上海最低生活保障实施效应研究

目录 摘要 3ABSTRACT 41绪论 61.1研究背景 61.2研究目的 71.3研究意义 71.3.1理论意义 71.3.2现实意义 81.4研究综述 81.4.1国内关于最低生活保障制度实施效应的研究 81.4.2国外关于最低生活保障制度实施效应的研究 111.4.3最低生活保障制度实施效应研究述评 121.5研究内容与思路 131.5.1研究内容 131.5.2研究思路 141.6研究方法 152最低生活保障制度的概念界定与理论基础 162.1最低生活保障制度的概念界定 162.1.1最低生活保障制度 162.1.2贫困线 172.1.3支出型贫困 182.2最低生活保障制度的理论基础 182.2.1需求层次理论 182.2.2结构功能理论 192.2.3社会交换理论 203上海最低生活保障制度的历史延革与发展现状 213.1上海最低生活保障制度的历史延革 213.1.1政策探索阶段（1993年—1995年） 213.1.2制度定型阶段（1996年—1999年） 223.1.3功能拓展阶段（1999年—2001年） 233.1.4规范完善阶段（2002年至今） 243.2上海最低生活保障制度的现状分析 253.2.1上海低保制度的保障对象 253.2.2上海低保的保障标准 263.3国外城镇居民最低生活保障的借鉴 283.3.1美国 293.3.2英国 303.3.3智利 313.3.4国外经验借鉴 314上海最低生活保障制度实施效应的实证研究 324.1调查准备工作 324.1.1样本选择 324.1.2问卷设计 334.2调查数据分析 334.2.1调查对象基本信息 334.2.2影响低保满意度的因子分析 375上海最低生活保障制度改革的政策建议 415.1规范享受对象的资格认定 415.2进一步规划上海最低生活保障标准的制定 415.3完善各部门之间的衔接环节 425.4与其他社会保障体系促进协调 425.5严格落实退出机制 435.6增强社会认知度和监督力量 43参考文献 45附录 51致谢词 55摘要本文的出发点主要围绕提升上海城镇居民最低生活保障制度的水平展开，通过的对上海城镇居民最低生活保障制度的发展脉络，现状进行初步分析，并结合数据进行定量分析，对进一步完善上海城镇居民低保制度提出了一些建议与对策。随着社会经济的发展，上海城镇低保政策随着社会环境不断进行着调整。但不可否认的是，目前上海城镇低保政策仍然存在一些问题。正是基于这样的背景，本文针对上海城镇低保的实施效应进行初步分析，主要分为以下四个部分。第一部分主要是围绕社会救助制度的一些理论基础，对相关概念进行了一些鉴定，主要围绕最低生活保障制度的概念和内容，贫困线和支出型平困这三个概念进行解释，同时对最低生活保障制度的一些相关理论也进行了初步的阐述。第二部分则首先对上海城镇低保的发展脉络进行了梳理，将上海低保制度的发展过程大致分为探索、定型、拓展、规范四个阶段。随后对目前上海城镇低保的实施情况进行了分析，主要围绕上海城镇低保制度的保障对象和保障标准进行展开。同时对上海城镇低保制度的政策情况做了简单的介绍。最后介绍了国外社会救助的一些情况，并总结了一些经验。第三部分则通过抽样调查的结果，对上海城镇低保的实施效果进行了分析。以低保户对低保政策的满意度作为判断的标准，从侧面反映上海目前的低保政策还存在哪些不足之处。从调查中可以得知目前医疗方面的支出对低保户的负担较为严重，有不少因病致贫的情况存在，其次，大部分受访者反应，目前上海的低保水平仅勉强能维持最为基本的生活必需要求，认为目前的保障标准难以跟上日益攀升的物价，甚至基本的生存也开始受到影响。第四部分为本文的结论，结合了问卷调查和访谈的结果，对上海城镇低保存在的一些问题提出了一些建议。关键词：上海，最低生活保障，保障水平，实施效应StudyontheeffectoftheimplementationoftheminimumlivingsecuritysysteminShanghaiABSTRACTThestartingpointofthispaperismainlyfocusedonenhancingthelevelofurbanresidentsinShanghaiminimumsubsistenceguaranteesystemexpansion,thedevelopmentofthecontextofurbanresidentsinShanghaiminimumlivingsecuritysystem,thestatusquopreliminaryanalysisby,combineddataforquantitativeanalysis,tofurtherimprovethelow-Shanghaiurbanresidentssecuritysystemputforwardsomesuggestionsandcountermeasures.Withthesocialandeconomicdevelopment,Shanghaiurbanlowsocialenvironmentpolicywiththeongoingadjustment.ButitisundeniablethatthecurrentShanghaiurbanlowpolicyarestillsomeproblems.Basedonthisbackground,thispapereffectofimplementationofShanghaiurbanlowinitialanalysisisdividedintofourparts.Thefirstpartisaboutthetheoreticalbasisofsocialassistancesystem,anumberofrelatedconceptsidentified,mainlyaroundtheconceptandcontentoftheminimumlivingstandardsecuritysystem,thepovertylineandspendingFlatsleepyexplainthesethreeconcepts,whiletheminimumlivingSometheoriessecuritysystemhavealsobeenpreliminaryexposition.ThesecondpartofthefirstShanghaiurbanlowdevelopmentcontextofthesort,thedevelopmentofShanghaiminimumlivingsecuritysystembedividedintoexploration,stereotypes,expandandstandardizefourstages.ThenthecurrentimplementationoftheShanghaiurbanlowanalyzed,mainlyaroundthesecurityobjectandsecuritystandardsShanghaiminimumlivingsecuritysystembeexpanded.WhiletheShanghaiUrbanminimumlivingsecuritysystempolicymadeabriefintroduction.Finally,somecasesofsocialassistanceabroad,andsummarizessomeexperience.ThethirdpartbytheresultsofasamplesurveyontheimplementationoftheShanghaiurbanloweffectareanalyzed.Guaranteeingthatfamilieswithlowsatisfactionpolicycriteriaforjudging,fromthereflectionofthecurrentlowpolicyShanghaiwhichdeficienciesstillexist.CanbelearnedfromthesurveyofthecurrentMedicarespendingburdenonlowhouseholdismoreserious,therearemanycasesofpovertycausedbytheexistenceand,secondly,themajorityofrespondentsresponse,thecurrentlowlevelofShanghai,barelyabletomaintainthemostbasicnecessitiesofliferequires,thatthecurrentsecuritystandardsincreasinglydifficulttokeeprisingprices,evenbasicsurvivalbegantobeaffected.Thefourthpartoftheconclusionsofthispaper,acombinationoftheresultsofquestionnairesandinterviews,someoftheproblemsofurbanlowpresenceofShanghaimadeanumberofrecommendations.Keyword：Shanghai，socialsecuritysystem，thelowestlivingstandard，implementation

effect1绪论1.1研究背景城市居民最低生活保障制度对于我国社会保障体系的构建而言是十分重要的部分，同时，也是保障贫困人群能够维持基本生活的最后一道防线。我国的最低生活保障制度经过了20多年的发展，基本的救助体系可以说是初见雏形了，它的建立和实施为城市居民基本生活进行“兜底”，对社会和谐和稳定也起到了促进作用。目前，我国传统社会救助制度的帮助对象主要是被称之为“三无”对象的社会成员，具体包括没有劳动能力、法定赡养人或生活来源的社会成员。在原本“国家—单位”式的保障体系下，贫困人口相较于整体只是城镇单位保障体系未覆盖到的极小的一部分。然而近年来，随着中国经济体制的逐步改革，加速了工业化的进程，也进一步加大的贫富差距。与此同时，本来一大批由单位保障的人员面临下岗的威胁，由单位人变成社会人，失业人数突发性的增长。因此，围绕着这一系列问题的发生，政府对传统的社会救助制度进行改革，以期能解决当时越来越严重的贫困问题。与传统社会救济制度相差最大的，是最低生活保障制度的保障对象从“三无”人员，逐步扩展到低收入家庭，同时也涵盖了用与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在保障对象上发生了变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭，涵盖了具有劳动能力的困难对象。于此同时，在新的城镇最低生活保障制度下，国家将更多本来由家庭或者个人承担的责任背负了起来。目前看来，上海的社会救助制度演变大致可以被分为两个部分：其一，2002年前的制度构建阶段。这一阶段的主要变化是建立了以城市低保为核心，教育医疗等其他支出兼顾的设全新的社会救助结构。其二，2002年至今的的制度完善阶段。这一阶段目前也依然在进行之中，其主要目标是进一步建设制度框架，同时完善管理体制，推动就业，吧救助落在有需要的困难人群上。通过对上海市民政局网站的数据进行整合可以得知，2014年9月上海全市城镇居民最低生活保障对象11.3万户192419人（其中传统对象1375人，重残无业人员30703人，失业、无业人员家庭成员113317人，从业人员家庭成员47024人），失业、无业人员家庭成员及从业人员家庭成员占低保对象的83.33%。上海在完善制度框架和管理体制上所做的努力取得了一定的实效。然而不可忽视的是，从保障水平的适度性到具体实施中的各种问题，仍然有许多问题值得我们去研究，本文通过对保障水平的定量分析与受保群众的主观意见两方面展开，对上海最低生活保障制度的实施效应进行研究。1.2研究目的 研究基于上海市历年统计年鉴与上海民政局网站相关数据，结合对低保户的问卷调查和访谈得到的信息，对上海目前最低生活保障的实施效应进行研究。通过对被调查者的具体开支情况与对政策的主观认识感受，同时结合上海目前最低生活保障制度实施现状进行对照研究，从中得到目前受保者最为迫切的需求和他们对最低生活保障政策的一些看法，并对其进行数据分析，希望能通过研究来完善上海低保制度，使得低保受众的需要得到进一步满足。1.3研究意义1.3.1理论意义拓展了上海低保问题研究的深度。过去对城镇低保问题的研究覆盖面虽广，也的确较为全面的反应了低保制度研究的理论成果，但因缺乏深入地调查研究，导具体应用性的缺失，主要以理论和思辨的论述为主。有利于丰富低保问题研究的思想内涵。关于城镇最低生活保障制度的研究并不是一个新兴的话题，一直有学者从各个角度对其进行研究。然而过去的研究的视角更多的是站在领导者的角度，处于相对较高的位置进行探讨，并对目前的低保制度提出建议，然而整合受助者的主观感受与客观的数据分析对城镇低保的实施效应进行研究还不是很丰富，仍然是一个需要深入研究的课题。本研究通过问卷调查对上海低保制度的实施情况和其效果进行分析和研究，在此基础上对过去的研究成果进行借鉴，结合两者对目前上海低保制度的实施情况进行描述，以此来分上海低保制度存在的问题。并在以上分析的基础上提出建立上海城镇最低生活保障制度的对策建议。1.3.2现实意义想要让社会救助事业得到进一步的发展，通过建立和完善城镇低保制度能够起到事半功倍的作用，与此同时，也可以为进一步完善我国城镇低保制度提供理论支持。城镇低保是我国社会保障体系的重要组成部分，同时也是保证城市贫困群体维持基本生活的基本途径途径。现行的低保制度在这逐步完善的十几年过程中，我国的经济发展所提供的物质基础、公民意识所带来的福利冲击、制度本身所暴露的内在缺陷等使得低保制度的改革迫在眉睫，本文在理论分析的基础上结合定量分析，以上海市为例对现行城市低保制度的运行效果进行分析，并指出其存在的问题，对如何完善城市低保制度提供重要的参考依据，有利于我国城市低保制度确定清晰地发展思路，使我国社会救助政策的制定和发展更具有实效性。1.4研究综述1.4.1国内关于最低生活保障制度实施效应的研究国内对最低生活保障制度实施效应的研究内容还较为缺乏，目前主要围绕定性研究展开。因此本处把仅能检索到的相关文献进行整理。首先，通过对文献的整理，发现有学者认为，我国的城镇低保制度在实践中不断修正改革，然而仍然存在着一些问题，对这些问题进行调整改革是当下急需去做的事情。唐钧（2009）在《社会救助:从边缘到重点》围绕我国城镇居民低保政策的改革历程进行了分析，对我国城镇低保制度在实施过程预报的问题进行研究，并指出随着政府研究的深入，陈旧的、不合时宜的救助政策会逐渐被新政策、新项目所替代。新的政策在旧政策上进行改革创新，使得我国传统救助政策顺利过渡到现在社会救助政策。唐钧.社会救助:从边缘到重点.《中国社会保障》.2009,10.P77。郑功成（2009）通过他的著作表达他的看法，他首先对我国低保制度的建设表示了肯定，认可了我国的低保制度对维持贫困群体的基本生存要求所作出的贡献，认为目前的低保制度在我国的经济体制建设发展中起到了重要的作用同时，对中国目前的低保施行状况做了分析，对我国低保政策的未来走向进行了预判。郑功成:维护生存权与底线公平的根本性制度保障.《中国社会保障》.2009,9.P24-25唐钧.社会救助:从边缘到重点.