可替代：二者的形成条件不同;约束力不同;二者的内容不同。（二）法律与道德相互依存：道德是法律的基础;法律对道德具有促进作用。二、依法治国与以德治国相辅相成（一）依法治国与以德治国的必要性：依法治国是以法律手段规范人们的行为；以德治国是以道德引导提高人们的思想认识和觉悟。（二）依法治国与以德治国相辅相成：良好的法制离不开人的因素；基本的道德原则需要法律加以确认。三、法治行政与以德治政政府行为本身受制于法；公共行政官员的道德建设是依法行政的关键。第二节行政法制一、行政法制的作用行政法制与行政法治的区别行政法制强调有关国家公共行政的法规制度，是一种静态的表述，是实现行政法治的前提；行政法治强调的是在进行国家治理过程的法的精神的体现和对法规制度的遵从，是动态的表述是行政法制追求的目标。（一）保障公共行政权的有效行使：确认公共行政权是统一的国家权力中相对独立的一种权力，国家公共行政机关行使公共行政权；确立国家公共行政机关公共行政权的优益地位；保障公共行政机关对其公务员的管理行为及其他合法公共行政行为。（二）防止公共行政权的扩张，维护相对人的合法权益（三）保证公共行政改革成效，促进政府治理能力的提高（四）保障公民民主权利与其他权利的实现二、行政法制的原则（一）行政合法性原则公共行政主体合法、公共行政行为合法、公共行政程序合法。（二）行政合理性原则（三）保障公民权利自由原则。三．行政法制的建设（一）行政立法1.行政立法的含义行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立法指一切有关国家行政的立法，也就是行政法的制定。狭义的行政立法是指国家行政机关的立法活动，即公共行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家公共行政管理的规范性文件的活动。这里指狭义的行政立法。2.行政立法的产生原因①行政事务量的增多使公共行政职权不断扩大。②立法机关的能力不适应专业化的公共行政内容。③立法机关的工作制度不能适应立法任务的不断增多。④补充立法机关立法之不足。⑤应对紧急情况的需要。3.行政立法的分类①一般授权立法与特别授权立法。②中央行政立法与地方行政立法。③执行性立法与创制性立法。4.行政立法的程序。我国行政立法程序：立项－起草－审查－决定与公布。（二）行政执法行政执法是国家公共行政机关执行和适用法律规范的活动。即国家公共行政机关依据法律的授权，将具有普遍约束力的宪法、法律、行政法规、行政规章等规范性文件适用于具体个人和组织的行为。1.行政处罚：行政处罚是行政机关对于公民、法人或其他组织违反行政法规、规章予以制裁的行政行为。2.行政强制执行：公共行政强制执行是指公共行政机关对公民、法人或其他组织不履行行政义务时，依法强制其履行义务的行政行为。3.行政裁决：行政裁决是国家公共行政机关依照法律授权，对公民、法人和其他组织之间发生的与公共行政管理机关的民事、经济纠纷进行裁决的行政行为。(三)行政诉讼1．行政诉讼的含义与特征行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为公共行政机关和法律、法规授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，人民法院对被诉行为的合法性进行审查，并依法作出裁决的活动。行政诉讼具有以下特征：（1）行政诉讼的原告必须是公共行政管理的相对人，可以是公民、法人或其他组织。（2）行政诉讼的被告是作为公共行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。（3）行政诉讼的主管机关是人民法院。（4）行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性。（5）行政诉讼的内容是解决行政争议。2.行政诉讼的作用（1）行政诉讼是保障公民、法人或者其他组织合法权益的重要手段。（2）行政诉讼是监督和制约公共行政机关行使职权的主要措施。第三节公共行政伦理一、公共行政伦理的含义（一）伦理与公共行政伦理伦理是属于社会意识范畴，是人们在行为实践中所应遵循的常理、规则。公共行政伦理是公共行政领域中公共行政组织或公共行政个体在行政公务活动中所遵循的伦理规范。（二）公共行政伦理的特征1.公共行政伦理的政治性。2.公共行政伦理的自律性。3.公共行政伦理的他律性。4.公共行政伦理的变动性。