公共经济学：财政收入理论与实践

公共经济学

公共管理硕士（MPA）公共经济学财政收入理论与实践8.1财政收入原则与类型8.2财政收入的主要形式：税收8.3税收的公平与效率8.4税负转嫁与归宿8.5中国税收制度与改革关键术语思考题公共管理硕士（MPA）公共经济学8.1财政收入原则与类型8.1.1财政收入的内涵与特征财政收入是政府为了履行公共管理、公共服务以及国民经济的市场化管理等职能，满足财政支出的需要，从企业、家庭等社会目标群体中取得的一切货币收入的总和。公共财政收入的规模在很大程度上决定着公共财政支出的规模，从而决定着政府活动的范围，进而影响到一个国家的经济增长和社会发展。公共财政收入作用有两大方面。一是收入作用。二是调节作用。具体表现为：收入再分配，即通过税收，缩小个人收入分配差距，体现公平；改善资源配置，即通过差别税收、奖限政策，调整投资方向和结构，使资源优化配置；稳定经济，即根据不同经济波动周期调整财政收入，高涨时，增加财政收入，衰退时，减少财政收入，使经济稳定发展。公共财政收入的主要特征有四个方面。一是公共性。二是强制性。三是规范性。四是稳定性。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.1.2财政收入的来源与形式财政收入的形式主要包括经常性税收收入、经常性非税收入以及公债收入等三大类。在现代市场经济条件下，税收是政府调节经济和进行宏观调控的重要政策工具。税收的出发点是为公共物品和服务筹资，是公共财政收入的主要形式。经常性非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。具体包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入，以及工本费等其他非税收入等12类。公债收入又称为国债收入，是国家凭借其信誉，以政府的名义，采用信用借款的方式筹集的收入，包括国内债务收入和国外债务收入。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.1.3公共财政收入原则公共财政收入原则即税收原则，指将政府所提供的公共物品或服务的成本费用分配给其社会成员的依据。1.公平原则公平原则是公共财政收入，即税收的首要原则。税收公平原则应从两个角度理解：一是福利水平相同的人应缴纳相同的税，即所谓的横向公平；二是福利水平不同的人应缴纳不同的税，即所谓的纵向公平。福利水平及其衡量是公平原则的关键。依据不同的公平标准，人们对税收的公平原则进行了多种解释，包括受益原则和纳税能力原则。受益原则指政府所提供的物品或服务的成本费用的分配，要与社会成员从政府所提供的物品或服务中获得的收益相联系。纳税能力原则指政府所提供的物品或服务的成本费用的分配，要与社会成员的支付能力相联系，根据纳税人的纳税能力来确定其应承担的税负。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.1.3公共财政收入原则2.效率原则效率原则就是要求税制的设计尽可能有利于社会经济资源的有效配置。为使资源能够实现最优配置，按照帕累托最优准则，公共财政收入的任何措施，都应当使“得者的所得大于失者的所失”，使社会收益大于社会成本。按照受益原则征税有助于实现效率。税收的效率原则也可以从两方面去理解：一是税收的中性原则，二是税收的便利原则。3.公共财政收入管理过程中应遵循的原则政体制下的政府财政收入管理过程中应该遵循以下原则：（1）财政收入规模必须与政府职能相适应（2）财政收入形式必须有利于财政收入分配职能的实现。（3）坚持区别对待、合理负担原则（4）财政收入管理法制化、规范化原则公共管理硕士（MPA）公共经济学8.2财政收入的主要形式：税收8.2.1税收的内涵与特征在现代经济中，税收是国家公共财政收入的主要来源。税收的本质是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制取得财政收入所形成的一种特殊分配关系。税收在本质上是政府为了向国民提供公共物品和公共服务而从国民处获得的融资，它体现了一定社会制度下国家与纳税人在征收、纳税的利益分配上的一种特定分配关系。税收与其他财政收入形式相比，具有强制性、无偿性、固定性三个基本特征。这三个基本特征是统一的整体，税收的强制性决定税收的无偿性，而税收的强制性和无偿性又决定和要求税收的固定性。税收的强制性是指税收是国家以社会管理者的身份，凭借政权力量，依据政治权力，通过颁布法律或政令来进行强制征收。