《中国社会保障》.2009,10.P77郑功成:维护生存权与底线公平的根本性制度保障.《中国社会保障》.2009,9.P24-25祝建华.城市居民最低生活保障制度的理念转型与目标重构.《中州学刊》.2009,5.P116祝建华.城市居民最低生活保障制度的调整与转型——地方实践与制度重构.《学习与实践》.2010,9.有学者认为虽然当前城镇低保制度的覆盖人群变得越发广泛，在目前经济发展的大环境下仍然有一批生活困难的群众难以享受到城镇低保政策的救助，他们被称为“低保边缘人群”。低保边缘人群的首要特征是他们的收入会比他们所在的当地政府规定的最低生活保障线高出一些，然而因为各种各样的原因导致他们的生活状况要劣于低保受众。这样一个群体是值得政府去关注并想方设法解决他们的问题的。刑洁与郭健美（2009）的研究就着重围绕城镇低保边缘人群进行研究和展开，从社会救助制度的运行机制及其完善手段进行研究，希望通过政府机构对当前的保障政策进一步完善来弥补这一片政策空白区，给予低保边缘人群合理的救助，体现出救助政策的多元性郭健美、刑洁.郭健美、刑洁.城市低保边缘群体社会救助机制的设计与完善.《经济与社会发展》.2009,8.P40综合来说，当前我国城镇低保制度因为一些因素的制约还存在一些问题，城镇低保制度想要进一步完善还需要很多时间来改善。因此目前城镇低保制度不可避免得存在一些问题，并且这些问题是需要较长得时间来研究和解决的。民政部社会救助司刘喜堂（2009）认为城镇低保制度目在实践中遇到了许多问题，比较有代表性的如何确立合理的保障标准，对保障对象的确定还需要设立哪些规范等等，无法满足当前多元化城市发展的需求；分类施保政策目前还在研究阶段，对分类施保的分类还不是很规范；特别是目前的分类施保政策的划分缺乏相关法规的支持，因此地方的做法都不尽相同；于此同时，分类施保是将救助制度进一步细分与完善的过程，但缺乏合理的管理模式会使得本就忍受短缺的基层工作更加艰巨等问题申玉兰、郑颖等.城市低保制度运行中的问题与完善.《经济论坛》.2009,10。申玉兰、郑颖等.城市低保制度运行中的问题与完善.《经济论坛》.2009,10杨立雄、胡姝.城镇居民最低生活保障标准调整机制研究.《中国软科学》.2010,9.学者们针对目前低保政策在动态实施过程中出现的一些问题提出了自己的一些看法和建议。有学者认为目前低保户再就业是一个难题，然而目前的低保制度针对这个问题没有做出太多有效地解决措施，其对低保户再就业应该加大支持，只有进一步完善配套救助措施，才能够使得目前的低保政策更为完善，增强低保户再就业的动力。樊思辰（2010）通过对目前城镇低保的政策内容进行深入分析，结合目前低保户的再就业情况，指出目前具有劳动能力的低保户占据低保户总人数的比例是比较大的，从侧面也反应出了目前低保政策的就业促进效果还不是很好。因此他提出应该推行更为符合群众利益的政策项目，来提高低保户的再就业率樊思辰.樊思辰.城市居民最低生活保障与就业问题探讨.《大众商务》.2010,1.P266另外，有一些学者针对我国城镇低保标准的设立和救助目标的定位给出了自己的看法。并在此基础上给出了进一步完善我国低保政策和低保户管理方法的意见。姚建平（2009）在分析了国内外制定贫困线的标准后，认为我国对绝对贫困和相对贫困线的制定不符合我国的实际，而且他也研究了相对贫困者的收入调查问题姚建平.我国城市贫困线与政策目标定位的思考.《社会科学》.2009,10.P68姚建平.我国城市贫困线与政策目标定位的思考.《社会科学》.2009,10.P68黄晨熹.城市低保对象动态管理研究:基于“救助生涯”的视角.《人口与发展》.2009,6.P101.4.2国外关于最低生活保障制度实施效应的研究西方国家，实施社会救助制度的作用的研究更加丰富，下面是一些研究观点的外国学者救助制度的实施效果。西方国家的社会救助制度建立较早的救援项目，因为是完整的，它可以在这个系统的实施更加系统的效果会比较和衡量区域内和区域间。戈维亚和罗德里格斯（1999）研究了最低生活保障制度为葡萄牙的处境不佳的影响。收入中位数为贫困线，不考虑反应条件考虑个体行为，在全国的贫困率最低生活保障制度，贫困深度和贫困强度下降了6.71％，28.08％和57.81％，50％个体行为反应条件下，跌幅贫困指数有所下降。贝伦特（2000）利用数据（卢森堡收入研究LIS）卢森堡收入研究中心的覆盖范围，充分性和应用率（收）评估德国，瑞典和英国的社会救助体系的三个方面。他们发现，在减贫，英国社会的援助，特别是在减轻赤贫比其他两个国家更成功;德国，更多的关注，因为社会保险的作用，社会援助，使减贫并不突出;瑞典减少社会救助穷人生活两者之间的影响，在全国所有收件人之间进行分配的社会救助对象更均匀，并不像英国专门为特困家庭。总体而言，绝对贫困的社会救助体系可以解决的，但在相对贫困减轻不尽人意。塞恩斯伯里和Morissens（2002）的10个欧盟成员国，包括比利时，法国，德国，捷克，匈牙利和波兰，欧盟三个准成员家庭的调查分析为基础，以全体人民和社会的社会转移支付减少贫困弱势群体。他们的计算表明，在20世纪90年代，国家的社会救助体系是最糟糕的扶贫减贫意大利，比利时，法国，瑞典，芬兰，英国社会救助体系是显而易见的。亚当Szulc（2010）分析了社会救助的贫困在波兰的影响。他的研究发现，在样本期内可以观察到，在转移支付帮助穷人摆脱贫困，也起到了防止非贫困人口陷入贫困的作用，该系统具有不容易发生贫困家庭排斥反应表现出的态度。Brunori，Chiuri和Peragine（2009）采用意大利措施的三种数据传输与收入和贫困状态分布的社会救助性质的影响。他们的计算结果表明这种性质使收入不平等下降了0.6％的的转移支付;60％的家庭收入中位数为贫困线，贫困率，贫富差距和贫困平方差距下降了百分之0.292.95。％和7.96％，本-沙洛姆ETA1。（2011年）评估对减贫的影响主要是美国基于大量的家计调查的社会救助和社会保险的长期政策。他们发现，美国的社会保障体系，以有效地帮助残疾人和老年人的家庭户扶贫，社会保障支出逐步转移到高收入家庭低收入家庭越来越多地倾向于支持就业和群体有特殊需要的。Tasseva（2012）评估保加利亚两种社会援助方案和对儿童福利项目2家庭调查的减贫效果。研究人员发现，由于社会援助水平，并申请低，覆盖面有限，对穷人，所以扶贫项目的效果并不理想。60％的平均收入作为社会援助后，贫困线，贫困率在保加利亚，贫困差距不到4％的跌幅和平方只有13％和21％的贫困差距下降;如果政策得到有效实施，而100％的收缴率，社会救助，贫困率，贫困差距和平方贫困差距下降后会达到700％，分别为26.2％和45.3％;如果改革的手段，测试和安全标准的一部分系统，这三个贫困指数将进一步不同程度的下降。尼尔森（2012）使用的数据26个欧洲国家进行测试社会救助金的水平和相对剥夺的程度呈负相关，测试结果显示，社会救助是欧洲最有效的政策工具，与贫困作斗争。1.4.3最低生活保障制度实施效应研究述评围绕国内和国外国内学术界对于“我国城镇居民最低生活保障制度”的讨论，主要有以下几点是值得我们思考的。首先，我国目前对社会救助制度的研究还是主要围绕实践下的政策问题进行展开，从制度本身的理论来进行研究，对规律性的内容的探索较为不足。其次，国外对社会救助的研究以定量分析居多，而国内学者对国内低保政策的研究主要还是以定性研究为主，定量研究还不是很丰富，很多都是从定性分析来探讨目前低保政策的现在，而国外主要通过调查来获取大量数据后，用数学工具以定量分析的方式来研究有关社会救助的问题，这一点我们是应该向国外学者学习的。再次，国内很多的研究更倾向于对现实的问题进行研究，目前绝大部分的研究是针对目前中国低保政策存在的问题进行探讨，围绕中国在将来发展中可能晕倒问题进行前瞻性研究的比较好。