浅谈疾控中心机构改革的思考

浅谈疾控中心机构改革的思考体系完善需要进行组织变革。组织变革是对组织的角色设定、权利能力、法律关系、沟通渠道等因素进行有目的的、系统性的调整和革新，以适应组织所处的内外环境、技术特征和组织任务等方面的变化，推进组织目的实现，提高组织效能。从法律上讲，有必要回归事业单位法人化治理的正途，通过对组织权利能力、行为能力、责任能力的重新构造，将组织化、制度化的疾控中心整合到公共行政权力的结构之中。基于此，另一种观点认为，“当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人成为一项重要的公法制度”，因此“首先要在法律制度上应当明确事业法人的公法人身份，目的在于实现政事分离和事企分离”。这种观点具有理论上的合理性。它看到了单纯民事法人制度在整合公私法不同性质团体方面的局限性，认为其忽略了对法人制度公法价值的探讨，欠缺对法人主体性的彻底认识。因此，这种观点主张用一种近乎于精妙的逻辑建构，在“理性-意志-主体”的图式下，从彰显代表权利能力的“人格”开始，建构起一个自成闭环、逻辑严谨的公法人上层建筑。对于这样的观点，也可能存在以下两个方面的问题：①“人格”“法人”“权利能力”等都属于概念法学，致力于法律的抽象化和技术化。然而，理论的自洽并不代表实践的自证。在《民法典》刚刚定型的私法人制度框架下再专门建构一个公法人体系，于制度上存在着极大的成本，许多法律制度都将面临系统性变革，应该不是一个短期的目标，很难解决当下疾控体系面临的难题。②认识到分权和自治是各个国家共同面临且绕不开的问题。固然正确，但我国事业单位改革的路径从一开始就不是在“国家-社会”二分的基础上进行的，而是在既没有形成组织化、技术化的科层制度，又没有形成多元社会结构的背景下开始的改革。因此，改革的中心是反科层制，其逻辑不是“分权”式的，而是“放权”式的。中国疾控体系特有的演化历史告诉我们，各级疾控中心的现有组织制度均脱胎于“政事同构”乃至“军政同体”的历史深处，其不断脱胎换骨的过程并不发源于类似大陆法系国家团体原初的自治需求，进而从小到大、从低到高、日积月累的正向进程，而始终是行政权力“刀刃向内”的结果。因此，选择什么样的行政主体理论本身并不是推进组织变革的前提，主张强化主体性以培育公共治理精神，也未必一定要预置入公法人化改革的结论。事实上，当《民法典》把收益分配视作判断公益与否的标准时，作为公益一类的疾控中心从纯粹法律意义上讲已经解决了“姓不姓公”的难题。剩下的问题，在于如何回应公共行政的变迁，解决公共行政主体多元化的问题。公共行政之所以得名，除价值导向上的“公共性”以外，核心的要素还是公权力。在操作层面，权利能力的获得并不一定要从主体自由意志的逻辑自证起步，这是因为即使是人的自由意志和道德理性本质上也是先验的，而非社会实践的结果，具有拟制特点。人的自由意志尚且具有拟制特点，更无论组织了。因此，可以通过强化组织的责任能力来对其拥有权利能力进行反推，即从客观上落实疾控机构基于公共行政权力而所应承担的公法责任。比如，类似《传染病防治法》第12条有关诉讼性质等问题，就应当进行符合公共行政变革趋势的改造。通过被告的可能性来论证主体的可能性，这一进路虽不一定周全，却也符合现行法律的制度规范。法定机构是通过特别立法，实现组织职能法定和落实管办分离的组织方式。与传统意义上的事业单位相比，法定机构依法承担公共管理职能，具有独立法人地位，不列入行政机构序列，具有职责法定、运作独立、灵活高效、公开透明的制度优势。在法定机构的框架下，“行政主体起到了实质性的作用，并能平稳地与民法上的法人制度相互迎合，不会产生剧烈的震荡”。操作层面，如能通过特别的组织立法当然最好不过，如若不能，现行公共卫生事件立法当中未尝不可加入为法定机构的疾控中心授权赋能的条款。考虑到风险规制框架下疾控任务内涵的延展性，现行的基于不同病类的单一病害型立法可能未必周延，有必要进一步升格《传染病防治法》《职业病防治法》等相关法律规范，采纳相对统一的公共卫生立法方案，为疾控中心进行一揽子授权。公共行政权力的赋予还需要适度强调其与传统国家行政权力的区别。因此，简单地主张学习外国，将卫生监督行政执法高权都回归疾控中心，也有可能进一步模糊事业单位的功能定位。这样的整合，将会导致疾控机构组织功能的改变，而与常规意义上的提供公共服务、完成公共任务发生偏