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.2.1税收的内涵与特征应缴纳者必须履行义务，应纳而不纳者要受到法律制裁。负有纳税义务的社会集团和社会成员，都必须遵守国家的税收法令，在国家税法规定的限度内，纳税人必须依法纳税，否则就要受到法律的制裁，这是税收具有法律地位的体现。强制性特征体现在两个方面：一方面，税收分配关系的建立具有强制性；另一方面，征税过程具有强制性。税收这种无偿性是与国家凭借政治权力进行收入分配的本质相联系的。无偿性体现在两个方面：一方面是指政府获得税收后无须向纳税人直接支付任何报酬；另一方面是指政府税收不再直接返还给纳税人。税收的无偿性是税收本质的体现，它反映的是一种社会产品所有权、支配权的单方面转移关系，而不是等价交换关系。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.2.2税收要素税收离不开对什么征税、征多少、由谁缴纳这些问题，这些是税收的核心要素。税收制度均包括课税主体、课税客体和税率等三个最为核心的要素。其他税收要素如纳税地点、罚没等共同组成税收八大要素。1.课税主体课税主体，又称纳税人或纳税义务人，是税法规定的直接负有纳税义务的单位或个人，故也称法定直接纳税人。2.课税客体课税客体，是指税法规定的课税目的物，又称课税对象、征税对象，即对什么征税，是国家征税的基本依据，也是税收制度中的核心要素。3.税率税率即所课征得数额与课税对象之间的数量关系或比例，即课税尺度。税率高低直接关系到国家财政收入和纳税人的负担。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.2.2税收要素税率通常用百分比的形式来表示，大致有四种形式：比例税率、累进税率、定额税率、累退税率。（1）比例税率。它是不论课税对象的数额大小，只规定一个比例的税率，即对同一征税对象，不分数额大小，规定相同的征税比例。比例税率在实际应用中又可分为三种具体形式：单一比例税率、差别比例税率、幅度比例税率。（2）累进税率。它是按照课税对象数额的大小，规定不同等级的税率，课税对象数额越大，税率越高。（3）定额税率。它不是按照课税对象规定征收比例，而是按照征税对象的计量单位规定固定税额，所以又称为固定税额，一般适用于从量计征的税种。（4）累退税率。它与累进税率相反，就是按照课税对象数额的大小，规定不同等级的税率，课税对象数额越大，税率越低。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.2.3税收分类税收分类是按一定标准对各种税收进行的分类，一个国家的税收体系通常是由许多不同的税种构成的。每个税种都具有自身的特点和功能，但有些税种也具有共同的性质、特点和相近的功能，从而区别于其他各种税收而形成一类。一个国家的税收是由许多不同的税种构成的。由于研究目的不同，对税收分类可以采用不同的标准，从而形成不同的分类方法。（1）按照课征对象的不同，分成所得税、流转税、财产税、资源税等。（2）按照是否直接依纳税人的纳税能力征收来划分，税收可以分为对人税与对物税。（3）按照税负是否可以转嫁来划分，税收可以分为直接税与间接税。（4）按照税收的计征标准可以分为从价税与从量税。（5）按照税收与价格的关系分类，可以分为价内税与价外税。（6）按照税收的用途分类，可以分为一般税和特定税。（7）按照税收的归属关系划分，可以分为中央税、地方税及共享税。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3税收的公平与效率8.3.1税收与效率税收效率是从资源配置的角度考察税收对资源利用和社会福利的影响。无谓损失又称社会净损失，指由于市场未处于最优运行状态而引起的社会成本，即当偏离竞争均衡时，所损失的消费者剩余和生产者剩余。消费者剩余从消费者角度衡量经济福利，生产者剩余从生产者角度衡量经济福利。生产者剩余与消费者剩余之和是社会总剩余，用以衡量社会总的经济福利。社会净损失是垄断、关税、配额、税收或其他扭曲等因素导致的生产者和消费者都得不到的那部分。生产者剩余是指卖者得到的价格减去卖者的成本，它衡量了卖者从参与市场中得到的利益。供给曲线衡量的是生产者的成本和卖者的销售意愿。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3.2税收与公平在公共经济学中，税收公平被视作设计和实施税收制度的首要原则。