行政协议的效力认定探究

行政协议的效力认定探究

摘要行政协议具有行政性和协议性的双重属性，是一种特殊行政行为，因而在行政协议的效力认定上不能简单从单一的私法或者是公法角度进行认定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的出台，明确行政协议具有有效、无效、可撤销和效力待定四种情况，也使一些本无法解决的实践难题得以解决。本文针对行政协议的效力认定分四个部分进行探究。第一部分简述行政协议及其四种效力状态的概念，以明确本文研究的主要对象。第二部分分析行政协议效力认定案件在立法和司法上的现状，以引出第三部分行政协议在实践中所面临的困境。第四部分解决第三部分提出的问题，从民事条文在行政协议效力认定的案件中如何适用、如何完善行政协议效力认定标准和如何完善行政协议效力审查体系三个方面，提出相应的建议，防止由于制度方面的缺失导致损害当事人的合法权益、损害政府公信力以及损害法律的权威性。关键词：行政协议效力认定；无效行政协议；可撤销行政协议；效力待定行政协议目录TOC\o"1-3"\h\u32158摘要 前言随着全面依法治国的不断推进，行政协议成为了行政制度一项极其重要的组成部分，越来越多的单方面行政行为被行政协议所替代，行政协议的广泛运用标志着行政机关和民事主体之间的关系从曾经纯粹的管理关系逐渐转变为平等关系。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下文简称《行政协议规定》）明确行政协议存在四种效力形态：有效、无效、可撤销以及效力待定，也使一些曾经未能解决的问题得到了解决方案。但该解释并不能囊括实践中所有模糊地带，在行政协议效力的认定理论上仍有缺失，也尚未形成成熟的制度体系，导致实践中许多行政协议相关案件难以得到公正处理。这不仅会严重侵害行政相对人的合法权益，而且会损害政府的公信力，影响司法权威。因此，完善行政协议效力认定制度就显得尤为重要和迫切。为弥补行政协议效力认定制度的空白，本文从行政协议系列的四种状态入手，探讨了行政协议效力认定制度。1行政协议及其效力概述1.1行政协议概述行政协议作为广泛运用在行政领域的合同，其与民事合同不同之处在于其不仅有合同的契约性，更有行政行为的行政性，一方面依法行政原则约束合同契约性，同时在审查方面从针对民事合同的消极审查变成积极审查；另一方面契约性也使得行政协议较其他一般行政行为更加灵活麻锦亮.纠缠在行政性与协议性之间的行政协议[J].中国法律评论.2017(1):56-60.麻锦亮.纠缠在行政性与协议性之间的行政协议[J].中国法律评论.2017(1):56-60.《中华人民共和国行政诉讼法》（下文简称《行政诉讼法》）于2015年修订后，首次在实体法层面确定了行政协议的概念王瑛.行政协议认定标准探讨[J].法商研究.2021.38(3):160-174.，直到2020年，行政协议的概念正式在《行政协议规定》一文中出现，明确行政协议的缔约双方为行政机关和公民、法人或者其他组织，而行政协议则是缔约双方经协商订立具备行政权利义务内容的协议王瑛.行政协议认定标准探讨[J].法商研究.2021.38(3):160-174.参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实践中，行政协议大多运用在特许征收、房屋征用、自然资源出让、保障性住房买卖等方面，通过主体双方订立并履行行政合同，解决实际问题使双方均能获得经济利益。公民通过行政协议交涉寻找对策，提出权利，履行义务。行政机关对公民或其他组织的单方面行政行为则会受到相应的削弱。以行政协议使行政机关和公民相互协商解决矛盾，可使公民更容易理解、接受行政机关的行政工作，有利于社会稳定和谐。1.2行政协议的效力状态1.2.1行政协议的有效状态有效的行政协议指的是行政协议在不违背行政法律的同时具备合同的生效要件，能够在行政机关和当事人之间产生法律效力的合同。行政协议的有效形态在实践中较为常见，在协议符合双方当事人意愿，且双方协商一致的前提下，所订立协议未违反《行政诉讼法》相关规定，行政协议不存在无效、可撤销或效力待定情形时，行政主体和相对人必须履行行政协议所约定的义务，同时也不允许双方随意撤销或解除行政协议。