二、公共行政伦理的结构（一）国家公职人员伦理国家公职人员伦理具有两层含义：一层指公职人员个体伦理，一层指公共行政作为一种职业的职业伦理。（二）行政组织伦理1.组织制度。2.行政责任。3.组织文化。（三）公共政策伦理公共政策伦理是指公共政策制定时的道德选择。具体指公共政策制定过程中伦理价值是否存在并起什么样的作用，是以公共利益为先，还是个人的偏好影响决策。三、公共行政伦理失范及原因（一）公共行政伦理失范主要有以下几种类型：1.政治类失范：主要表现为权力再分配过程中的权力交易。2.失职类失范：主要指公共行政人员无视自身应负的责任和义务，滥用职权或不能尽职尽责。3.经济类失范：主要表现为公务人员私自从事营利性活动。（二）公共行政伦理失范的原因1.角色冲突2.权力冲突3.利益冲突四、公共行政伦理的治理（一）公共行政伦理协调机构（二）公共行政伦理的教育（三）公共行政伦理立法第九章公共行政监督教学目的要求：通过本章学习，了解公共行政监督的含义、特点和方法，理解公共行政监督的意义和作用、公共行政组织的自律系统和他律系统，掌握完善中国公共行政监督体系的要求和方法。教学时数：3学时教学内容：第一节公共行政监督概述一、公共行政监督的意义（一）公共行政监督的含义公共行政监督，是指公共行政监督主体对国家公共行政机关及其工作人员的行为所进行的监察和督导。公共行政监督有狭义和广义之分。（二）公共行政监督的特点1.监督对象的特定性2.监督主体的多样性3.监督内容的广泛性4.监督目的的确定性5.监督程序的规范性。（三）公共行政监督的意义1.保障公共行政机关正确地行使权力。2.保护公民、法人和其它组织的合法权益。3.克服官僚主义，增强国家公务员的公仆意识。4.防止和纠正腐败现象。（四）公共行政监督的作用预防作用、补救作用、改进作用、评价作用。二、公共行政监督的对象、范围及方法（一）公共行政监督的对象与范围公共行政监督的对象是国家公共行政机关及其公务员。公共行政监督的范围：协调有关国家机关之间的行政执法活动；撤销违法或不当的行政行为；研究解决行政法律规范自身存在的问题；监督检查本行政区域内国家公共行政机关及公务员清正廉洁、遵纪守法、恪尽职守的情况，并依法作出相应的处理决定。（二）公共行政监督的方法。公共行政监督的基本方法主要有三种：行政命令的方法、法治的方法、社会舆论的方法。三、国外公共行政监督的主要模式1.宪法监督制度（违宪审查制度）。2.司法审查制度。3.委任立法审查制度。4.议会监察专员制度。第二节公共行政组织的自律系统一、政府机关内部的自我监督（一）自我监督的形式政府机关内部的自我监督是以提高公共行政效率为中心任务，以确保公共行政目标的实现为重点的，主要形式包括一般监督、职能监督和主管监督。（二）自我监督方式政府机关内部的自我监督方式主要有：工作报告、工作指导、工作检查、工作评议、考察调查、工作考核、行政复议。二、专门监督（一）行政监察机构的专门监督行政监察是指政府内部设立专门行使行政监督权的监察机关，对所有公共行政部门的公共行政管理工作及公务员的行政行为进行全面的监督。1.行政监察机构。2.行政监察范围。3.行政监察权限。为确保监督任务的有效完成，行政监察机关拥有以下两大权限：检查、调查权和建议、处分权。4.行政监察程序。行政监察机关实施行政监察通常包括两个程序：检查程序和调查程序。（二）审计监督1.审计监督主体。2.审计监督的内容。3.审计监督主体的权限。根据《审计法》的规定，审计监督主体的具体权限包括：要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权、处理权。4.审计监督的过程和方式。审计监督的程序主要分三个阶段：准备阶段－实施阶段－终结阶段。第三节公共行政组织的他律系统一、政党监督（一）中国共产党对公共行政机关及公务员的监督中国共产党的监督主要有三种方式：日常监督、专门监督、信访监督。（二）中国民主党派对公共行政机关及公务员的监督民主党派的监督主要有两种形式：通过政治协商会议或通过该党在人民代表大会中的代表、通过该党党员以及主办的各种报纸刊物对各级政府的行为提出批评和建议。二、政权监督政权监督是指国家权力机关对公共行政机关的监督，又称为立法监督，是具有高度法律效力的监督。政权监督的内容和方式主要有以下六种：计划预算监督权、工作报告审议权、法制审查权、人事监督权、质询和询问权、视察与调查权。