新农村建设视野下村规民约的完善

新农村建设视野下村规民约的完善[摘要]近年来在我国新农村建设中，村规民约发挥着非常重要的作用。村规民约能够促进我国农村经济、政治以及文化等多个方面的发展。随着村规民约的发展，其在农村治理实践中存在的问题也逐渐凸显。“熟人社会”的无讼心态，过分注重惩罚，在制订程序上欠缺规范，对生态文明缺乏重视等问题都需要加以解决，完善村规民约可以通过加强政府指导、完善审查监督机制、在制订程序上严格按照规范、提高民众环保意识等得到实现。[关键词]新农村建设；村规民约；村民自治[Abstract]InrecentyearsinChina'snewruralconstruction,thevillagerulesandregulationsabouttheplayaveryimportantrole.ThevillagerulesandregulationscanpromoteChina'sruraleconomy,politicsandcultureandotheraspectsofdevelopment.Withthedevelopmentofthevillagerulesandregulations,theproblemsinthepracticeofruralgovernancearegraduallyhighlighted."Lackofattentiontothelackofattentiontotheecologicalcivilizationandotherissuesneedtobeaddressed,improvethevillagerulesandregulationscanbestrengthenedbystrengtheningthegovernmentguidance,improvethereviewandsupervisionmechanisminthedevelopmentofthe"Proceduresinstrictaccordancewiththenorms,toimprovepeople'sawarenessofenvironmentalprotection,etc.areachieved.[Keywords]Newruralconstruction；Villageregulations；Villagerautonomy村规民约通常是以村为单位制订的，是我国农村进行自治的一项重要制度，在制订村规民约时要依据我国现行法律进行，所制订的规范要能够对村民行为以及村秩序等进行约束。村规民约在我国传统文化中也扮演着重要角色，早在宋明时期，为了维护我国农村的社会秩序，就已经开始进行村规民约的制订。在当时，村规民约在很大程度上能够解决农村村民之间的纠纷，得到广泛推广。近年来，随着村规民约的发展，它在我国新农村建设中体现出非常强大的生命力，促进了我国农村政治、经济以及文化等多个层面的发展。然而在村规民约发展的过程中，它还是存在着各种问题，制约了新农村建设的步伐，因此，对村规民约内容及其发展中存在的问题进行深入的分析是非常必要的。一、村规民约在农村治理中的作用（一）推动村民自治的快速发展所谓村规民约，是指由农村村民自主制订的一些对村民行为进行约束的准则，目前，在我国农村中发挥着非常最重要的作用。[1]随着我国法治社会的发展以及村民民主意识的提高，我国大多数农村都以村民自治作为主要的政治制度，我国村民自治经过二十多年的发展，村民的自主管理能力在不断提升。越来越多的村级组织，为了对村民以及财产进行有效管理，对村民们的民主意识进行全面培养，开始制订村规民约。可以说，通过良好的、规范的村规民约，能够对村民行为进行有效约束，并与我国法律共同发挥作用，着实推动我国农村村民自治的发展，使我国在新农村建设的道路上稳中求进。