1.2.2行政协议的无效状态行政协议无效的认定一直是国内学者争论的话题，最高人民法院在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下文简称《适用解释》）中首次提出了行政协议无效的概念，《行政协议规定》明确规定，具有以下情况的行政协议，法院应当认定行政协议无效：其一，不具备行政主体资格的；其二，没有法律依据减损相对人权利或增加其义务的；其三，协议内容没有客观实施可能性的；其四，法院适用有关民事法律认定协议违法的。同时，该协议规定，无效行政协议和有效行政协议可以交互，若导致行政协议无效的事由在初审法院在辩论结束前消除，该协议则应视为有效行政协议。1.2.3行政协议的可撤销状态可撤销状态指的是欠缺一定生效要件的行政协议，由有撤销权一方当事人是否行使撤销权而导致协议是否有效，在当事人行使撤销权之前，行政协议均为有效形态。对于行政协议是否存在撤销状态，在《行政协议规定》发布前一直都没有确论，该规定出台首次明确行政协议存在可撤销状态。同时指出原告可以在认为存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形下，向法院申请撤销行政协议。1.2.4行政协议的效力待定法律规定需要经过审批程序才能拥有行政权力的行政机关尚未经此程序订立行政协议，并且在一审法庭辩论终结前仍未补正的行政协议为效力待定状态。民事合同的效力待定是指合同缺乏一定的生效要件，需补正以确定其是否生效。由此可见，行政协议效力待定状态的定义与民事合同效力待定相比较为局限，不能包含实践中出现的所有生效要件。2行政协议效力认定的现状2.1行政协议效力认定在立法中的现状2.1.1立法对行政协议四种效力形态的认定2015年的《适用解释》首次在立法上明确行政协议效力存在有效和无效状态，在之后一段时间内，行政协议是否存在可撤销状态和效力待定状态成为众多学者争论的话题。但在司法实践中，法院早已适用《适用解释》、《行政诉讼法》第70条、《中华人民共和国民法典》（下文简称《民法典》）以及《中华人民共和国民事诉讼法》（下文简称《民诉法》）有关合同效力认定的条文以认定行政协议的效力状态，并承认四种效力状态的存在陈思融.论行政协议的法律效力状态[J].浙江学刊.2018(5):123-131.陈思融.论行政协议的法律效力状态[J].浙江学刊.2018(5):123-131.2020年《行政协议规定》的施行正式界定了行政协议效力的四种类型，即有效、无效、可撤销和效力待定。但其针对可撤销和效力待定形态的规定，与实践中繁杂的案例相比仍为贫乏。2.1.2行政协议效力适用民法的情况《行政协议规定》第27条第二款指出，该规定未指明的情形，法院在审查时可以参考民事合同相关的规定以认定行政协议的效力，而在该规定施行前，司法实践中已出现不少适用民法以认定行政协议效力的情形。在“黄义华诉郴州市国土资源局、郴州市房产管理局确认房屋拆迁补偿行政协议案”湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行终122号判决书中，法院参考《中华人民共和国合同法》（下文简称《合同法》）第52条规定认定行政协议有效，又适用《行政诉讼法》，明确涉案协议在公私法两方面均合法有效。在“三门峡聚丰置业有限公司诉门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处与门峡市湖滨区人民政府行政协议湖南省郴州市人民法院(2016)湘10行终122号判决书河南省高级人民法院（2021）豫行终281号判决书由此可见，《民法典》第143条在行政协议效力认定方面有着举足轻重的地位，因此如何将该条文灵活运用到行政协议效力认定方面，使其与公法结合适用成为现阶段极其重要的工作之一。2.2行政协议效力在司法审查中的现状目前的司法实践中，针对行政协议效力的审查主要分为两种模式，一是单独适用《行政诉讼法》以及相关解释、规定认定行政协议的效力，即只适用公法认定效力；另一种则是将《民事诉讼法》、《民法典》与行政法律结合适用，即将公私法并合使用以综合认定行政协议效力。