三、司法监督司法监督是指国家司法机关依照司法程序以司法手段对国家公共行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。（一）检察机关的行政监督检察机关对公共行政机关及其公务员的行政行为的监督主要有如下两个方面：对公安、安全机关侦查活动的监督；对监狱、看守所、劳动教养机关活动的监督。（二）审判机关的公共行政监督法院对公共行政的监督主要通过对公共行政机关中的违法案件的审判来实现：即通过审理行政诉讼案件，审查公共行政活动的合法性与合理性；处罚公共行政机关及其工作人员的违法行为，责成有关机关恢复公民被侵犯被损害的合法权益。四、社会监督社会监督主要是指由社会各界，即各人民团体、群众组织、企事业单位和公民个人以及新闻媒体和社会舆论对国家公共行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督。社会监督的方式很多，主要有以下三种：团体监督、公民监督、舆论监督。第四节我国公共行政监督体系的完善一、我国公共行政监督存在的主要问题（一）监督主体方面的问题：权力机关监督不力；司法监督受到权力干预；社会及舆论监督缺少法制的保护；公共行政组织自身的自律系统作用发挥得不理想。（二）监督对象方面的问题：党对公共行政的领导与人大对公共行政的监督之间的关系需要进一步的理顺；政府机关及其工作人员依法行政的意识和自觉接受各方面监督的观念比较淡薄；社会转型期被监督对象的不确定性和复杂性，客观上加大了公共行政监督的难度。（三）监督效果方面的问题：监督效率不高；查处不力；监督滞后。二、健全和完善我国公共行政监督制度，增强公共行政监督的有效性目前，主要应做好以下几个方面的工作：（一）提高对监督必要性和重要性的认识，强化公共行政监督意识。（二）切实保障人大的最高权力，充分发挥人大职能作用。（三）坚持司法独立原则，坚决克服以言代法、以权压法的现象。（四）健全和完善公共行政监督机构，充实和提高公共行政监督人员队伍。（五）健全和完善纪检监察机关合署办公的新体制，充分发挥纪检、监察两项职能。（六）创造良好的环境，充分发挥人民群众的监督制约作用。第十章公共行政方法第一节公共行政方法概述一、公共行政方法的含义公共行政方法，是指公共行政机关及其工作人员为履行公共行政职能、完成公共行政任务，在公共行政管理过程中所采用的措施、办法、技术和手段的总称。公共行政方法的作用：共行政思想转变为公共行政实践的中介；联系公共行政主体与公共行政客体的桥梁；公共行政运行过程的启动器。二、公共行政方法的分类（一）按公共行政信息沟通的特点分类：权威性、利益性、价值性沟通立法等。（二）按管理者的类型分类：专制的方法、民主的方法和民主集中制的方法。（三）按分析和解决问题的精确程度分类：定性的方法和定量的方法。第二节公共行政方法的比较一、一般公共行政方法（一）强制性公共行政方法1.指令方法2.法律方法3.经济方法（二）诱导方法1.思想教育方法2.行为激励方法（三）参与管理方法参与管理方法是通过由群众参加管理和决策来提高群众积极性和管理效率的一种公共行政管理方法。参与管理方法的重要意义：可以满足人们的认同感、责任感和成就感，从而激发人们积极自觉地去完成任务；集思广益以保证决策的科学性和全面性；密切领导者和被领导者的关系，有利于团结合作，齐心协力去完成公共行政任务；有利于维持人事安定，严肃劳动纪律，使大家安心工作，各尽所能，各得其所。（四）公共行政责任方法公共行政责任方法是将组织中的目标与人事中的职位有机地结合起来，从而使公共行政工作中的职、权、责、利诸要素相统一的一种综合性的方法公共行政责任方法的实行步骤：以制度和规范来分配、规定和调整权责关系；层层制定目标，建立目标网络系统；监督检查目标落实情况，依据工作状况和制度规范，进行赏罚。二、公共行政技术（一）系统工程系统工程是一种高度综合的管理技术，它运用系统理论对整个公共行政系统的构成要素、组织结构等进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度地发挥人、财、物的作用，实现公共行政管理系统的整体优化。系统工程的特征：整体性、综合性、最优性、可行性。系统工程的步骤：1.提出要求，确定系统目标；2.对系统作初步分析；3.调查研究，收集资料；4.系统设计；5.评估各种设计方案；6.修改方案；7.模拟试验；8.确定最佳优质方案。（二）网络规划技术网络规划技术，就是运用网络图表示规划中各项任务、工作过程及其相互关系，从中找出完成规划的关键项目或关键线路，以最短的时间、最少的费用完成预期计划。