（二）有利于培养新型公民我国大多数农村都采用村民自治制度，通过村民自治以及我国政府统筹管理，我国社会主义新农村正朝着健康的方向发展。对于我国农村治理来说，由于农村居民人数众多，并且生活条件又比较复杂，因此，在我国有限的财力下去进行村民治理，势必会花费大量的管理成本，并且管理也并不一定会达到预期效果。在这种背景下，国家通过村规民约对村民进行治理，利用对村规民约的积极建设，提高村民进行自我管理以及自我约束的能力。并且通过村规民约对村民日常生活的各种制约，培养村民良好的行为规范，这不但能提高村民的法律意识，也提高其综合素质，从而使它们由“旧农民”发展成为新时期的“新农民”。[2]我国农村正是通过制订良好的村规民约，推动新型公民建设的进程，加快农村整体发展的脚步。代写各专业硕博学位论文,代写代发CSSCI、北大核心论文，合作加QQ:97079517、97079518;微电同号淘宝交易，安全无忧。●CSSCI来源期刊：《电子政务》、《汉语学习》、《会计与经济研究》、《现代中文学刊》、《甘肃行政学院学报》、《天津体育学院学报》《民族学刊》、《大学教育科学》、《金融论坛》、《南方经济》、《东北亚论坛》、《宁夏社会科学》、《法商研究》、《云南社会科学》、《人文杂志》、《甘肃社会科学》、《东北大学学报》、《自然资源与环境》。审稿周期：35-90天办结查稿。●北大核心期刊：《西安理工大学学报》、《心理与行为研究》、《统计与信息论坛》、《人口与发展》、《广西民族大学学报.哲学社会科学版》、《南昌大学学报·理科版》、《现代法学》、《江西财经大学学报》、《武汉金融》、《学校党建与思想教育》、《成人教育》、《中国科技翻译》审稿周期：35-90天办结查稿。●普刊：《中国新通信》、《兰台内外》、《中国多媒体与网络教学学报》、《农村科学实验》、《今日财富》、《心血管外科》《中国结合医学》、《经贸实践》、《语文课内外》、《记者观察》、《新课程》、《现代职业教育》、《建筑与装饰》、《畜牧兽医科学》、《化工管理》、《魅力中国》、《人力资源管理》、《新教育时代》、《心理月刊》等300多家国家级、省级普刊。审稿周期：1-7天办结查稿。（三）实现村民利益的最大化村规民约的制订、实施和遵守，使农村管理向制度化迈进，农村的各项事业才能更好的融入市场经济的大环境中。虽然在我国一些农村中普法宣传鲜有成效，村民的民主意识普遍落后，但通过村规民约的制订，使村民对追求民主有了更多想法。在农村建设中，也正是由于村民自治这个原则，让村民们的建设热情有了很大提高，并且在村民自治的背景下，村规民约才能得以完善与发展。因此，在农村树上民主的旗帜是指日可待的。村规民约的制订包含着直接民主的方式，这是民主最大程度的体现。在我国，建设社会主义新农村是党的新纲领，而村规民约的制订使得村民有了对事务进行决定的最大权利，在一村所有事务的探讨中，村民可以从自身的利益出发，共同进行事务决策。基于此，每一个村民都对自身利益进行维护，而村规民约是所有村民共同制定的，这势必会给整个村的利益带来最大化，同时也促使着农村经济的发展。代写各专业硕博学位论文,代写代发CSSCI、北大核心论文，合作加QQ:97079517、97079518;微电同号淘宝交易，安全无忧。●CSSCI来源期刊：《电子政务》、《汉语学习》、《会计与经济研究》、《现代中文学刊》、《甘肃行政学院学报》、《天津体育学院学报》《民族学刊》、《大学教育科学》、《金融论坛》、《南方经济》、《东北亚论坛》、《宁夏社会科学》、《法商研究》、《云南社会科学》、《人文杂志》、《甘肃社会科学》、《东北大学学报》、《自然资源与环境》。审稿周期：35-90天办结查稿。●北大核心期刊：《西安理工大学学报》、《心理与行为研究》、《统计与信息论坛》、《人口与发展》、《广西民族大学学报.