税收公平的重要性在很大程度上取决于政府和纳税人对公平的自然愿望。一方面，税收的公平性对于维持税收制度的正常运转必不可少。另一方面，税收矫正收入分配不均或者悬殊差距的作用，对于维护社会稳定、避免爆发社会动乱也是不可或缺的。税收公平是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应以同等的课税标准对待经济条件相同的人；后者是指经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳不同的税，亦即应以不同的课税标准对待经济条件不同的人。税收公平原则要求必须普遍课征和平等课征。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3.2税收与公平税收公平原则通常被认为是税制设计和实施的首要原则，并被推为当代税收的基本原则。公平是相对于纳税人的纳税条件来说的，不单是税收本身的绝对负担问题。税收负担应与纳税人的经济能力和纳税能力相适应。要使税收既做到横向公平又保证纵向公平，一个关键的问题是要弄清公平是就什么来说的，也就是要确定以什么样的标准来衡量税收公平与否。衡量税收公平原则的标准有两个，即受益原则和能力原则。（1）受益原则。根据纳税人从政府提供的公共物品中受益的多少，判定其应纳税的多少和税收是否公平，受益多者应多纳税，反之则相反。受益原则的确能够适用于公路使用的课税和社会保险方面以及城市设施的建设，但是受益原则不适用于大多数的公共产品，如国防、教育、社会治安方面。（2）能力原则。根据纳税人的纳税能力来判断其应纳税额的多少和税收是否公平，纳税能力强者即应多纳税，反之则相反。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3.3税收在公平与效率之间的平衡1.税收公平与效率的逻辑关系税法意义上的税收公平与效率的关系是既矛盾又统一的逻辑辩证关系。在具体税种与税收政策的立法价值选择上很难同时兼顾公平与效率。公平原则主要强调纵向公平中的量能负担，而效率原则更强调经济效率，即税收应尽量避免对经济产生干扰，而应促进资源的有效配置与经济的稳定增长，如果实现了经济效率目标，则很有可能拉开社会成员间的贫富差距，并进而破坏税收的公平特性。就一国整体税收制度而言，公平与效率是可以且必须是统一的。提高效率是公平得以践行的物质基础。公平须是有效率的公平，没有效率的公平最终只能成为无本之木。税收公平是实现经济效率的前提。不公平的税收必然会挫伤纳税人的积极性，使社会发展缺少直接激励动力，税收效率自然无从谈起。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3.3税收在公平与效率之间的平衡1.税收公平与效率的逻辑关系真正的效率必须能涵纳公平的特性。从一般税种类型的划分上，商品税利于提高经济效率，而所得税则利于彰显税收公平。公平的程度虽能促使整体经济从数量型向质量型的发展，却不能动摇市场经济追求效率的目标特征，更不能影响效率是创造社会财富的源泉、是市场经济内生的要求和动力的本质属性；效率的本质特征在于对稀缺资源的客观反映和对利益最大化的极端追求，追求效率的最大化是不以人们的意志为转移的，即追求效率是经济人的本质要求，具有更多的私人性，而公平则不是经济人考虑的首要因素，其具备更多的社会性。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.3.3税收在公平与效率之间的平衡2.公平与效率相互契合的有机统一体在一个税收效率低下的社会里，公平的表现形式是简单的均等。导致低税收效率的祸首不是税收公平，恰恰是税收的不公平。税收上的不公平必然产生效率的低下，并抑制个人或群体创造财富的积极性。只有让公平与效率相互契合，个税及所有税种才能作为推动经济和社会发展的良性润滑剂。党的十八届三中全会部署的财税体制改革，包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，其中许多方面的改革低于预期。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.4税负转嫁与归宿8.4.1税负转嫁与归宿的内涵税收转嫁指纳税人在缴纳了税款以后，通过经济交易将税收负担转移给他人的过程。只要某种税收的纳税人和负税人不是同一个人，便发生了税收转嫁。税负转嫁是在经济活动中纳税人通过各种途径减少自己承担的税额，实现降低成本、提高收益的过程。