在“项文波、项文柳、项兰方上诉仙居县人民政府行政协议”浙江省高级人民法院（2020）浙行终1752号判决书浙江省高级人民法院（2020）浙行终1752号判决书而在同年“张海水等诉西安市鄠邑区人民政府行政协议无效”陕西省高级人民法院（2020）陕行终686号判决书陕西省高级人民法院（2020）陕行终686号判决书故此可知，在司法实践中，不同法院对行政协议效力的认定方式大有不同，造成此现状的原因就是理论和立法方面的不足，因此完善行政协议审查制度刻不容缓。3我国行政协议效力认定在实践中面临的难题3.1行政协议效力适用民法规范的难题由于行政协议相关法律规定的滞后性，许多行政案件会适用协议相关的民事法律，从前文所述几起案件可以看出，《合同法》在协议效力认定方面有着及其重要的作用。2021年起，我国步入《民法典》时代，因此如何在行政协议案件中适用《民法典》规范，成为一个至关重要的问题。《民法典》第143条指出合同有效的几种情形分别是主体是具有相应民事行为能力的行为人；合同需要是签订合同双方真实的意思表示；合同内容不得违反法律、行政法规的强制性规定且不违背公序良俗参见《中华人民共和国民法典》参见《中华人民共和国民法典》行政协议具有行政性和协议性双重属性的特点，也注定其要符合《民法典》关于合同效力的规范。但针对行政协议效力认定方面，仅以此上三款字面意义上对其进行认定，难以解决其在实践中所遇的窘境。从缔约主体方面入手，行政协议的行政性导致双方当事人并不能与民事合同一样处于平等地位，因此双方行为人所具备的民事行为能力并不能简单以相同民事行为能力认定，也就是说针对行为能力方面对双方存在不同要求。行政机关方面的行为能力认定与其本身是否具有行政主体资格或是否受委托密切联系，行政行为相对人方面则需明确是否受到行政协议的行政性相关约束以及是否需要对标的的处分权。因此，如何结合适用《行政协议规定》和《民法典》以规范双方行为能力的认定，是实践中一大难题。关于真实意思表示方面，《民法典》规定意思表示不真实的合同无效，而在《行政协议规定》中则明确在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形下，行政行为相对人可行使解除权。如何将《行政协议规定》中的几种情形套用《民法典》中其他意思表示不真实的情形有待讨论。同时，实践中有极大一部分相对人长期不行使撤销权，致使行政协议长期出于可撤销状态，这并不利于社会稳定，故针对相对人的行政协议撤销权，如何适用《民法典》和《行政协议规定》以限制行政协议撤销权也有待解决。对于合同内容的规定，在违法导致无效和违背公序良俗方面，《民法典》和《行政诉讼法》、《行政协议规定》存在些许冲突。在违法导致无效方面，《民法典》仅对法律强制性规定进行限制，《行政诉讼法》却是未达重大违法程度就不得随意否认行政协议效力；在违背公序良俗方面，《民法典》规定违背公序良俗的合同无效，而在《行政协议规定》中则指出无效内容在初审辩论结束前消除，即认定为有效。因此，在行政协议案件中如何冲突适用这些规定也值得探讨。3.2行政协议效力认定标准不足3.2.1行政协议无效标准不清行政协议被认定为无效会致使双方权利义务均消失，实践中，行政协议被认定为无效的案例极多，前文讨论民法规范在行政协议中的适用时也有谈到一部分行政协议无效标准，但现行立法上行政协议的认定标准仍存在争议点。其一，由于行政协议具备行政性和协议性，《行政诉讼法》和《民法典》的协议效力认定均应可适用，但这两部法律对于行政协议效力认定的规定却存在冲突。一方面，要认定协议效力难免适用《民法典》中对合同效力进行规定的条文；另一方面，《行政协议规定》也对一些情形进行效力认定规定，其冲突主要体现在上文提到的违反强制性法律以及违背公序良俗两方面。由此可见，公私法的价值冲突在行政协议效力认定中仍然存在。因此，法院认定行政协议的无效应该优先适用《行政协议规定》保障行政权和公共利益，还是叠加适用公私法最大程度地保护相对人的权益，司法实践中至今尚未有定论。其二，行政协议效力认定的举证责任分配对其效力的认定极为重要，《行政协议规定》明确优先适用《行政诉讼法》中规定的举证责任倒置，则要求行政机关进行举证。但若存在认定无效行政协议需由行政机关作为守约方需自证不存在违法行为的情况，会使举证变得格外困难，不利于保障行政权和保障公共利益。