哲学社会科学版》、《南昌大学学报·理科版》、《现代法学》、《江西财经大学学报》、《武汉金融》、《学校党建与思想教育》、《成人教育》、《中国科技翻译》审稿周期：35-90天办结查稿。●普刊：《中国新通信》、《兰台内外》、《中国多媒体与网络教学学报》、《农村科学实验》、《今日财富》、《心血管外科》《中国结合医学》、《经贸实践》、《语文课内外》、《记者观察》、《新课程》、《现代职业教育》、《建筑与装饰》、《畜牧兽医科学》、《化工管理》、《魅力中国》、《人力资源管理》、《新教育时代》、《心理月刊》等300多家国家级、省级普刊。审稿周期：1-7天办结查稿。（四）有利于农村和谐在我国传统的法文化中，自始至终都有着无讼的传统，一些村民认为“一年官司十年仇”，况且大多村民彼此认识，甚至熟悉，这就让民间调解始终作为解决纠纷的主要方法。假如村民之间存在纠纷，他们不会运用法律武器来维护权利，通常采取的方式是私了，或是在以后的生活中尽量疏远对方。虽然这种方式看似很没“规矩”，却能够在很大程度上解决村民相处中发生的大多数问题。在我国一些农村的村规民约中，同样体现出强烈的无讼心理。[3]当村民的合法利益受到损害时，他们认为通过司法程序来解决纠纷是不利于邻里之间的和睦相处，毕竟“抬头不见低头见”，没准以后还需要别人的帮忙，在农村这个“熟人社会”，他们更多的是采取调解的方式。当然在很多村事务中，调解的方式能够将大事化小，小事化了。很多村规民约都对农村调解做了详细的规定，尤其是调解人的选择方面更为仔细，目的是为了让村民在和谐的环境下生活与劳作。如果每一次的纠纷都需要诉讼来解决，那么农村的和谐无从谈起，调解有利于农村的和谐创建。（五）推动社会主义新农村建设农村的和谐创建，在更深层次上是为了服务社会主义新农村建设，进行社会主义新农村建设是我国未来几十年的重要发展目标。“新农村”应该包括五个方面：即“新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚”，这五者相辅相成，缺一不可，共同构成社会主义新农村的范畴。[4]“新房舍”、“新设施”、“新环境”就如字面意思，这些外部条件在政府的管理下不难解决，但“新农民”、“新风尚”的内涵更应当注重。新农村建设的目标，不仅要提高生产力，使农村人民生活更加富裕，农村环境更加整洁，更要求提高农民素养，形成良好社会风气。长久以来，村规民约经历了不断的发展，在内容上更加丰富。大多数村规民约中，不但对农村的社会秩序进行规范，同时还对如何保障村民财产以及生命安全进行规定，这就为我国农村的发展发挥了非常重要的作用。我们可以通过村规民约，对村民进行约束与管理，对村民行为的各个方面进行规范，这是社会主义新农村建设的重要一步。（六）能够为国家法律提供补充目前我国立法更多的是对原则性问题进行规范以及制定，并且在农村法律的执行比较困难，有的农村布局没有统一规划，门牌号码模糊不清，被执行人住所难以确认；有的被执行人常年在外，收入不固定，无法掌握其财产状况；还有就是一些农村“老赖”长期不执行法院判决，法院却很难对其强制执行。在一些农村地区，国家法律几乎可以说是一种“外来法”，村民对国家法律的认知度非常低，他们没有整体的法律知识体系，法律意识相对缺乏，同时还有一些农村地区会对国家法律有所排斥，更有甚者发生暴力抗法事件。这就使我国法律在农村的执行上存在很大的制约，因此，需要让法律以某种形式融入农村环境，而不是高喊“违法行为”“依法执行”，却无法让村民理解什么是“法”，不应将法律高高挂起，只可远观。伴随我国村民自治的实行，村规民约更加体现出民主意识以及法律对村民道德的培养，这使我国法律在农村中的应用以及村民对法律的认知有了很大的提高。很多农村中，村委会在进行村规民约的制订时，会采用各种方式让村民对法律有更多的了解，这让我国法律能够更好的在农村中发挥出效用。