中国发展的迅速，自然而然会产生一些特有的问题，如老龄化背景下中国未来社会救助政策可能遇到的问题等、以及遇到这些问题我们应该如何去应对就鲜有人展开研究另外，对救助对象的研究大都聚焦于整体低保人群，对其进行系统的分类区别研究的比较少，这一点和国外的研究区别是比较大的，对于诸如低收入单亲家庭、老年人、儿童等以及其相对应的社会救助制度研究很少。这一点是急待改善的。1.5研究内容与思路1.5.1研究内容本文首先对最低生活保障制度的理论，内容和作用做出一些概况和总结，并对上海低保制度的历史演进、制度框架和发展现状进行了梳理。在此基础上，对该项制度的目标瞄准和保障标准两个政策环节进行定量分析，对上海最低生活保障制度的未来发展提出建议。第一章绪论,围绕本文的研究背景和研究意义进行简单的接受，并对相关文献进行归纳和总结，对本文主要内容和研究方法也进行了简单的介绍。第二章主要是对最低生活保障制度的相关概念进行界定，并对有关低保制度的一些理论进行系统的介绍。第三章主要是对上海低保制度的制度框架、发展现状和执行情况进行分析。第一节围绕上海低保制度的发展脉络，对其进行了梳理和总结；第二节围绕上海的保障对象和保障标准展开对上海低保制度的实施情况进行简单的介绍；第三节通过对国外低保政策实施情况进行描述，总结出一些值得借鉴的经验。第四章主要围绕问卷调查的结果，对得到的数据进行分析，运用各类分析工具对上海目前低保制度的实施现状，以及受众的具体反映。结合定量分析与定性分析，对最低生活保障政策满意度的影响因素作分析，得出相关结论。第五章针是本文的研究结论，对我国城镇低保目前所存在的一些问题提出一些意见和建议。上海最低生活保障实施效应研究1.5.2研究思路上海最低生活保障实施效应研究最低生活保障制度概述最低生活保障制度概述制度框架分析实施现状分析理论基础制度框架分析实施现状分析理论基础上海最低生活保障制度的保障水平及满意度的分析上海最低生活保障制度的保障水平及满意度的分析影响低保制度满意度的因子分析影响低保制度满意度的因子分析对上海最低生活保障制度提出政策建议对上海最低生活保障制度提出政策建议图1-1研究框架图1.6研究方法本文主要围绕政策分析展开，并通过调查兼顾实践研究，将理论分析与实证研究想结合对上海低保制度的实施效应做出分析。本文主要运用了以下的研究方法：1.文献研究通过对过去专家学者对城镇低保制度的各项研究进行阅读，在此基础上进行总结，为本研究的研究方向的确立提供了帮助。同时，对现有的文献进行总结，也对论文实证研究的设计提供了帮助，也为解释分析结果提供了文献支持。2.数据分析在研究中，本文将上海的相关低保数据进行了整理，于此同时，对一些具有代表性的国家的社会救助制度情况的数据也进行了整合。为本研究提供了了多角度的描述分析。3.案例分析本文主要围绕上海宝山区展开问卷调查，通过问卷调查和访谈为论文提供了相对客观的数据支持和案例支持。2最低生活保障制度的概念界定与理论基础2.1最低生活保障制度的概念界定2.1.1最低生活保障制度建立最低生活保障制度是世界各国在面对贫困问题时用来缓解和消除贫困的主要手段。最低生活保障制度是以保障居民的最基本生活为目的，以最低生活保障线作为实施标准。当居民在生活上遇到困难时，政府有义务在一定的规章制度下为其提供各方面的救助。这项政策保护了居民的基本生活。其主要有以下一些特点：首先，公民有权利获取最低生活保障。给予国民社会救助是政府应尽的社会义务和责任。我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”中华人民共和国宪法第四十五条所以，不论我国公民具有怎样的社会地位和身份，在其收入情况低于当地政府所规定的保障线时完全可以统一享受这项权利。中华人民共和国宪法第四十五条其次，解决具体的贫困问题才是最低生活保障孩子读的最终目的。国家应该在有人因其难以维持最基本的生活或其生活水平远低于其他社会成员，因而申请最低生活保障制度的救助时，国家应该从各个方面给予救助（包括生活，就业等等）。另外，最低生活保障制度是对生活困难群众的“兜底”政策，只能用来满足最基本的生活需求。因此保障水平要合理，这样才能兼顾公平与效率2.1.2贫困线随着经济全球化和社会理论的深入研究，贫困问题，作为一个全球性与综合性的课题，成为各国政府着重研究与考虑得对象。有关贫困概念的确定，观点比较丰富，此处仅讨论主流的分类方式，即把贫困分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困，也被称为生存贫困。绝对贫困的参考标准为个人或者家庭的收入无法维持身体机能最低指标的状态，也就是指收入无法维持生存，与社会性的人的生存相区分，绝对贫困是更为严重的贫困情况。故绝对贫困的贫困线是以最大限度节俭的原则来确立的。在对这一指标进行估计的时候，其购买力的计算必须严格遵守最低限度原则，除了维持身体健康以外的产品都是要被排除在外的。因此绝对贫困的客观性是比较强的，绝对贫困线在一段时间内的价值是不受时间影响相对固定的，因为就本质来说，其取决于生存所必须的热量而对应的食物。我国国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组对贫困的界定是：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”中国城镇居民贫困问题研究中国城镇居民贫困问题研究相对贫困的概念与绝对贫困相比是较为主观的。相对贫困的定义并不是由满足最低生存要求出发，而是建立在穷人的生活水平和与其相比生活较为宽裕的群体进行生活水平上的比较而产生的。这包括对于社会平均水平的测度。人与人之间收入的差距是相对贫困这一概念的出发点，然而个人的能力机遇环境等等因素决定了不同个体之间必然会存在着差距，底层的人也是必然存在的。对于绝对贫困和相对贫困的讨论从很久之前一直持续到现在。但上世纪80年代，欧洲学者对此进行了调查，发现多数被调查者认为社会不公平导致资源分配不均，使部分人陷入贫困，故陷入贫困者接受救助是合情合理的。绝对贫困与相对贫困的界定角度不同，因此在实际研究过程中应将这两者相结合来进行运用。在应用中，相对贫困一般是确立最低生活保障线的重要参考。2.1.3支出型贫困支出型贫困的定义是当家庭成员在患病，就学和突发事件中家庭财产无法应对目前的情况，从而造成的绝对生活贫困。这种贫困情况有时会无法被目前的低保政策所接纳，其主要原因在于这些支出型贫困的家庭，他们的收入有可能会高于政府所规定的最低生活保障线。因此虽然生活压力巨大，难以维持基本的生活却无法享受到政府的帮助。这种特殊情况一旦出现，有很大可能会使得这些家庭的生活压力更大于低保户。对“支出型贫困”的研究，上海是走在前列的。在2011年上海市的政府工作报告中有关家庭支出型贫困的情况第一次出现在政府工作报告上。2007年国务院发展研究中心的调查数据显示，若以人均收入计算，全国城市贫困人口为1470万人，但若以人均支出计算，全国贫困人口总数则增加到3710万人。根据各区县反馈，2009年上海“支出型”贫困家庭大约有4000户。2013年上海因病支出型贫困家庭生活救助办法于9月开始施行，这是上海针对目前支出型贫困这一情况进行充分调查后所作出的一次尝试，2014年8月，根据民政局的统计，上海因病支出型贫困户中已经有约2600人接受了这项政策的帮助，在一定程度上缓解了他们的生活压力。可以说是一次成功的试点。2.2最低生活保障制度的理论基础2.2.1需求层次理论马斯洛需求层次理论主要包括5方面的内容，其主要内容有：生理上需求、安全上需求、情感和归属需求、受尊重需求、自我实现需求。这五种需求从生理上的需求依次由安全，情感和归属，受尊重到自我实现层次逐渐提高。进一步详细划分，这五种需求又可以被分为两个层次，依次是低级需求和高级需求。低级需求中包括生理需求、安全需求、情感和归属需求。