因此如何叠加适用《民事诉讼法》的“谁主张，谁举证”和《行政诉讼法》的举证责任倒置，是立法方面有待解决的问题。3.2.2行政协议可撤销情形标准模糊目前针对行政协议可撤销情形最详细的规定是《行政协议规定》第14以及16条，14条规定意思表示不真实导致行政协议可撤销，16条则指出可能危害国家、社会导致的可撤销情形。然而，实践中将以上条文作为依据以认定可撤销行政协议的案件却少之又少。第14条中，指出在胁迫、欺诈、显示公平三种情形下，相对人可以起诉解除行政协议，但事实上这种源于行政机关缔约过失责任而导致的情形可以通过一般行政救济渠道进行救济。而重大误解则是一直以来都没有明确的法律定义，导致在司法实践中以重大误解撤销的行政协议为零，且由于行政协议的行政性导致行政协议的撤销较民事合同更加严谨与复杂，因此在没有明确定义重大误解的情况下，此条文在实践中几乎不被使用。同时在以上四种情形下的举证责任，在《行政协议规定》中明确由原告举证，但事实上，由于行政机关和相对人的不平等性，相对人很难证明行政机关的缔约过失事实，因此如何平衡双方举证责任对于行政协议案件尤为重要。第16条的矛盾点则集中在其第二款，实践中仅有一例案件适用该条款项作出判决，这可能是因为其过于宽泛，如何对其适用范围进行限缩得以讨论。同时行政行为的作出对社会影响重大，故在何种情况下应该重新作出行政行为值得深究。3.2.3行政协议效力待定的认定界限不清行政协议是否存在效力待定状态直到《行政协议规定》的出台方有定论，然而仅是《行政协议规定》中指出的情形，不足以包含可能被认定为效力待定状态的所有行政协议。因此，目前立法方面对效力待定的认定仍然界限不清。《行政协议规定》仅指出在行政机关需获批准却未能获批的在一审法庭辩论终结前为效力待定状态，即只针对作出行政行为一方是否满足民事行为能力作出规定。但由于行政协议的协议性，相对人的民事行为能力也应当纳入考虑。《民法典》规定三类人所订立的合同未经追认为效力待定状态，即限制行为能力人、无权代理人以及无权处分人。由于行政协议关系到社会公共利益，要求相对人必须有完全行为能力，因此在限制行为能力人方面争议较小。但若相对人为无权代理人和无权处分人，是否应当由于涉及第三人利益而认定为效力待定还是由于相对人无代理权和处分权认定为行政协议无效还值得探析。3.3统一行政协议效力审查体系空缺行政协议效力认定制度尚未完善，其原因之一就是行政协议效力审查体系的空缺，《行政协议规定》虽为司法审查指出一条明路，但仍未有可以在司法实践中直接适用的规定行政协议效力审查条款。因此，审查体系的空缺导致司法系统在审查行政协议效力时，有着极大的主观性，这就导致针对行政协议效力审查法院很难作出权威的判断，使双方当事人心悦诚服。一方面，审查行政协议效力的法律规定较少，法官在审查行政协议时能够参考的法规少，只能依照民事或行政某一方面的审查思路在经过另一方的补强进行审查，但由于此种审查思路的单一性以及部分条款语义不明，就直接导致行政协议的审查主要依靠法官衡量，因此会出现许多“同案不同判”的状况，若此种情形增多则会影响到社会的稳定。另一方面，制度的缺失会使法官获得更为宽泛的自由裁量权，在结果判定上法官只要能够在法律规定下自圆其说，就可以完成审判。但由于法官一般都带有倾向性，而此种倾向性是不自觉形成的，在公共利益和私人利益冲突时，大部分法官都会陷入保障公共利益还是保障私人利益的两难情况，承担着大量舆论风险。由此可见，在实践中，仅凭法官自己衡量利益平衡，很难保证判决结果令人信服。因此，虽说过分细节化的法律法规会导致法官失去自由裁量的余地，但由于行政协议效力审查相关制度的过于空缺，法官自由裁量权的过度扩张应当由更为健全和详细的审查规则进行防卫，同时法官如何在行政协议案件中平衡公共利益和私人利益也值得商榷。4改善我国行政协议效力认定的相关建议4.1修正适用《民法典》条文前文指出，《民法典》在行政协议效力认定领域的适用主要在缔约主体、意思表示以及是否违背法律强制性规和公序良俗三个方面，针对协议如何在符合合同的一般规定下与行政性相结合，运用到行政协议效力认定上这一问题。法院应当借由行政法律相关规定，以《民法典》条文为基础，借行政法律补强，针对个案修正地适用该条文。