《我国贷款人环境损害责任制度现状研究综述》6300字

我国贷款人环境损害责任制度现状研究综述目录TOC\o"1-2"\h\u2653我国贷款人环境损害责任制度现状研究综述 168671．我国贷款人环境损害责任制度发展 125876（1）法律层面 127796（2）政策层面 422459（3）金融行业层面 6133072．贷款人环境损害责任制度存在的问题 77692（1）贷款人环境损害责任立法缺位 77066（2）我国环境损害赔偿制度不健全 71．我国贷款人环境损害责任制度发展目前针对我国贷款人环境损害责任相关的规范形式主要有效力较高的法律法规，和以国务院、中国银监会和中国人民银行为主要的行政部门的行政规章，以及金融业内的行业标准和规范。但是在实际的操作过程中，商业银行可能会因为遵守相应的环境保护法律法规和规范使得自己的业务量减少，甚至会增加自己的竞争成本或蒙受损失，而让自己在竞争激烈的金融行业竞争中处于劣势。使得相应本应该遵守的法律法规和行政规范束之高阁，失去其真正的价值。究其原因，还是我国目前的法律以及行政规范没有对商业银行的环境损害责任进行进一步的明确规定，已有的规范过于原则化，行政法规和行业自律条款约束性不强，使得商业银行环境责任条款形同虚设。（1）法律层面环境损害责任不同于环境民事侵权责任，具有综合性和复杂性的特征，客观上打破了部门法所划定的隔阂，任何一个部门法都无法单独调整其复杂的关系，故需要各个部门法之间紧密而协调地合作才能应对严峻的环境问题。法律间的整合以及不同部门法的“绿色化”便成为大势所趋。在贷款人环境责任法律层面，最早于2008年《公司法》中便提到公司在经营过程中，要遵守法律法规，接受社会的监督和承担社会责任《中华人民共和国公司法》：第五条公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。，商业银行业属于公司的一种形式。理所应当要承担相应的社会责任，其中便包括宪法中提及的改善生态环境和防治污染的环境的责任。直到2015年新《环境保护法》生效，其规定了“一切单位个人都有保护环境的义务”，社会中的所有法律主体都被赋予了保护环境的义务，因此，商业银行也在其中。但是该条款过于笼统，没有对银行实际的责任进行规定，司法实践中并没办法直接借鉴引用，无法起到实质性的指导作用。《中华人民共和国节约能源法》同时规定了政府和商业银行贷款人的义务。政府应当扶持相应的节约能源环保可持续发展的项目，金融机构也应在其资金方面给予融资支持，加大力度对节能项目进行投资改造。《中华人民共和国节约能源法》第六十五条，国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。虽然在其中也规定了金融机构贷款人环境保护的义务，但是还处于激励的方式，并没有规定不履行之后实质性的后果承担。2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》首次规定的民事主体从事民事活动的绿色原则和生态环境损害赔偿和修复责任。《中华人民共和国民法典》：第九条民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。第一千二百三十四条违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。《中华人民共和国公司法》：第五条公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。《中华人民共和国节约能源法》第六十五条，国家引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术研究开发、节能产品生产以及节能技术改造等项目提供优惠贷款。《中华人民共和国民法典》：第九条民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。第一千二百三十四条违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。第一千二百三十五条违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。《中华人民共和国长江保护法》：第九十三条因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。金融法方面，最早在2006年《银行业监督管理法》中便规定严重违反审慎经营规则的可能面临20至50万元的行政处罚。在2009年颁布的《循环经济促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》第四十五条第二款、第三款规定:对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企业，金融机构不得提供任何形式的授信支持。中，首次明确规定了金融机构在信贷方面应优先支持和贷款给符合国家产业政策的项目和企业，以及为其提供相对应配套的金融服务，对进入淘汰名录的企业不得提供任何形式的信贷支持，参考国家淘汰名录，其中便包括了对环境具有重大污染和高环境风险的项目。虽然该法是第一次明确规定了绿色金融相关的条款，但是该条款仅起到指引作用，因其只规定了生产销售列入淘汰名录的产品和设备的企业，并未规定对商业银行等金融机构如果未履行该条款应当承担何种责任。故从形式上该条款仅为倡导性条款，无强制约束力，实践中只能依靠金融机构的自觉自律和环保意识来履行。