一般是通过压低生产资料的购入价和提高自产商品的出售价来实现。它具有三个特征：一是与价格升降紧密相关；二是各经济主体由于所处社会地位和规模大小的区别；三是在理性经济人作为一般假设前提的情况下，市场中经济主体出于利益最大化行为准则在面对政府课税时，必然会主动选择税负转嫁。税负归宿是指政府课税后由谁来承担税负，是税收政策调节经济的目标之一。国家对商品课税，其税负运动有三种结果：一是税负无法转嫁；二是税负完全转嫁出去；三是法律规定的纳税人通过税负转嫁。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.4.1税负转嫁与归宿的内涵国家对纳税人课税，其税负的运动结果有三种情况：一是纳税人通过转嫁使税负最终落在负税人身上；二是税负无法转嫁而由纳税人自己承担；三是转嫁一部分，纳税人自己承担一部分。由于税负转嫁的存在，纳税人与实际税负人在实际中不一定是一致的，因而税负归宿有法定归宿和实际归宿之分。税负由税法上规定的纳税人承担，则称法定纳税人为税的法定归宿，即名义归宿。税负不由纳税人承担而是由其他人承担，则税负的实际承担者为实际归宿。典型税收转嫁包括：（1）前转，亦称顺转，指在经济交易过程中，纳税人通过提高其所提供的产品或生产要素价格，将纳税款向前转移给产品或生产要素的购买者或最终消费者的一种形式，即由卖方向买方转嫁。（2）后转，亦称逆转，即纳税人将其所纳税款，以压低生产要素进价或降低工资、延长工时等方法向后转移给生产要素提供者负担的一种形式。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.4.2税负转嫁的前提条件税负转嫁的前提条件主要在于以下四个方面：（1）商品经济的存在。税负转嫁的过程就是商品交易的过程，是伴随着商品价值实现而产生的。（2）自由定价体制的存在。税负转嫁与商品价值实现过程是同步的，而商品价值在商品经济中是通过价格来体现的，所以税负的转嫁和价格因素密切相关。（3）纳税人的物质利益驱动，是税负转嫁产生的根本动因。物质利益是人们进行社会活动的物质动因。（4）纳税人利益的刚性与行政法律控管能力呈现一定的差距，使税负转嫁具有外部环境。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.4.3税收转嫁与归宿的局部均衡局部均衡分析是在假定其他条件不变的情况下，分析一种产品或一种生产要素的供给和需求达到均衡时的价格决定。对从量计征产品税的情况进行分析后知道，不论是向买者征税还是向卖者征税，最后都是由买者和卖者共同分担。在征收从量税时，税收最终由谁负担，和名义上由谁纳税无关。税负的转嫁和归宿是由税后的均衡价格决定的，买者支付的价格比税前均衡价格提高的部分由买者承担，税收的其余部分必须由卖者向后转嫁或自行承担。税收就像在买者支付的价格和卖者得到的价格之间打入了一个楔子，使得市场销售量低于没有税收时应该达到的水平。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.4.4弹性与税负转嫁和归宿供需价格弹性指的是当商品价格变动百分之一时，该商品销售或者需求量变动的百分比。需求价格弹性是衡量商品的需求量对市场价格变化做出反应的程度，需求曲线越平坦，代表需求价格弹性越大，相反，需求曲线越陡峭，代表需求价格弹性越小；供给价格弹性是衡量商品的供给量对市场价格变化的反应程度，供给曲线越平坦，代表供给价格弹性越大，供给曲线越陡峭，代表供给价格弹性越小。当需求曲线变陡峭而供给曲线变平时，表明需求价格弹性趋小，供给价格弹性趋大，税后均衡价格升高幅度大，这意味着买方税收负担增加。反之则卖方负担增加。税负归宿是税收分配和再分配的结果，学习税负转嫁与归宿具有重要意义。对于政府来说，不仅有助于弄清税是由谁负担的，更重要的是有助于政府建立合理的税制。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5中国税收制度与改革8.5.1中国税收制度概况税收制度即国家制定的用来约束人们征纳税行为的一系列规则。税制的构成是一个国家的文化传承、价值准则、道德观念、法律规范和实施手段的总和。税收制度是一个主权国家为实现其国家职能和经济发展目标而制定的一整套税收法规、税收管理体制和税收征管办法的总称，是国家责成其代理人向纳税人征税的法律依据和工作规程。一国的税收制度可以较全面地反映其政治制度、社会制度、经济制度和法律制度的特征。从最深的含义看，税制也是人的利益及其选择的结果。