缔约主体所面临的问题，应从行政行为人和相对人两个方面入手以分别解决。对行政机关而言，订立行政协议的前提是在行政法范畴中具备行政职权，即有关行政协议的协商要以依法行政原则为前提，同时满足依法行政和自由契约两点，才能够成为行政协议合法主体。但是，以上前提存在两种例外情况：其一是在有行政权的行政机关委托其他行政机关订立行政协议时，被告为委托机关，这就说明被委托机关可以作为适格主体订立行政协议，但责任并非缔约主体来承担；其二是经过授权行为而具有行政职能但不能独立承担责任的下设机构，其能够订立行政协议但并不承担责任，例如“安吉展鹏金属精密铸造厂诉浙江省湖州市安吉县人民政府行政协议”最高人民法院（2019）最高法行申3102号裁定书最高人民法院（2019）最高法行申3102号裁定书对行政相对人而言，《行政协议规定》、《行政诉讼法》以及《适用解释》均未对相对人行为能力作出明确规定，因此相对人行为能力在行政协议效力方面的法律适用应当援引《民法典》。从行为能力而言，一直没有太大的争议，作为与公共利益息息相关的协议，签订协议必须由完全民事行为能力人。但针对代理行为却要经过变通才可在行政协议领域适用，《民法典》规定无权处分不一定是无效，但在行政协议案件中，无权处分会直接导致行政协议履行不能，因此也不应当有效力产生。故对于行政相对人而言《民法典》的修正适用主要应当体现在无权处分的情况下，同时应加强立法，追究处分人的法律责任，方能提高行政工作效率，保障行政机关行政权得以实施。关于意思表示方面，《行政协议规定》未规定虚假表示和恶意串通两种情况，但根据《民法典》，此两种情形下行政协议也应当无效。与合同不同的是，恶意串通情形下，行政协议中极少有行政机关与相对人勾结的情况，大部分为行政机关工作人员与相对人串通，因此应当针对此种情况加强立法，对恶意串通的工作人员进行惩戒。而在民事合同中虚假表示并不需要损害他人合法权益，而恶意串通则需损害他人合法权益，但在行政协议中，由于行政协议的行政性，虚假表示极大概率会损害第三人的潜在权益，因此不应以损害他人的合法权益为前提认定行政协议无效。同时，对于胁迫、欺诈、重大误解和显示公平规定的可撤销情形应当给予限缩，在民事诉讼方面，大部分撤销权应当在知道或可能知道撤销权存在一年内行使，而前文也指出长期出于可撤销状态的行政协议并不利于社会的稳定，因此在行政协议相关立法上可以对撤销权的行使期限作出限缩，即行政协议的撤销权期限应当短于民事合同的撤销权期限，即使期限延长也不得超过三年。最后，在合同内容方面，《民法典》与《适用解释》和《行政协议规定》在重大违法和违背公序良俗之间的冲突，应当优先适用《适用解释》和《行政协议规定》。从重大违法角度而言，《适用解释》规定中指出的重大违法不仅仅是强制性法律，因此不能以《民法典》的规定对“重大违法”进行限缩解释。而从违背公序良俗角度，行政协议的目的是为保障社会公共利益，违背公序良俗的协议明显与社会公共利益背道而驰，因此，违背公序良俗的协议理应无效。但由于特别法优于一般法，《行政协议规定》指出违背公序良俗协议的可能有效情况，即在一审辩论终结前消除违背公序良俗情形的，行政协议有效。4.2完善行政协议效力认定标准就行政协议效力认定标准而言，前文指出目前立法上针对无效、可撤销和效力待定情形的认定标准仍未模糊，因此下文将对以上问题分别提出建议。其一，无效标准认定不清应首先明确行政协议是以公法为本位还是以私法为本位。从行政协议的目的来看，行政协议是为实现公共利益而存在的特殊行政管理方式，因此公法对于其的地位应略高于私法。在能够平衡公私法时，行政协议效力案件的审理自然应当平衡公共利益和个人利益，但在实践中会出现许多无法平衡公私利益的情况，此时就应当牺牲少部分个人利益以成全社会利益，并给予个人相应补偿，因此在行政协议效力案件的法律适用方面，应当首先根据个案平衡行政协议本身存在的价值，再平衡个人利益和行政机关权益以及公众利益三方以认定行政协议是否有效。而在少数情况下，即社会利益远超个人利益的情况下，又存在法律适用冲突的，可以优先适用行政法相关规定。其二，针对《行政协议规定》第14条中“重大误解”的定义不清，目前针对“重大误解”这一概念，即使是民法层面都没有确定的解释。