而在《商业银行法》中更加明确要求商业银行在提供信贷服务时实行担保制度，对借款人的信贷用途进行审查，不得损害社会公共利益和国家利益，要在国家产业政策引导下进行相关金融贷款的服务。而且该法明确规定了，只有经过商业银行的资信认定，对担保人的偿还能力以及抵押物的价值可进行严格的尽职调查和审查，评估为良好的才能进行放贷业务。《中华人民共和国商业银行法》第七条，商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按期收回贷款。商业银行依法向借款人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护。第八条商业银行开展业务，应当遵守法律、行政法规的有关规定，不得损害国家利益、社会公共利益。第三十四条商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。第三十六条商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。虽然《商业银行法》相关的条文较为原则和宽泛，但是也规定了贷款人的贷前尽职审查的义务，为贷款人承担责任提供了先前条件。若银行对具有高污染和高环境风险的项目未进行有效的抵押资产的尽职调查而放贷，该项目很可能会因为列入国家淘汰名录而被禁止生产运营，甚至污染可能会损害社会公众和国家的利益。以此条款便可作为追究商业银行贷款人环境损害法律责任的《中华人民共和国循环经济促进法》第四十五条第二款、第三款规定:对符合国家产业政策的节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企业，金融机构不得提供任何形式的授信支持。《中华人民共和国商业银行法》第七条，商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信，实行担保，保障按期收回贷款。商业银行依法向借款人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护。第八条商业银行开展业务，应当遵守法律、行政法规的有关规定，不得损害国家利益、社会公共利益。第三十四条商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。第三十六条商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。在环境损害责任立法方面，我国《民法典》总结了《生态环境损害赔偿制度改革方案》内容，首次规定了生态环境损害责任，《中华人民共和国民法典》第七章环境污染和生态破坏责任，第一千二百二十九条至第一千二百三十五条。其中包括生态环境修复以及赔偿责任，除了新增侵权人可能承担的环境损害惩罚性赔偿外,《中华人民共和国民法典》第七章环境污染和生态破坏责任，第一千二百二十九条至第一千二百三十五条。除了相关立法，我国最高人民法院也在2016年出台了《意见》，《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》16.依法审理绿色金融、生物多样性保护相关案件。深入研究绿色税收以及绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色发展基金等涉及绿色金融发展的特殊法律问题，研究排污权、用能权、用水权等市场交易机制和规则，妥善审理相关案件，充分发挥金融手段及市场机制在实现绿色发展、减缓和适应气候变化中的重要作用。妥善审理涉及植物新品种、生物遗传资源和基因等知识产权纠纷，有效保护生物多样性。《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》16.依法审理绿色金融、生物多样性保护相关案件。深入研究绿色税收以及绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色发展基金等涉及绿色金融发展的特殊法律问题，研究排污权、用能权、用水权等市场交易机制和规则，妥善审理相关案件，充分发挥金融手段及市场机制在实现绿色发展、减缓和适应气候变化中的重要作用。妥善审理涉及植物新品种、生物遗传资源和基因等知识产权纠纷，有效保护生物多样性。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十六条  在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。第十七条  人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。第十八条生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。纵观我国法律法规的发展，可以发现贷款人的环境损害责任理念早已在我国相关立法中存在。这些立法规定了贷款人应承担的责任或者义务，使得贷款人环境损害责任研究有了前提。首先在环境损害责任方面，《环境保护法》和《民法典》首先提及了环境义务和环境损害的赔偿责任，对环境损害责任的赔偿责任范围进行了明确，这为民事责任主体的环境损害责任打下了基础。其次在《商业银行法》等金融法和司法解释中，进一步明确了商业银行应当承担的社会责任，并且将绿色金融引入司法审判，强调利用司法手段促使金融资金向绿色产业倾斜。