通常来说低通过满足一定的外部条件就可以达到低级需求的实现目标。剩下的两个需求，尊重需求和自我实现需求被分为高级需求。高级需求较低级需求更难实现，通常只有内部因素得到满足才能实现。城镇低保作为一项基本权利在城市居民在无法维持生存所需之时可以依照法律规定充分行使它，城镇低保也是国家和社会对生活困难人群应尽的义务。用马斯洛需求层次理论来解释这个问题，低保制度是建立与居民的安全需求之上，其存在价值是保证城市居民能有维持最低生活水平不至于威胁生命，但同时使其在心理和生理多方面能够有所依赖的保障制度。因此城镇低保还应有维护个人尊严的原则，国家对困难人群的救助不应该被看做是一种怜悯与施舍，最低生活保障的建立应该是为了满足贫困居民各种不同层次的需求而建立的，仅仅满足于低级需求的供给对未来我国城镇低保的发展将会是一种阻碍。2.2.2结构功能理论结构功能理论的核心内容是社会的单位行动是由个体的社会行动所构成的。其中最重要的两个因素是状态和规范。在具体行动过程中，对于目标和手段的确定，人们具有一定的自由，然而这种自由是受到制约的，其主要来源于两个方面：社会文化中价值规范会自发的指导人们的选择、对环境状态进行调节则为行动起到促进作用或造成一些障碍。“帕森斯结构—功能理论”的结构是由人格模式、行为模式和文化模式这三个模式在相互联系与促进中逐渐构成的。行动系统由有机体系统、人格系统、文化系统和社会系统构成政府及相关部门实施城市居民最低生活保障必须在社会系统中完成。社会系统由文化要素、社会要素、政治要素、经济要素组成代表正义、平等、共识、互惠自上而下发出命令自下而上提供能量和依据。四个要素又分别构成社会系统的经济、政治、社会、文化子系统对应社会系统的适应、目标确立、整合和维护四个功能。社会系统的功能很好地解释了社会秩序的含义，同时也促进了社会秩序的有序、稳定。社会活动中经济活动强调利益互惠性，政治活动强调人格共识性，社会活动强调权利平等性，精神文化活动强调价值观正义性，同时这四个活动互相影响、互相存在，构成社会结构秩序的路径与机制，使社会成员接受规范、惯例、习俗共享价值观。城市这样一个小型社会有其本身的秩序特点。市民作为城市的构成要素，其生活状况的好坏直接影响着社会秩序的稳定与否。根据城市中居民占有生活资料的数量各不相同，市民生活水平也存在差异。占有生活资料少的市民（即所谓的贫困人口）可能会影响社会秩序的稳定性。所以，相关部门采取措施保障城市中居民的最低生活水平，从侧面保障了社会秩序的有序与稳定。开展城市居民最低生活保障工作需要有一定的程序、步骤、制度，保障其顺利实施。同时，社会系统的功能也保障了城市居民最低生活保障制度的有效进行。2.2.3社会交换理论社会交换理论是20世纪60年代兴起于美国进而在全球范围内广泛传播的一种社会学理论。由于它对人类行为中的心理因素的强调，也被称为一种行为主义社会心理学理论。这一理论主张人类的一切行为都受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配，因此，人类一切社会活动都可以归结为一种交换，人们在社会交换中所结成的社会关系也是一种交换关系。社会交换理论由霍曼斯创立，主要代表人物有布劳、埃默森等。什么是社会交换?布劳接受了由行为主义心理学家斯金纳提出而由霍曼斯进一步讨论的社会交换的基本心理原则。他认为虽然大部分人类行为是以对于社会交换的考虑为指导的，但并不是所有的人类行为都是这样受到交换考虑的指导，社会交换只是人类行为的一部分。他提出了使行为变为交换行为必须具备的两个条件：“一是该行为的最终目标只有通过与他人互动才能达到；二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段”。布劳把社会交换界定为“当别人作出报答性反应就发生，当别人不再作出报答性反应就停止的行动”。他认为社会交换是个体之间的关系与群体之间的关系、权力分化与伙伴群体关系、对抗力量之间的冲突与合作、社区成员之间间接的联系与亲密依恋关系等的基础。社会的微观结构起源于个体期待社会报酬而发生的交换。个体之所以相互交往，是因为他们都从他们的相互交往中通过交换得到了某些需要的东西。3上海最低生活保障制度的历史延革与发展现状3.1上海最低生活保障制度的历史延革因为过去计划经济的推行下，单位是劳动者获得劳动保障的主要来源，当其家庭成员面临生活困难时，不是由政府而是主要由企业来进行定期或者临时的补助，政府在当时仅仅为一些特殊的人群提供社会救助。在充斥着经济与社会变革，整个中国发生巨大变化的20世纪90年代中，有一部分贫困人员，维持基本生活的难度大大增加，其面临的情况在传统社会救助标准低覆盖面狭窄等等众多缺陷下显得格外突出，当时的救助政策已经难以满足社会的需求，无法解决当时的城市贫困问题。因此，上海政府根据社会、市场的要求，开始探索不同于当时救助政策，即从企事业单位保障外的全新的社会救助制度。3.1.1政策探索阶段（1993年—1995年）

1993年4月，市政府经过讨论，最终提出了制定一条最低生活保障的标准，以物价指数作为指标进行调整并以此作为上海市政府施行社会救助标准的建议，这就是社会保障标准的雏形。围绕这个建议上海市民政局经过调查最终提出了4套方案，经过讨论后最初的最低生活保障线和最低工资标准线这两条线的施行被提上了日程。顶着经济和社会环境剧变的压力，上海市市政府于1993年6月1日宣布上海率先对全市市民开始实施城镇居民最低生活保障制度。当时，城市最低生活保障线的标准定为每人每月120元。通过最低生活保障线的制定，当年7680名城市居民获得了基本生活保障，初步解决了当时城市居民的绝对贫困问题。一年后上海针对农村居民也制定的相应的最低生活保障线。当时农村低保的救助标准为近郊年850元、远郊年750元。城乡低保制度的施行在很大程度使的上海社会救助的水平有了很大的提高，对社会救助标准的统一标志着上海的救助制度进入新的发展轨道之中。1994到1995年政府根据城市的物价上涨的具体情况，对城市贫困人群进行实物供应和粮油供应卡的政策，具体包括粮油供应卡和十公斤米一斤糖一斤油的实物供，通过这些措施对上海的社会救助体系进行进一步完善。这些措施在很大程度上对当时的贫困家庭在特定时期内的生活困境，通过对救助政策的不断探索和完善，上海的救助制度开始逐渐成型，上海最低生活保障制度的社会化进程向前迈进了一大步。3.1.2制度定型阶段（1996年—1999年）

在上海数年的摸索和对其他省市的经验进行借鉴后，在国家民政部门大力推动的背景下，上海的最低生活保障制度开始成型。

本阶段中具有标志性的事件，是1996年，上海颁布《上海市社会救助办法》，对社会救助的原则、内容、程序和经费渠道以及主管部门和相关部门的职责等做了明确的规定。于此同时，上海最低生活保障制度的组织机构也在这一阶段开始成型。1995—1997年，上海各个区和街道都成立了各自组织所属的社会保障工作小组，初步实现了救助机制“一口上下”的模式，即救助工作统一领导，活动统一组织。基金统一管理的运作模式。1997年，各级政府开始着手将所管辖的区域内低保政策的受助对象的一系列情况输入电脑进行归档，并以此来建立系统化的社会救助网络管理。新批困难户的数据及时进入系统的同时，失去低保责任的资料也及时从电脑中建立社会救助计算机管理网络，将辖区内的社会救助对象资料输入电脑，实施动态管理。新批准的低保户资料及时进入电脑，取消资格的低保户资料及时从电脑中消除。在经过接近两年的网络化管理推进后，最终与1998年年底对全市所有的街道和乡镇建立了社会救助管理中心，市区街道乡镇的网络管理系统三级联网也终于宣告完成。在这一阶段中，政府的主体责任也得到了进一步明确。1999年10月市政府在对过去几年的政策实行情况进行评估后，全面调整并进一步完善社会救助政策，城乡的低保标准与当前消费水平挂钩，上调了30%，“两条救助线并轨”，粮油帮困对象再调整后也范围发生了许多变化。