可见，村规民约在某种程度上起到了辅助作用，为国家法律提供补充。[5]二、新农村建设视野下村规民约存在的问题（一）欠缺对个体的保护随着我国新农村建设进程的推进，很多农村地区都对村规民约进行了制订。从总体上来说，这些村规民约的制订在很大程度上对村民行为进行了规范，并且对村民的自治工作起到了非常积极的作用。但是，有一些村规民约过分约束了村民的行为，在对个体的保护方面存在着一些问题。最为突出的表现就是在一些条款中将道德上的规范强制的变成了惩罚性的措施，这些规定与我国法律是相违背的，并且是对村民人身与财产等方面权利的侵犯。同时，一些村规民约着重强调集体主义，村民所有违反村规民约的行为都会被冠上缺乏“集体意识”的帽子。当然，村规民约就是用来维护村秩序的，这无可厚非，但是有一些村规民约中都过分强调了村民应该履行的义务，只是对村民应该怎么做或者是禁止村民做什么去进行规定，而很少有对村民的权利进行明确规定，过多的管制与约束，在很大程度上限制了村民的权利，这将会为新农村建设埋下隐患，同时也是影响社会主义新农村建设的重要原因。（二）制订程序上欠缺规范根据我国相关法律规定，在进行村规民约的制订时，需要全体村民的讨论以及参与。但实际上，在很多村民都不了解的情况下，村委会代为制订村规民约，村民仅仅是形式性的参与表决程序。通过调查发现，在一些村规民约的制订过程中，通常是以村委会的决定作为制订的依据，而这些村委会的成员通常是由一些相对文化较高的知识分子组成的，这在村规民约的制订程序上是不规范的。另外还有一些村规民约在制订时，乡镇领导进行了过多的干涉，“上头意思”影响了“村民意思”，让“村民自治”成为空壳。尽管有一些村子在进行村规民约的制订时强调了全体村民共同参与，在整个制订以及修改的过程中都是由村民会议决定的，但是也存在着一些没有结合本村实际情况，或是表面上说由全体村民参与制订，实际上仍是村民委员会中的几个成员私下商量决定的，即便有些村规民约在村民会议上进行了宣读，看似民主，其实也没有让全体村民进行充分的讨论与商定，[6]整个村规民约的制订程序流于表面，这才会让已经制订的村规民约徒有其表，失去了让群众自觉以及自律的基础，没有人去遵守。（三）过度注重惩罚从农村自治的目的出发，进行村规民约制订的基本要求是要以告诫教育村民为主，并且内容上要应该尽可能的通俗易懂，然而在一些村规民约中，“因…而处以…惩罚”的句式随处可见，例如启东市拥政村《村规民约》第六章“社会治安”中第一条“凡故意毁坏、盗窃、偷摸集体和个人财物者，除追究回原物外，处罚200至5000元。夜间出动偷摸者加倍处罚。”、第五条“为确保人身安全，保证正常供电，不准擅自私接电源，由此造成的故障和损失，除照价赔偿外，另处罚100至200元”、第四章“水利和村公共实施”中第三条“村民都有维护村公共财产的责任和义务，对于损毁村公共财产的除责令其恢复原状外，同时处罚500至1000元”。[7]由此可以看出，一些村规民约以惩戒和威慑为主，一份村规民约可以概括为是一份罚款清单，这值得我们去反思。制订村规民约的本意，并不是为了单纯的惩罚村民，让其罚款，而是要加强村民的法律意识，正确引导村民行为。并且村规民约与法律还是有很大区别的，村规民约主要以批评教育为主，经济惩罚是次要的，不能舍本逐末。但是为了对村民的行为有一定的约束，在村规民约中可以进行责任性条款的制订，但要以不违反法律法规为前提，对村民应当承担的责任进行详细的制订。（四）部分条款与国家法律法规相违背现实生活中一些村规民约在内容上与我国相关法律法规相违背。近年来，因为村规民约违法违规而侵犯了村民合法权益的案件非常多。例如，在我国的婚姻法中，婚姻自由是一项最基本的原则，包括了离婚自由、结婚自由与再婚自由三大部分内容。但是在我国一些村规民约中就有这样的规定，其中对离婚后再结婚的村民在很多待遇方面都进行了限制。