故笔者认为，商业银行作为民事主体之一，理应承担相应的环境损害责任，并且应有相对应的立法作为支撑，将原本空泛的法律概念具化为负有强制力的法律责任，并为现实层面提供了基础与可能，这不仅是我国贷款人社会责任的体现，也是环境损害责任制度发展进步的体现。（2）政策层面在政策方面，中国人民银行早在1995年就出台相关政策支持绿色金融，其在《通知》《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》中提到，在信贷工作中要支持国民经济和环境保护相结合，在对环境有影响的项目的放贷过程中，各金融部门要严格遵守环境保护法和相关的环境保护管理办法，严格贷款的放贷审批、发放和管理，落实审查贷款项目的环境保护“三同时”制度实施情况和环境影响报告的执行情况作为贷款的必要条件。并且该文件也明确指出了商业银行坚决不予贷款、需提前经过环境部门审查后才能批准放贷，以及需要积极配合贷款等几种情形。之后我国的国家环境保护局也相继出台政策配合《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》《国家环境保护局关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知》直到2006年中国银监会出台政策提出要求贷款的区别对待原则，要对产能过剩和规模过大的污染型企业进行严格的贷款限制。《关于继续深入贯彻落实国家宏观调控措施切实加强信贷管理的通知》以及2007年出台的《通知》《关于贯彻落实国家宏观调控政策防范高耗能高污染行业贷款风险的通知》更进一步的明确对高耗能高污染企业放贷的限制。之后，中国人民银行在此基础之上出台相关《指导意见》《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，提出将环保审批文件作为贷款授信的文件之一，重点扶持节能环保产业，严格控制高污染高耗能的企业和项目资金贷款投入，并且首次尝试将环保信息纳入银行征信系统，督促银行将企业的环境行政处罚以及环保奖励等信息作为信贷以及金融服务的重要依据。随后中国银监会再次出台《节能减排授信工作指导意见》对金融服务业的贷款授信业务进行更加细致的规定，如贷前严格审查的“六项必要条件”《节能减排授信工作指导意见》第十二条：银行业金融机构应对项目开工建设的“六项必要条件”（必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等规定和要求）进行严格的合规审查，以项目获得有关主管部门审批通过作为项目授信合规审查的最低要求。，贷款授信管理环保级别分类《节能减排授信工作指导意见》第十四条银行业金融机构应加强项目授信的分类管理，有条件的银行可以根据借款项目对环境的影响程度将其分为三类：《关于继续深入贯彻落实国家宏观调控措施切实加强信贷管理的通知》《关于贯彻落实国家宏观调控政策防范高耗能高污染行业贷款风险的通知》《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》《节能减排授信工作指导意见》第十二条：银行业金融机构应对项目开工建设的“六项必要条件”（必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等规定和要求）进行严格的合规审查，以项目获得有关主管部门审批通过作为项目授信合规审查的最低要求。《节能减排授信工作指导意见》第十四条银行业金融机构应加强项目授信的分类管理，有条件的银行可以根据借款项目对环境的影响程度将其分为三类：A类：严重改变环境原状且产生的不良环境和社会后果不易消除的项目；B类：产生不良环境和社会后果，但较易通过缓释措施加以消除的项目；C类：不会产生明显不良环境和社会后果的项目。银行业机构应对上述不同类型的项目授信进行分类管理。对列为A类项目和B类中有较大风险的项目，银行业机构应要求建设单位乃至重要的第三方如承包商、供应商、监理商等，建立和实施针对环境影响的管理制度和行动计划、与当地社区和社会公众的沟通制度、以及监测、评估和报告（公告）制度，同时通过独立的第三方对其环境风险控制的机制、能力、结果进行监督和评估。对B类中风险较小的项目和列为C类的项目，银行业机构对建设单位的环境风险控制给予适当关注。《节能减排授信工作指导意见》第十七条银行业金融机构在信贷产品的风险定价时应充分考虑授信企业和项目与耗能、污染有关的授信风险，按照风险与收益相称的原则，合理确定节能减排授信定价。在确定风险调整后收益指标和分配经济资本时，应充分考虑高耗能、高污染行业中的企业和项目可能引发的各类风险影响。2007年12月，中国银监会首次出台指导性意见，明确地将保护和改善生态环境作为银行金融机构的重要社会责任之一。《中国银监会办公厅关于加强银行业金融机构社会责任的意见》并且要采取切实措施积极履行社会责任，按时发布银行金融机构社会责任报告。2013年银监会再次颁布《关于绿色信贷工作的意见》，提出金融机构要主动防控“两高一剩”信贷项目、严防环境风险、加强环境风险预警和排查、以及完善环境信息平台数据统计和共享，将绿色信贷列入考评机制等，以上措施为加强金融机构绿色信贷理念，推动《中国银监会办公厅关于加强银行业金融机构社会责任的意见》2015年5月，中共中央国务院首次印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。首次在国家层面提出要构建绿色金融体系，推广绿色信贷业务，并且需明确贷款人的尽职免责环境责任，发行绿色金融产品和债券，成立绿色发展基金，构建环境风险补偿制度，建立绿色评级体系环境评估体系等。