由企业和政府共同承担低保支出的模式开始转变为将责任全部划归与政府的模式，这种模式是与现状企业改革和经济发展环境相适应的的。通过对责任主体的转移，政府出面进行兜底，因而从制度上对低保对象基本完成了全覆盖。通过这一系列的政策变化和这几年的政策实践最终使得上海最低生活保障制度基本成型3.1.3功能拓展阶段（1999年—2001年）政府相关部门和社会团体早在1997年开始就在尝试对新型社会救助的功能进行改革。主要围绕医疗，住房和教育等方面进行进一步拓展以期完善相关政策，从更多角度环境贫困户的生活困难。将重残无业人员纳入低保的救助范围，对因病致贫的特困对象进行进一步医疗救助和动员社会力量开展结对帮困形式的活动等等。这一时期的标志性事件，是1999年10月开始施行《关于完善于本市城市居民最低生活保障制度的通知》。这标志着上海低保制度进入一个全新的发展阶段，于此同时，为建立独立于企事业单位之外的社会救助体系打下了坚实的基础。在这一阶段，医疗，住房，教育等多方面的改革进一步深入，1999年，市民政局开展了对小学生施行规范学杂费减免和助学金等相关制度。2000年，长宁、闸北两区开始试点推行城镇低保家庭的廉租房制度，2001年后逐渐向全市推广开去。2001年，在医保改革后，与之相配套的各类救助制度，如大病重病医疗救助制度在民政部门的管理下开始进行推广，于此同时，名字不能也开始独立管理医疗救助工作，将医疗救助逐渐转变为制度与规范并存的医疗救助体系。

在几年的探索过冲中，上海的城镇救助工作与改革前的相比发生了本质性的变化，救助水平在医疗，住房，教育等方面也有了巨大的提升，覆盖面更广，领域范围和救助内容也急速增长，在这样的背景下，上海的城镇低保制度“全覆盖”的目标已经基本实现。3.1.4规范完善阶段（2002年至今）经过多年努力，到2002年，上海城镇居民最低生活保障对象达到33.8万人，“应保尽保”的目标已经初步实现。2003年，全市城镇居民最低生活保障对象达到21.5万户、44.59万人，占城镇人口的4.46%，可以说是完全实现了“应保尽保”。上海的城市最低生活保障制度由此进入一个新的历史阶段。规范社会救助实施过程中的具体操作和实施过程，是目前历史条件下在新的历史条件下当前政府和相关职能部门需要研究的新问题。市民政局围绕继“分类救助”的相关政策进行进一步细化，由此《关于调整本市部分救济对象定期定量生活补贴的通知》等政策被逐步推出，很多特殊救济人员的定期生活补贴也有很大的提升，他们的普遍待遇提升了10%左右，减轻了他们在上海的生活压力。使近千名特殊救济人员的定期生活补助标准普遍提高了10%左右。2005年，在探索现代城市社会救助体系，创新“分类施保”工作体系和完善相关政策措施等方面有了较大的突破和进展，实行了“两免一补（免杂费、免书本费，补助生活费）”教育救助；2006年，继续完善现代化城市救助体系建设，推进和完善就业补贴及低保渐退政策；2007年，继续按照“要分类、有梯度、广覆盖、保基本”的工作要求，推进城乡社会救助体系建设。2013年，经过近几年来的调查积累，上海重点研究了对一部分因病造成家庭必需的刚性支出较大，超出家庭承受能力，特别是医疗费用支出挤占基本生活费用，实际生活水平低于最低生活保障标准，但低保制度未覆盖的居民家庭开展生活救助的问题。最终市政府于7月24日印发了《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，市民政局同时制定了《上海市民政局关于实施〈上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）〉的若干规定》。针对因病致贫的家庭给予针对性的帮助。通过对上海低保制度的发展情况进行梳理，我们可以看出这二十多年来，上海低保制度的确有了相当显著的成就。然而，对于低保制度的具体实施效应的测度，还是当前疏与研究的一个方向。3.2上海最低生活保障制度的现状分析3.2.1上海低保制度的保障对象 上海城镇低保规定的救助对象，从一开始主要被归为三类：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；在职职工和下岗人员在领取工资和最低工资、基本生活费以及退休人员领取退休金后，家庭收入仍低于最低生活保障标准的居民。2004年，上海最低生活保障制度的城镇低保人口为44.6万人，随后的几年救助人数有逐年下滑的趋势。仅在2009年有微幅的提高，2009年正是金融危机爆发时期，可以从受保率上显著地看出金融危机对上海社会救助的分布产生了一定的影响。2004年上海最低生活保障的救助率为4.28%。其发展趋势与受保人数基本相同。救助率的逐年降低，究其原因主要有两点。其一，通过与其他省市的低保覆盖情况进行对比得知。与该地的经济发展水平里负相关，越是经济不发达、财政基础薄弱的地区，需要救助的人员越多，救助压力越大；越是经济发达、财政状况好的地区，需要救助的人员越少，救助压力越小。其二，受保率的降低从侧面也体现出了上海就业帮扶政策的效果开始凸显，低保政策的减贫效应开始显现。这反应了目前上海低保政策取的一些成就。年份城镇低保人口（万人）城镇人口（万人）救助率（%）200344.61041.394.28200440.361097.63.48200536.741148.943.12200635.141173.32.99200733.941196.942.84200834.081216.562.8200936.291236.762.93201035.371254.952.82201132.361267.762.55201222.31280.821.74201320.471289.581.59图3-1上海城镇最低生活保障制度受助率注：城镇人口指上海市统计年鉴中的“非农业人口”从低保对象的构成看，上海失、无业家庭所占的比重最大,约占低保对象总数的一半。其次是从业人员家庭成员，即使约占总数的传统救济对象和重残无业人员约占，表明当前社会救助对象的主体是劳动能力的低收入或失业和无业人员及其家庭。但通过数据查询可以发现，上海对各位不同贫困情况人群的分类以及对应措施还并不完善，在将来对分类施保这一方面的内容还有待进一步拓展与加强。图3-2上海城镇居民最低生活保障人员构成图3.2.2上海低保的保障标准上海近10年来的最低生活保障标准从最初的290元到2013年的640元，在这10年内，上海将发展带来的福利真真切切地体现在最低生活保障标准的制定中，让贫困人群也感受到上海发展给他们生活带来的帮助。但将其与其他民生数据进行对比分析就会发现上海最低生活保障标准的制定还存在一些问题。年度最低生活保障标准（元）最低工资标准（元）人均月可支配收入（元）20032905701238.9120042906351390.2520053006901553.7520063207501722.3320073508401968.5820084009602222.9220094259602653.17201045011202653.17201150512803019.17201257014503349201364016203654.25图3-3上海历年低保标准与其他指标对比资料来源：上海市2014年统计年鉴相较于与最低生活保障标准的变动，最低工资标准与人均月可支配收入的也随着经济发展而产生变化。最低工资由570元提高至1620元，人均月可支配收入更是从1238.91元提高至3654.25元。从这三者的增长幅度来看，人均月可支配收入的提升最为迅速，最低工资次之，而最低生活保障标准的增幅相较于前两者而言可以说是明显不足的。