例如第二次入赘的不能接受当事人的户粮关系，如果男村民发生了再婚，则只对其配偶的临时户口进行接收，并且不能享受本村村民的所有经济上的待遇。[8]所有的这些规定都不符合我国相关法律法规，因此，应该进行适当的修改，不能违背基本的法律法规。（五）缺乏对生态文明的关注现有的一些村规民约着重强调了社会管理与农民权益的保护，但是在农村自然资源保护利用和农村环境保护方面的规定略显单薄。启东市拥政村对环境与自然资源的规定集中在村规民约的第三章，仅仅只有三条，“第一条：保持饮水卫生，不准在水井边一米内清洗脏物（衣、裤、蔬菜及其它食物等）、洗澡。违者除责成其洗井外并罚款200元。第二条：对于有病的畜生，不准出卖，对于病死畜生要深埋村外。否则，罚款200元一户。第三条：保持村容清洁卫生，不准在村里巷道、公路和村公共场所等堆放猪、牛栏肥，违者除限期予以清除外，罚款50至100元。”[9]从这些内容可以看出拥政村村规民约在生态文明方面规定的重点是公共卫生，这只是生态文明最表面的含义。生态文明更注重的是人与自然和谐共生，持续发展。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，提到的集中治理农业环境，培育宜居宜业特色村镇这些问题，都是由于村民对生态文明的重视不够，之前以损害环境换取经济发展，因此农村环境亟需改善。三、新农村建设视野下村规民约的完善（一）明确村规民约的法律地位村规民约是村民自己的“小宪法”，是公约的一种形式，为了使我国新农村的村规民约能够发挥出其真正的作用，首先应该明确村规民约的法律地位，在法律层面上对村规民约做进一步规范。但由于我国农村数量非常多，而且地区差异性比较明显，国家并未从法律层面上对村规民约的性质进行明确定义，对大多数村规民约也只是在内容上及执行的环节上进行了规定，即根据当地实际情况，依照村民集体的意愿，自觉约束自己的行为。但是在没有法律效力情况下，现有村规民约很难发挥出其实际的作用，很多村民认为村规民约就是所谓“君子协议”，受到道德层面的约束，即便不履行也仅仅是使自己的社会评价降低，和违法是两码事。对此，为了让村规民约能够得到进一步的完善，需要在一定程度上借助我国法律对村规民约进行规制，让村规民约能够“名正言顺”地管理村民生活，从而确保村民自觉遵守村规民约所涉及的内容。（二）加强政府的指导《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制订和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”本法第二十一条、第二十二条规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过，并同时报乡、民族乡、镇人民镇府备案。”这些内容表明村规民约在制订程序上必须由村民会议制订，并且由村民进行投票决定是否通过，但是就目前情况而言，我国农村在很多方面还是相对较落后的。例如知识层面以及对法律的认识层面，即使是村委干部对法律的了解也并非十分到位，因此，我国乡级人民政府的一项主要工作就是帮助村民进行村规民约的制订。乡政府在指导制订村规民约时，不能过分的对其内容以及制订的流程等进行干预，而是应该从法律的角度结合各个村的实际情况，对村民会议制订的村规民约的合法性进行审查，审查时要遵守以下的步骤：首先，要对村规民约制订的主体进行审查，如果不是以村民会议的方式进行制订的，乡级政府则不应该对其进行备案，应视其为无效。其次，要对所制订的村规民约内容的合法性进行审查，如果发现了与现行法律法规相冲突的地方，要及时与村民进行沟通，并要求进行重新修改与完善。