网络图的绘制有以下几个主要步骤：确定目标－任务分解－列出工序明细表－绘制网络图－进行网络分析。网络规划技术的作用：使各有关人员目标明确；有利于追踪事件的进展，实行整体控制；当需要调整计划时，它能根据计算结果找到合理的调整部位，减少损失；可以合理调整人力物力财力，从而缩短工期保证整个计划按时完成。（三）目标管理目标管理，简言之就是围绕目标的制定和实现来进行管理的一种管理方法。公共行政机关的目标管理，即指为实现公共行政目标而进行的对目标的制订、实施、检查和总结等一系列有计划的管理活动。1.目标管理的特点：以目标为导向；面向成果；人事并重。2.实施目标管理的阶段实施目标管理一般经过制定目标、实施目标和考评目标三个阶段。(四)民意测验方法民意测验方法就是了解公众对所关心的问题的态度和意见的一种方法。一般民意测验都遵循如下的程序：由调查者拟定调查问题－科学地调查对象－了解被调查问题的看法－统计、分析，得到调查结果。民意测验必须注意的事项：科学地确定调查对象；灵活地选择测验方式；测验时要保持和谐、民主的气氛。（五）科学预测方法现代科学预测方法是利用现代多种科学知识和仪器设备，通过各种形式的调查研究，把握自然与社会的发展变化趋势的一种科学方法。这种方法大体分为四种类型：直观型预测、探索型预测、规范型预测、反馈型预测。一般说来，科学预测大致可分为以下几步：确定研究的客体、对象、问题、目的和任务；建立研究对象的初始模式；建立预测背景；建立探索模式；建立标准模式；检验探索模式的可靠性；提出提高管理效率的建议。第三节公共行政方法的现代化一、我国传统的公共行政方法(一)"开诸葛亮会"的方法这种方法是属于信息开发和咨询中的"外脑法"，即针对一个研究和解决的专题，组织专家、学者、内行进行研讨调查的方法。这种开调查会的方法，是我国公共行政工作中一种最常用、简单易行，行之有效的调查方法。(二)"解剖麻雀"的方法这是对典型案例进行全面、深入的分析和研究，以便得出适用面较广的经验和规律的方法。(三)"走马观花"与"下马看花"方法这是一种全面普查与重点调查相结合的调查研究方法。(四)"透过现象看本质"的方法这是对调查结果，进行定性分析，把感性认识上升为理性知识，以求准确地把握问题的实质的方法。(五)"蹲点、种试验田"的方法这是深入基层有代表性的单位总结、试行先进经验，然后加以推广的方法。(六)"抓主要矛盾"的方法这是以中心关键环节为突破口，全力以赴加以解决，以带动其它次要环节、次要矛盾的解决方法。(七)"弹钢琴"的方法这是围绕中心问题统筹兼顾，系统安排，协调配套地解决问题的方法。(八)"抓两头带中间"的方法这是通过鼓励、表扬先进，鞭策、转化后进来激励和推动中间上进的方法。(九)"树标兵，评先进"的方法这是用典型示范，榜样影响来推动一般、带动全局的方法。（十）"谈心──交心"的方法。这是通过推心置腹的坦诚的交谈，来沟通思想、交换意见，消除隔阂，融洽关系的方法。二、公共行政方法的现代化公共行政方法的现代化就是对传统公共行政方法进行改造和完善，使之适应现代化公共行政管理。(一)系统化这是全面的、互相关联的、动态地研究和处理事物的方法。(二)规范化公共行政方法的规范化就是指公共行政方法有符合客观规律的理论依据、有切实可行的实施规程和有目标可查的评估方法。(三)技术化这是指运用科学技术的最新成果，如电子计算机等各种先进仪器和设备，处理公文、传递和存贮信息。(四)效率化这是指在公共行政过程中，在公共行政方法运用方面，力求避免形式主义、铺张浪费和官僚主义的倾向，充分体现公共行政行为实效性、节约性和民主性的原则。如何实现我国公共行政方法的科学化努力发掘整理，批判继承，总结提高我国传统的公共行政方法；积极引进吸收、融合改进现代的公共行政方法；正确选择与借鉴企业的现代管理方法。第十一章公共行政效率第一节公共行政效率的界定一、公共行政效率的含义效率这一概念最早被自然科学所使用，其字源的意义是输入能量与输出能量之比，比值越接近、效率就越高。公共行政效率是国家机关及其工作人员公共行政活动所取得的效果、效益与所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。从对公共行政概念的这一理解出发，我们可以把公共行政机关的效率分成两个相互联系的方面：其一是存在于公共行政机关与其所服务的社会之间的效率，我们称之为"外部效率"；可用公式表示为：外部效率=公共服务/公共需求。其二是公共行政机关自身内部