图3-4上海历年低保标准变化情况与其他指标对比资料来源：上海市历年统计年3.3国外城镇居民最低生活保障的借鉴城镇居民最低生活保障这个定义，是我国在当前社会环境和经济情况下的产物，它作为社会救助政策中较为重要的一环，其本质是为了使得城镇贫困居民（收入低于政府规定的标准线）能够维持最基本的生活而设立的救助政策是。在国外，因为社会救助的发展历程和国情有所差异，一般以各类救助来区分社会救助政策。下文为了在论述过程中不因反复更换相近名词导致混乱，统一使用城镇居民最低生活保障来描述国内外相类似的救助政策。3.3.1美国相较于中国，美国作为一个发达国家其保障实施的类型主要是以托底为主，即主要原因在于，美国的社会救助制度的主要目并不是为了救助贫困人群，而是维持社会生产的政策运作维持消费。所以虽然其保障体制是非常健全的，然而其保障水平较低贫富差距也较大，社会救助制度并没有很好地起到对贫富差距的调整作用。低于贫困线人数（人）低于贫困线百分比（%）个人家庭个人家庭2000年2006年2000年2006年2000年2006年2000年2006年3331100038757000661500072630009.8图3-5美国2000年、2006年个人及家庭低于贫困线情况表在美国，贫困的定义一般是只要其指出中有三分之一上用来购买食物就会被认定为贫困。政府通过联邦政府与州政府两者共同为贫困居民提供最低生活保障待遇。通过上表可以得到以下一些结论，首先，相较于2000年的美国低于贫困线人数，2006年的人数是其的两倍左右。美国的最低生活保障项目可以被分为两类，其一是现金补助项目，其二是实物补助项目。其中，现金补助以TANT和SSI为主。除此之外，美国较为重要的一类最低生活保障政策是家庭补助。家庭津贴由各州利用联邦资金对单亲家庭或者父母一方无劳动能力和长期失业的改革计划，其最强调的内容就是“就业”。补偿保障收入（SSI）是提供给老年人，残疾人，只拥有有限资产的盲人，残疾儿童和成年人不使用现金补贴项目。对身体的好处主要是医疗，住房补贴和食品券等。医疗补助计划是专门为可怜的老人生活在贫困线以下，智力障碍，残疾人和单亲家庭的孩子提供补贴支持未成年人失明的人，主要由国家财政资助。还有一个针对穷人的补贴，即住房补贴，联邦政府以出租房屋税收豁免的方式来为为低收入租户提供协助。另外，为了确保贫困户最基本的生存要求，食品食品券补助就自然而然地成为了联邦政府最大的食品援助计划来确保粮食供应的充足。3.3.2英国英国是最早开始出现社会救助制度的国家，其可以追溯到1601年的《济贫法》。因此，其社会救助政策有着丰富的实践操作的经验。于此同时作为一个发达国家，保障水平相较与美国更高，同时比较具有特色的是，针对不同规模的家庭，最低生活保障标准也是不同的。譬如已婚者的贫困线比独身者的计算方式要高出10%，而四口之家的保障标准则被定位税前平均收入的百分之四十到五十。从下表可以看到，英国对贫困人群的救助分类是相当详细的，覆盖面也比较广，对儿童、老人、残疾者和精神疾病患者等等都有着专门的救助项目。于此同时，其支出也是较为可观的。项目年份儿童及家庭服务老年人物理或知觉伤残学习残障精神疾病年龄65岁以下成人开支2001-20021799933152274437715231432245223892002-20032124953628205118916958439314211592003-20042446124107595995919580346875292962004-20052797144243646667921426750623335512005-20063177724449807313623928553875356422006-20073506804675987841426432559796328192007-20083677604741138288327987464228340723.3.3智利智利是社会保障水平很低、贫富差距极大的发展中国家，实施储蓄型社会保障制度。1924年智利率先在拉美国家中建立了社会保障体系，当时制度以现收现付制为基础;1980年智利率先在世界范围内推行以“私营化”为主调的社会保障改革。救助项目主要包括以下内容:养老救济金，受益对象为在智利居住3年，无收人来源或领取的养老金低于法定最低养老金的50%的65岁以上老年人、18岁以上的残疾人和弱智者;统一家庭津贴，1981年制订了专门为穷人设立的贫困家庭津贴计划，覆盖了所有没有获得福利保障的劳动者；失业津贴，享受失业津贴的人同样也可享受家庭津贴、生育和医疗津贴；生活用水补贴，对各大区20%的最贫困阶层进行补贴，资金由联邦政府财政预算解决，2008年政府向60万户低收人家庭提供自来水补贴;住房补贴，1978年开始施行，由住宅和城市建设部负责，向无住房中低收人者提供五种计划;团结计划，于2002年5月提出“智利团结计划”，为贫困家庭提供社会心理支持、保障性现金补贴和家庭救济金。3.3.4国外经验借鉴通过对国外社保情况进行对比分析，有以下几点是上海最低生活保障制度在未来的改革过程中可以借鉴的。首先，对目前的救助项目还不是很丰富，可以进一步完善相关救助项目。与国外的救助方式相比较目前国内的社会救助的补助方式主要还是经济补助或粮油票补助。想比与美国而言还很不完善。比如美国的医疗补助，针对不同的补助对象其具体的不中内容是不同的。住房补助主要解决贫困人群的住房问题，在这一点上，美国会给予贫困者住房补贴。于此同时为了满足贫困者最基本的生存需要，美国对直接发放食品券更是一针见血地解决了贫困者的需求。在这几点上美国是值得上海来学习的。我们可以根据自身情况制定辅助当前社会救助政策的一系列措施，譬如食品券的发放在操作难度上就比较低，政府可以根据当前的物价水平家庭成员具体情况等给予贫困户食品券来缓解其生活压力，具体到食品券使用的规章制度，为低保户设立专门的食品兑换点，食品券的使用也可以规定一定的期限、如当月领取当月用完、使用食品券需提交相关证明等。这样食品券既能够解决贫困户的生活需要，也能防止有人趁机从中牟利的情况发生。其次，虽然分类施保在上海已经以医疗救助为起点开始进行研究与探索，然而英国目前的救助项目细分的方式是值得我们参考和学习的。上海可以对英国的分类方式进行模仿，将救助对象分为儿童、老年人、精神病人、残疾人等不同的分类，更可以结合上海这几年来的政策实行与社会调查得出的经验，针对上海自身的情况制定适合上海城镇低保制度现状的分类方式。如针对不同学龄段的困难户的儿童，可以对其进行分阶段的救助方式；对失业者可以为其提供从就业培训到职业介绍等一系列的举措来帮助其脱离贫困的情况。4上海最低生活保障制度实施效应的实证研究4.1调查准备工作4.1.1样本选择考虑到本次调查是以上海市城镇低保户为调查对象，故着重考虑地区相对偏远消费水平相对较低的地区开展调查，经过多番考虑和实地观察，认为宝山区和闸北区对于上海市城镇低保的实施现状具有一定的代表性，因此决定主要围绕两区进行研究。在宝山区选择了张庙街道、友谊路街道，在闸北区选择了彭浦新村街道、临汾路街道和共和新路街道总计5个街道，采取了随机抽样的方法。4.1.2问卷设计本研究采用结构性问卷的方法对资料进行收集。调查问卷由三个部分构成，由共有37个问题。问卷的第一部分围绕被调查者的基本情况展开，对其进行简略的调查。；第二部分主要针对低保家庭的收入和支出情况以及其生活压力进行调查；第三部分主要调查上海低保受助者对当前上海最低生活保障制度的主观态度和建议。本次调查由研究作者进行具体的调查工作，主要以入户调查和个人访谈的模式展开。在遇到一些调查困难时，街道工作人员也提供了一些帮助。一般低保户采取访问的形式，由调查者填写问卷；身体有严重疾病等特殊情况主要采取访问的形式，由调查者代填；因为一些特殊原因难以接受问卷调查的由街道工作人员代为进行沟通调查。4.2调查数据分析本次调查采取问卷调查的方式共发放问卷60份，回收有效问卷51份。