同时，为了使村规民约符合法律规定，乡镇政府还可以请一些专业的法律人员到村里进行指导工作，并且深入到村规民约制订的整个过程之中，让村规民约既合法又合情。（三）完善制订程序的规范性首先，加强领导、精心组织，确保制订工作扎实进行。乡镇政府提高对村规民约制订工作的重视度，统筹运作，不能仅仅是为了应付上级检查而随意制订，综治、民政、司法等各线分工协作，为村规民约制订工作提供组织保障。其次，由乡镇政府牵头，有关驻村干部在各村分别召开党员会议和村民代表大会，在会议上所有党员和村民对村规民约有一定了解，明确村规民约制订的意义，并且对村规民约制订工作进行部署。在会议上，组织各村党员和村代表学习其他村优秀的村规民约样稿，同时做好初稿的公示，发动全体村民结合本村实际进行讨论及征求意见。另外，加强宣传，坚持广泛发动、民主参与原则，各村党员和村代表要积极利用广播、张贴标语等形式，在农村宣传村规民约的重要意义，让一些文化水平较低的村民也能投身村规民约的建设，改变以往“事不关己高高挂起”的态度，发动村民共同参与，积极献言。同时征求村老党员、老干部等各个层面的意见，结合本村实际，充分完善。最后，村规民约的制订要结合党和政府的会议精神，响应党和政府的号召，重点解决当下热点问题。在充分吸取村民及各方的意见反馈后，对村规民约进行第二次和第三次讨论完善，形成符合各村实际情况的村规民约草案，并交由乡领导小组审核把关，领导小组经过仔细审查后进行第二次的公示，再用一个月时间征求村民的意见。公示征求一个月后，各村最后召开党员、村民代表或户代表会议进行表决、签字，表决通过的村规民约予以公示，报乡镇政府备案并监督执行。（四）完善审查与监督机制 乡镇政府可以专设一个相应机构，从事对各村村规民约的管理工作。目前一些政府并没有针对这项工作采取有效措施，有些工作部门在此事方面互相推诿，影响村规民约制订效率，这导致各村在制订村规民约时注重表面功夫，走形式，急于完成任务。各村委会要严格按照《村民委员会组织法》的规定开展工作，乡镇人大应该监督本级政府做好村规民约的备案工作。[10]除了政府有关部门对村规民约进行监督检查之外，还应通过适当的方式，选出部分村民轮流组成村规民约监督小组，监督村委会的工作与村规民约的执行。轮流的优点在于可以让每个村民都参与进来，并且确保监督权不会被滥用。加强村规民约的严肃性，充分发挥人民群众和社会各界的监督作用，形成相互监督、共同遵守的良好风气，确保村规民约落到实处。[11]（五）遵守法律法规，保证其合法性在制订村规民约时，要以我国法律法规作为重要根据，制订的内容应当符合我国相关法律法规的基本原则及要求。为了确保所制订的村规民约具有合法性，在制订时应该遵守以下五个原则：第一，要保证进行村规民约制订的主体是合法的，也就是说必须是以村民会议的方式进行村规民约的制订，只有这样才符合我国的规定。第二，进行村规民约制订的程序必须是合法的，从最初的方案的提出到最后方案通过全体村民的表决，其整个程序必须是合法的。第三，表决的程序必须是合法的，进行村规民约的表决时，本村中满十八周岁的村民必须要过半，并且要保证本村中三分之二以上的住户都参与表决的过程。第四，村规民约的内容必须是合法的，这里首先要保证其内容上要符合我国相关法律法规的规定，并且要保证村民的基本权利。第五，村规民约的执行必须是合法的，在我国的村规民约中不能以惩罚性的措施作为主要的措施，而主要是要坚持以教育为主，惩罚为辅的执行方式。（六）提高环保意识，倡导可持续发展农村环境是指以村民生活为中心的一个生态环境，村民是在这么一个环境下劳作，它是村民生活和发展的基础。土地，森林，水等自然资源都不具有可再生性，保护农村环境，加强对自然资源的可持续利用关系到农村生产力的提高，农村经济的发展以及农村社会的稳定。党的十六届五中全会提出了关于建设社会主义新农村的“二十字方针”，其中“村容整洁”不仅是中央对新农村建设的要