公共管理概论（第二版）绪论

公共管理概（第二版）

2在归纳的基础上，可以把管理定义为：管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。（1）管理是由管理者引导的活动。（2）管理是在一定的环境条件下进行的。（3）管理是为了实现组织目标。（4）管理需要有效地动员和配置资源。（5）管理具有基本的职能。（6）管理是一种社会实践活动。1.1.1管理的含义1.1管理与管理理论的演进3管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。尽管人们可以从主观分析角度将管理职能进行划分和归类，但在实际管理活动中，管理的各项职能在内容上往往相互交叉、紧密相关，并且要求管理者同时实施。1．计划职能2．组织职能3．领导职能4．控制职能1.1.2管理的职能1.1管理与管理理论的演进4在现代社会中，公共领域和非公共领域（私人领域）成为社会生活的两大基本领域。“公共管理”由“公共”和“管理”两个词组成。“公共”与“私人”相对，但它们之间的界限很难准确加以界定。沃尔多在《公共行政学研究》（1955）一书中归纳了“公共”三个方面的含义：一是从哲学、法学和政治理论层次上，即从国家或政府的角度给“公共”下定义，这里涉及的是主权、合法性、福利一类的问题；二是从经验层次上，即从公共职能和公共活动的范围上来界定；三是从政府执行活动或职能的角度来下定义。1.1.3管理的类型1.1管理与管理理论的演进5公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动，或者更为简洁地说，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。工商管理主要是以企业组织（也称为私人组织）为依托并以营利为目的而进行的管理活动。（1）追求的价值不同（2）提供的产品或服务不同（3）权威的来源不同1.1.3管理的类型1.1管理与管理理论的演进61.1.4.1古典管理理论阶段古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看成是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面性及其对管理的影响。这一阶段的管理理论是以科学管理学派为主干形成的。1.泰勒及其科学管理理论2.亨利·法约尔及其管理过程学说3.马克斯·韦伯及其官僚制1.1.4管理理论的演进1.1管理与管理理论的演进71.1.4.2行为科学阶段行为科学是20世纪三四十年代发展起来的新兴学科，与科学管理理论相比，它的重要特点是重视人的因素，采用自然科学的一些研究方法来研究管理问题，并以社会心理学为基础，从人的行为、动机、目的、反应来研究人与人、人与环境之间的关系。1．人际关系学派行为科学2．人的需求与动机3．人性假设与“不成熟—成熟理论”4．动态平衡理论1.1.4管理理论的演进1.1管理与管理理论的演进81.1.4.3现代管理理论第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，形成了各种各样的管理学派。（1）管理过程学派，又称管理职能学派。（2）社会系统学派。（3）管理科学学派。（4）决策理论学派。（5）系统管理学派。（6）经验学派。（7）权变理论学派。1.1.4管理理论的演进1.1管理与管理理论的演进91.1.4.3现代管理理论(1)管理学的发展是从对管理中“经济人”、机械人的设定到对管理中社会人的设定的过程。(2)管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。(3)管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。(4)管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。1.1.4管理理论的演进1.1管理与管理理论的演进10理解行政的概念，应注意以下几个问题：（1）公共行政与私人行政的区别。（2）行政与立法和司法活动的区别。（3）广义行政和狭义行政的区别。行政（管理）是社会运行过程中起主导作用的管理活动，其作用主要表现在：（1）行政（管理）对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。（2）行政（管理）直接或间接制约和影响其他一切管理活动。（3）行政（管理）直接关系着人民群众的切身利益。1.2.1行政的含义1.2行政与行政学11行政学的研究内容主要包括：（1）研究政府为什么去管。（2）研究政府应该管什么。（3）研究政府能够管什么。（4）研究政府怎样管。（5）研究政府由谁管。1.2.2行政学的研究对象、相关学科和特征1.2行政与行政学12从学科上讲，行政管理学综合运用多种知识研究行政管理问题，相关学科涉及政治学、法学、社会学、管理学、心理学等。（1）政治学与行政学的关系。（2）法学与行政学的关系。（3）社会学与行政学的关系。（4）管理学与行政学的关系。（5）心理学与行政学的关系。1.2.2行政学的研究对象、相关学科和特征1.2行政与行政学13行政学在形成与发展过程中表现出一些鲜明的特征，主要包括：（1）阶级性与社会性的统一。（2）理论性与应用性的统一。（3）规范性与权变性的统一。（4）综合性与独立性的统一。1.2.2行政学的研究对象、相关学科和特征1.2行政与行政学14行政学在西方兴起的历史原因可归结为以下几个方面：(1)“行政国家”的出现。(2)“文官制度”改革运动的发展。(3)多种学科的形成和发展。(4)专业教育和职业教育的发展。1.2.3行政学的产生1.2行政与行政学151.公共管理与公共行政“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部取向为特征，关注机构和人员以及办公室管理等事项。传统的公共行政学和公共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科和机构。1.3.1公共管理的含义1.3公共管理与公共管理理论的兴起162.公共部门与公共物品公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。1.3.1公共管理的含义1.3公共管理与公共管理理论的兴起173.公共职能与公共权力公共职能是公共问题讨论中一个引起广泛争论的焦点问题，同时也是公私冲突表现的一个重要方面。公共职能就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。到底应该由谁来执行公共活动和行使公共职能——是公共（政府）部门还是私人（企业）部门——要回答这样的问题不能仅依赖理论上的教条，而应该更多考虑客观的实际情况。以建立军队保卫国家为例，这无疑是公共职能的典型体现。1.3.1公共管理的含义1.3公共管理与公共管理理论的兴起18作为一个相对独立的研究领域或学科，公共管理研究始于政府管理研究。无论是政策分析理论还是公共管理理论，都可以看作对传统的公共行政理论的过时或失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代理论而出现的。与公共行政相比，公共管理理论起源稍显模糊，与其说是智力发展和思想变迁的结果，不如说是机构演化、任务扩张的结果。我们更加容易找到公共管理理论产生于什么地方，而不是产生于什么时间。1.3.2公共管理理论的产生1.3公共管理与公共管理理论的兴起19公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，公共管理要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系；研究公共管理活动的整个过程及其具体环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品和公共服务。1.3.3公共管理的研究对象1.3公共管理与公共管理理论的兴起20（1）就研究对象与范围来说......（2）公共管理更具跨学科、综合性的特点。（3）公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。（4）公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。（5）公共管理既是实证的（6）公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上。1.3.4公共管理的学科特征1.3公共管理与公共管理理论的兴起21公共管理研究更多地以经济学为基础，因此，经济学途径已成为公共管理研究的一个重要途径。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治与公共政策领域。1.3.5公共管理的研究途径和方法1.3公共管理与公共管理理论的兴起22公共管理的基本研究方法有：（1）历史研究。（2）文献研究。（3）系统分析。（4）比较分析。 （5）实验分析。（6）案例分析。1.3.5公共管理的研究途径和方法1.3公共管理与公共管理理论的兴起关键术语管理公共管理职能管理例外原则官僚制行政公共行政公共物品公共职