但与民法不同，行政法律与公共利益的关系更加密切，如果不对“重大误解”进行明确定义则会导致行政协议的可撤销标准扩大，不利于行政协议的实行。因此，对于行政机关有缔约过失的情形，行政协议的撤销可通过胁迫或欺诈条款解决，而如果是缔约双方均有过失，则可判定双方重新协商。只有在相对人单方具有过失，且行政协议确实违背其意思表示的情况下，可以以重大过失条款撤销该行政协议。其三，《行政协议规定》中第16条第二款规定的重新作出行政行为应当对其对象以及其可撤销标准进行限缩。该条文存在的目的是监督行政优益权，因此该条文的适用前提是行政机关权力的行使要满足优益权，即要满足不侵害相对人利益、出于保障公共利益的必要、无需经过授权以及所争议的行政协议有效四点前提条件。故对该款应当进行更为细节的规定。其四，在效力待定方面，首先应当明确限制行为能力人订立的行政协议不应适用追认生效，即不存在效力待定情况。而当行政协议为无权处分人或无权代理人所订立时，行政协议的效力认定自然会关系到第三人的利益。无权代理人签订的行政协议应当视为效力待定状态，经被代理人追认方能视为有效，其背后的原因在于该行政协议不一定会损害被代理人权益，认定为无效属实矫枉过正，而认定为可撤销则不满足可撤销的任一事由，无法无据。与之对应的是无权处分人所签订的行政协议应当认定为效力待定，这一理论在司法实践中可以得到论证，“郑雪平诉蒲州街道不依法履行房屋征收补偿协议”温州市龙湾区人民法院（2017）浙0303行初3号一案当事人拒绝追认最终认定无效，“王守亮被固镇县城关镇人民政府房屋征收补偿安置协议”温州市龙湾区人民法院（2017）浙0303行初3号安徽省蚌埠市中级人民法院（2016）皖03行终75号其五，明确行政协议案件举证责任制度极为重要。在行政协议缔约双方的关系中，行政机关一方占据着更为优势的地位，因此应优先适用《行政诉讼法》对其权力进行限制，但如若行政机关能够证明该协议的缔结是在双方合意的基础上，则应以“谁主张，谁举证”由相对人承担其举证责任，同时相对人出现取证困难情况，需要法院协助取证的，法院也应当协助其取证。4.3完善行政协议效力审查体系如何完善行政协议效力审查体系，有如下两点建议：一方面，从审查思路角度来看，应当细化规则，明确统一的审查思路，交叉适用公私法互相补强。可以针对行政协议效力性方面适用行政法律，重点审查行政协议的主体是否合法；而针对协议内容性方面的审查则适用民事法律，除去审查内容是否合法以外还要明确是否是当事人双方的真实意思表示。另一方面，从法官主观意识方面来看，要加强行政案件法官的培训，由于法律法规的空缺，行政协议效力案件中法官拥有极大的衡量权，但每个人的利益衡量都有明显差异。因此，经过培训形成一套统一的规则体系、逻辑体系，使法官能够脱离自身固有司法理念的限制，也是完善行政协议效力审查体系极为关键的一步。5结论与展望5.1结论在全面建设法治国家的背景下，行政协议在实践中的运用不断增多，同时也爆发一系列行政协议效力认定问题引发的矛盾，因此，完善行政协议效力认定制度变得尤为关键。行政协议是行政性和协议性的混合体，故具有公法和私法双重价值，对于使用温和手段实现社会公共利益具有不言而喻的价值。虽然《行政协议规定》的出台完善了我国部分行政协议相关制度，但仍有很大改进的余地，效力认定的标准尚有模糊地带。由于行政协议与公共利益相关联，更应谨慎认定行政协议效力，这就必须完善行政协议的认定制度。因而，在司法实践中，应善于修正适用《民法典》条文，从协议性的角度解决行政协议存在的问题，同时要进一步完善行政协议效力认定标准和建立行政协议效力审查体系，方能寻找公私法之间的平衡，使个人利益和公共利益均能达成价值最大化。5.2展望本文只是对行政协议效力进行初步的研究，对于其在司法中的现状还调查的不够全面，对现有行政协议相关法律的检讨较为粗浅，最终提出的相关建议不够成熟，仍有许多后续的问题可以深入，期望以后还能针对行政协议效力的认定进行更多和更深入的研究。参考文献徐键.功能主义视域下的行政协议[J].法学研究.2020.42(6):98-113.麻锦亮.纠缠在行政性与协议性之间的行政协议[J].中国法律评论.2017(1):56-60.张彧.行政协议可撤销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