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(四十五)建立绿色金融体系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系。积极推动绿色金融领域各类国际合作。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(四十五)建立绿色金融体系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系。积极推动绿色金融领域各类国际合作。随后12月中共中央办公厅，国务院办公厅正式印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》首次明确了生态损害赔偿责任制度的总体框架，明确规定了赔偿权利人和赔偿义务人以及赔偿范围，明确提出只要违反法律法规的单位和个人，造成生态环境损害的都应当承担环境损害赔偿责任，并且划定了环境损害赔偿的范围，试点地区还可以根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人的范围。以上文件的发布，从国家宏观层面明确了我国在近一段时间内的生态文明建设的总体规划，总体要求和主要任务，从制度体系上保障了我国发展绿色金融体系和生态环境损害责任制度试点的决心，和“绿水青山就是金山银山”理念在金融业的体现。2016年，中国人民银行联合6部门发布指导意见，首次明确规定要立足国情研究贷款人的环境法律责任。《关于构建绿色金融体系的指导意见》（八）研究明确贷款人环境法律责任。依据我国相关法律法规，借鉴环境法律责任相关国际经验，立足国情探索研究明确贷款人尽职免责要求和环境保护法律责任，适时提出相关立法建议。2017年，国务院办公厅在2015《关于构建绿色金融体系的指导意见》（八）研究明确贷款人环境法律责任。依据我国相关法律法规，借鉴环境法律责任相关国际经验，立足国情探索研究明确贷款人尽职免责要求和环境保护法律责任，适时提出相关立法建议。（3）金融行业层面早在2009年作为中国金融机构的自律机构的中国银行协会就发布了《银行业金融机构企业社会责任指引》《银行业金融机构企业社会责任指引》:第三条，(三)环境责任。支持国家产业政策和环保政策，节约资源，保护和改善自然生态环境，支持社会可持续发展。第二十条银行业金融机构应通过信贷等金融工具支持客户节约资源、保护环境，引导和鼓励客户增强社会责任意识并积极付出行动；注重对客户进行环保培训，培训内容包括但不限于环境影响评估程序的具体操作、绿色信贷文件的准备等。倡导独立对融资项目的环境影响进行现场调查、审核，而不能只依赖客户提供的环境影响评估报告等资料作出判断。，该指引也对商业银行贷款人的环境责任进行了一定的阐述和说明，是实现金融机构企业社会责任的一项重要文件。并且《银行业金融机构企业社会责任指引》:第三条，(三)环境责任。支持国家产业政策和环保政策，节约资源，保护和改善自然生态环境，支持社会可持续发展。第二十条银行业金融机构应通过信贷等金融工具支持客户节约资源、保护环境，引导和鼓励客户增强社会责任意识并积极付出行动；注重对客户进行环保培训，培训内容包括但不限于环境影响评估程序的具体操作、绿色信贷文件的准备等。倡导独立对融资项目的环境影响进行现场调查、审核，而不能只依赖客户提供的环境影响评估报告等资料作出判断。虽然该文件具体描述了金融机构应该如何履行环境保护义务和承担哪些社会责任，但是作为行业自律文件，其制定者的权力范围有限，无法对违反该文件设定的法律义务的主体进行处罚，故银行贷款人履行该文件规定的环境义务也全凭自觉和自律，只限制在道德层面没有很强的约束力。2．贷款人环境损害责任制度存在的问题（1）贷款人环境损害责任立法缺位在贷款人环境责任立法方面，如前文所述，虽然我国贷款人的环境损害责任理念早已在相关立法中有所体现，但是相比于国外，我国商业银行环境损害责任的立法较粗糙。无论是英国还是美国都有诸如《超级基金法》一样的上位法律法规对贷款人的环境损害责任进行明确和细致的规定，其中包括了责任的认定、责任的承担方式，责任的范围等。这些条文使得追究银行的环境损害责任有法可依。但是我国在一般性基础法律相对应的条款中，如《公司法》、《环境保护法》、《民法典》等都只是对一般主体的社会责任和环境责任做了规定，没有针对作为主体之一的商业银行等信贷机构做出进一步的规定，在《商业银行法》、《循环经济促进法》等涉及金融领域的相关法律中，虽然有条款涉及贷款人的企业社会责任、贷款尽职调查资信认定等，但是没有具体规定信贷业务的绿色原则，没有将环境责任具体体现其中，对商业银行企业社会责任仅进行了笼统性的规定，侵害环境利益等社会公共利益的责任归责原则和方式并无详细规定，也没有一整套系统完整的法律体系来规范商业贷款人的环境损害责任。如虽然《商业银行法》规定了“效益性原则”，但是未明确表示环境效益是否属于效益性原则的一部分，故无法对贷款人环境损害责任进行实质上的硬性约束，仅为一种柔性的软法约束。立法上存在缺乏强制力条款的漏洞，这就使得绿色金融绿色信贷在推行过程中举步维艰，商业银行贷款人在开展可持续发展业务上也存在着法律的缺位。而规定更加详细的《生态环境损害赔偿制度改革方案》、《关于绿色信贷工作的意见》等行政性文件，总体上还是以鼓励倡导为主，且缺乏法律具备的稳定性。可以看出，目前我国虽然在国家层面已经逐步出台了相关的绿色金融的政策性文件，且已将环境损害责任列入实体法，但是关于商业银行贷款人的环境损害责任硬