从制度安排角度看，税制也是人与人之间某种契约关系的体现。制度安排是制度的具体化。税制作为具体制度，必然受制于基本制度，并服从和服务于基本制度，任何一个国家的税收制度都是由生产力发展水平、生产关系性质、经济管理体制以及税收所应发挥的作用所决定的，都体现着其政治制度、社会制度、经济制度和法律制度的特征。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5.2中国现行主要税种按课税对象的性质不同，中国现行税种主要分成五大类：流转课税，包括增值税、消费税、营业税、关税；所得课税，主要包括个人所得税、企业所得税等；财产课税，主要有房产税、契税、车船税等；资源课税，主要包括资源税、盐税等；行为课税，主要有土地使用税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税等。1.个人所得税个人所得税是对中国公民个人和在中国境内的外籍个人取得的应税所得征收的一种税，或者说是以纳税人个人所得为课税对象的一种税。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5.2中国现行主要税种2.企业所得税企业所得税是对中国境内企业的生产经营所得和其他所得征收的一种税，包括内外资企业。3.增值税增值税是以企业生产经营中的增值额为课税对象的一种税，它是商品课税的一种形式。4.消费税消费税是国家为了执行消费政策和产业政策，对生产和进口应税消费品征收的一种税。课征消费税的目的，一般并不在于取得多少财政收入，而是借助于消费税所具有的独特的调节功能，达到调节消费，进而调节收入的政策目的。5.关税关税是对进出国境的商品货物流转额课征的一种税。关税在性质上属于消费税，是一种过境消费税。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5.3中国税制改革与展望新中国成立60多年来，税制的发展始终与中国社会主义建设和发展的进程融合在一起，并有着直接的一致性。从总体上看，60多年来，税收制度的变迁和发展大体上可以分为改革前（1949—1977年）和改革后（1978年至今）两个大阶段。1.重工业优先发展战略下的税收制度（1949—1977年）在计划经济中，中国经历了三次大规模的税收制度改革。新中国成立后，经过三年经济恢复，税收制度逐步完善，集体经济的比例增加明显，私营经济的比重逐渐下降，降低了商品的流通，建立了多个税种、多次征收税收制度。1953年的税收制度使税收成为社会主义过渡时期的强大工具。一方面，有效动员、积累资金，支持国家重点建设；另一方面，作为对资本主义工商业的改造工具，逐步限制和引导私营经济走上社会主义道路。1973年，基于保持原税负、合并税收、简化税制前提，中国进行了第三次大规模的税收制度改革。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5.3中国税制改革与展望2.计划商品经济时期的税制改革（1978—1991年）从1978年底开始至1982年底，中国实行的税收制度改革措施大体上曾经实行过。针对第一步“利改税”取得的成效和存在的问题，经过比较充分的准备工作，从1984年10月起实施“利改税”的第二步改革和工商税制的全面改革，改进了一批旧税种，开征了一批新税种，其中对国营企业应当上缴国家的财政收入，改为分别按照11个税种向国家缴税，从而由“税利并存”逐步过渡到完全的以税代利。1985年3月21日，国务院发布了《关于实行“划分税种，核定收支，分级包干”财政管理体制的规定》。这一体制主要是根据第二步“利改税”的税制变化，重新划分了中央与地方财政的收支范围，并对有关问题做了相应的规定。总的特点是税在各项收入中的成分增大了，并且把税收划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三部分。公共管理硕士（MPA）公共经济学8.5.3中国税制改革与展望3.社会主义市场经济初期的税制改革（1992—2003年）1992年邓小平推动了我国新一轮税制改革。1994年开始新的税制改革。坚持统一税法、公平税负、简化税制、合理分配权力、理顺分配关系、规范分配的原则，建立“确保财政收入，符合社会主义市场经济要求的税收制度”。1994年统一所得税，取消国有企业的调节税和两金税。个人所得税和城乡个体工商户的所得税合并，建立统一、规范的个人所得税。又根据增值税、营业税与消费税，建立标准化的协调税收制