公共管理概论（第二版）课件：公共组织

公共管理概（第二版）

2组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。尤其是组织目标，往往被许多学者作为对组织进行系统研究的逻辑起点。2.1.1组织的含义2.1公共组织概述3如果从广义角度而言，可以将公共组织理解为以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。2.1.2公共组织的含义2.1公共组织概述4公共组织的构成要素主要包括以下12个方面：（1）人员。（2）目标。（3）职能。（4）机构。（5）职位。（6）职权。（7）权责。（8）规章制度。（9）团体意识。（10）组织设计。（11）支持硬件。（12）技术和信息。2.1.3公共组织的构成要素2.1公共组织概述5（1）按财务—会计标准分类对公共组织按财务—会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。政府或非营利组织的会计准则与营利性公司的会计准则是不相同的，在政府或非营利组织中也存在着一定的会计差异。总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2.1.4公共组织的类型2.1公共组织概述6（2）按公共权力标准分类第一，强制型公共组织。第二，半强制型公共组织。第三，非强制型公共组织。2.1.4公共组织的类型2.1公共组织概述7（3）按权威与等级结构标准分类第一，古典模型。第二，官僚模型。第三，第三部门行政模型。2.1.4公共组织的类型2.1公共组织概述8管理层次是指在组织系统中划分管理级差的数额。比如一个部级机关，从最高行政首长到一般工作人员，有部、局、处、科、一般工作人员五级,级差是四,则管理层次为四。管理幅度是指直接管辖的下属机构或人员的数额。比如国务院管多少个部委办及直属机构，部委管多少个司局，局管多少个处，各级行政首长直接管多少个下级领导，基层领导直接管多少个工作人员等。2.2.1管理层次和管理幅度2.2公共组织的结构91．直线结构直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。2．职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。2.2.2公共组织的结构形式2.2公共组织的结构103．直线—职能结构直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。4．矩阵结构矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。2.2.2公共组织的结构形式2.2公共组织的结构111．纵向结构纵向结构也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。纵向结构有宏观与微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系，如国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。2.2.3我国政府组织的结构2.2公共组织的结构122．横向结构横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向结构中的各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。2.2.3我国政府组织的结构2.2公共组织的结构13我国的行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职能方式设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部。主要有：按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分。2.2.3我国政府组织的结构2.2公共组织的结构141.首长制与委员制首长制，又称一长制，或独立制，或首长负责制。它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。委员制，又称合议制。它是指在行政系统中，最高的法定决策权和指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。瑞士的联邦委员会是典型的委员制，行政权由合议机构行使，政府由行政委员会组成，共同执政。2.2.4行政体制的基本类型2.2公共组织的结构152．层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。2.2.4行政体制的基本类型2.2公共组织的结构163．集权制与分权制集权制又称为中央集权制，它是指一切行政权力均集中于中央政府或上级机关，中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权，地方政府或下级依据上级命令、指令，在中央授权范围内处理公务的行政体制。分权制，亦称地方分权制，它是指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，中央或上级仅处在监督地位，地方政府或下级在其权力范围内，有完全的自决权，中央或上级不得随意干预的行政体制。2.2.4行政体制的基本类型2.2公共组织的结构174．完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。在分离制之下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。2.2.4行政体制的基本类型2.2公共组织的结构181．古典组织理论这是西方早期的组织理论，主要包括：以泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古利克为代表的行政管理组织理论；以韦伯为代表的科层组织理论。它们的共同特点是：从制度规范的角度研究组织现象，提出了一系列具有规范性的组织建设原则；侧重于对组织内部的静态研究，但忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求。2.2.5公共组织理论2.2公共组织的结构192．新古典组织理论新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。它们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。2.2.5公共组织理论2.2公共组织的结构203．现代组织理论20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。2.2.5公共组织理论2.2公共组织的结构21组织之间（组织内的部门、机构之间）的冲突与协调问题，是组织过程中所遇到的最基本的问题之一。个组织都具有自己的特性，因此组织冲突无法避免，但为了实现组织目标，组织之间必须消除冲突，实现相互协调。（1）目标与顾客的冲突。（2）功能与领域的冲突。（3）目标间的冲突。2.3.1组织冲突与协调2.3公共组织的过程与行为22组织协调主要涉及纵向和横向两个方面，因此可分为水平协调与垂直协调两类。（1）水平协调（2）垂直协调2.3.1组织冲突与协调2.3公共组织的过程与行为231．个体行为公共组织成员尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，有三种基本模型可以帮助我们认识公共行政人员的行为。（1）成人发展模型。（2）文化行为模型。（3）政治行为模型。2.3.2个体行为、群体行为与组织行为2.3公共组织的过程与行为242.群体行为非正式群体与组织管理。在任何组织和社会的构成中，都存在着非正式群体，许多组织的职能都是通过非正式群体来完成的，特别是在正式群体的沟通和指挥协调遇到障碍时，更是如此。非正式群体打破了正式组织层次与部门的限制,使正式组织的沟通、指挥、控制与协调按照特殊形式，通过专门渠道发挥作用。早在著名的霍桑实验期间，梅奥等人就注意到了以情感为纽带的非正式群体的活动。2.3.2个体行为、群体行为与组织行为2.3公共组织的过程与行为253.群体压力与从众行为每个人在群体中都不可能我行我素，只有当行为符合群体目标时，才会感受到来自群体的支持。群体总是或多或少地表现出对个体行为的约束，这种力量就表现为群体压力，它的大小与个体目标和群体目标的距离远近成正比。（1）“光点漂移”实验。（2）“线条对比”实验。2.3.2个体行为、群体行为与组织行为2.3公共组织的过程与行为264．组织行为用以解释组织行为的理论非常多，如控制论、系统论、政治理论、交换和技术理论、博弈论、决策理论等，但大多数分析家用来解释组织行为的主导理论是公共选择理论或理性选择理论。公共选择理论假定组织中的个体是“经济人。2.3.2个体行为、群体行为与组织行为2.3公共组织的过程与行为27有的行政生态学家认为，公共组织的生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织，具体环境则直接地影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。2.4.1公共组织的生态环境2.4公共组织环境28（1）政治环境。（2）经济环境。（3）文化环境。（4）技术环境。在理解公共组织环境方面，公共舆论环境长期以来没有得到应有的重视。公共舆论因素渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的公共舆论环境。2.4.2公共组织环境的基本构成因素2.4公共组织环境关键术语组织公共组织管理层次管理幅度行政体制行政组织理论组