4.2.1调查对象基本信息本研究通过问卷的方式收集数据，并将数据进行初步处理后输入计算机，在检查完信息的有效性后对得到的数据用SPSS软件进行统计分析，从个案的角度对上海最低生活保障制度的实施现状有更清晰客观的描述。1.性别分布图4.1性别分布图在被调查者中，男性共26人，占总人数的51%。女性共25人，占总人数的49%。性别分配大致均匀，具有一定客观性。2.年龄分布图4.2年龄分布图被调查者中30岁以下有5人，占总人数的9.8%，30岁到39岁有25人，占总人数的49%，40岁到49岁有9人，占总人数的17.6%，50到59岁有11人，占总人数的21.6%，60岁以上的有1人，占总人数的2%。3.家庭情况图4.3家庭情况图被调查者中共同家庭人数为2人的有3户，占总量的5.9%，3人的有20户，占总量的39.2%，4人的有13户，占总量的25.5%，5人的有3户，占总量的25.5%，6人的有2户，占总数的3.9%被调查者中没有需赡养老人的家庭为15户，占总量的29.4%，需赡养老人人数为1人的有14户，占总量的27.5，需赡养老人人数为2人的有11户，占总量的21.6%，需赡养老人人数为3人的有3户，占总量的5.9%，需赡养老人人数为4人的有8户，占总数的15.7%被调查者中没有需要抚养子女的家庭为6户，占总量的11.8%，需抚养人数为1人的有36户，占总人数的70.6%，需抚养人数为2人的有8户，占总人数的15.7%，需抚养人数为4人的有1户，占总数的2%。4.受教育情况图4.4受教育情况分布图被调查者中初中及以下文化程度的有15人，占总数的29.4%，高中（含中专）文化程度的有19人，占总数的37.3%，大专文化程度的有14人，占总数的27.5%，本科及以上文化程度的有3人，占总数的5.9%。5.婚姻情况图4.5婚姻情况图被调查者中已婚人数44人，占总数的86.3%，未婚人数5人，占总数的9.8%，离异人数1人，占总数的2%，丧偶人数1人，占总数的2%。6.受保情况图4.6受保情况图在被调查者中受助于低保政策5年及以下的有25户，占总数的49%，受助于低保政策5年到10年的有20户，占总数的39.2%，受助于低保政策10年到15年的4户，占总数的7.8%，受助于低保政策15年以上的有2户，占总数的3.9%。4.2.2影响低保满意度的因子分析1.变量与模型的设定为了对影响上海低保政策实施效果的因素进行进一步的考察与研究，我们对调查对象的3大方面中的15个自变量做回归分析。设因变量为ｙ，取值1表示受助者对低保制度表示满意，持肯定态度。取值2表示受助者对低保制度表示不满意，持否定态度。影响y的ｍ个自变量分别记为，…，。各个变量的含义、赋值及描述性统计分析结果见下表。变量含义变量赋值均值标准差因变量y制度评价满意=1；不满意=21.490.505自变量个人层面x1性别男=1；女=21.490.505x2年龄30岁以下=1；30-39岁=2；40-49岁=3；50-59岁=4；60岁以上=52.571.005x3婚姻情况已婚=1；未婚=2；离异=3；丧偶=41.20.566x4受教育程度初中及以下=1；高中（含中专）=2；大专=3；本科及以上=42.10.9经济特征x5食品支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=53.021.25x6教育文化支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=52.881.201x7医疗支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=52.811.315x8交通通讯支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=52.421.217x9家庭设备支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=52.41.162x10衣着支出压力几乎没有=1；有一点=2；一般=3；压力较大=4；压力很大=52.631.231制度实践x11政策了解情况很了解=1；了解较多=2；有些了解=3；了解较少=4；一无所知=52.941.018x12保障水平非常满足=1；比较满足=2；基本满足=3；较难满足=4；完全无法满足=53.681.22x13工作水平非常满意=1；比较满意=2；一般=3；不太满意=4；很不满意=52.421.126x14政策公平有=1；无=21.740.487x15受保情况5年及以下=1；5-10年=2；10-15年=3；15年以上=41.670.792图4.7变量设定及其统计描述设受助者i对低保制度持满意态度的概率为，表示受助者对低保制度持不满意态度的概率，他们均是由自变量向量X构成的非线性函数：，（1）受助者对低保制度持满意态度和不满意态度的概率之比被称为事件发生比，简写为，一定为正值（因为），且没有上界。对进行对数变换，得到logistic回归模型的线性表达式：（2）（1）式和（2）式中为常数项，m为自变量的个数，其中，是自变量的系数，反应自变量影响公众对低保制度的满意度的方向及程度。2.回归检验结果及分析为了检验上述3个层面15个自变量是否影响受助者对于最低生活保障制度的满意度以及影响程度,本文运用二元因变量的Logistic回归分析模型,选择法,模型回归结果如下见表自变量回归系数回归标准差Wald检验统计量自由度显著性水平Exp（B）X1-0.6921.1550.35910.5490.501X21.290.6573.85710.053.634X30.1330.8780.02310.881.142X40.2760.6050.20910.0641.318X50.9290.7561.50910.0210.395X6-0.7980.6331.58910.2072.22X70.9350.7717.66710.068.454X8-0.5570.620.80710.3690.573X90.150.6180.00110.981.015X10-1.2640.7512.83610.728.454X11-0.2140.5850.13310.7150.808X121.8130.7995.15510.0236.131X13-0.7920.5572.02610.1550.453X14-0.6871.1280.3710.5430.503X150.4610.6552.49810.1140Chi-square=26.181-2Loglikelihood=39.61CoxSnellRSquare=0.42图4.8模型回归结果从结果看，个人层面的年龄和受教育水平，经济层面的食品支出压力、医疗支出压力与制度实践层面的保障水平显著影响受助者对最低生活保障制度的态度。受访者的年龄与政策满意度成负相关，即年龄越大的群众对最低生活保障制度的满意度越高，从中可以看出年龄越高的低保对象认为自己为家庭增加收入的潜力越是不足,提高全家生活质量的贡献能力越弱,政府机构给予的最低生活保障无疑是“意外收入”,因此满意度高。受访者的受教育程度与政策满意度成负相关，即受教育程度越高对最低生活报制度的满意度越低，可能的解释是公众的文化程度越高,受教育水平越高,人力资本积累越丰富,其就业能力、收人水平及接受新观念的能力更强,对我国最低生活保障制度的熟悉程度更高。作为保障弱势群体基本生活的制度,他们对制度的期望值和关注度更高,越容易发现制度存在的问题,因此满意度相对较低。受访者的食品支出和医疗支出与政策满意度成负相关，相较与其他支出项目，受访者对与来自食品支出和医疗支出的压力感受还是较为深刻的，提高这两方面的补助可以提高受访者对政策的满意度。受访者对保障水平的评价与政策满意度成正相关，即保障水平越高对政策的满意度越高。从调查过程中，受访者普遍对保障水平表示出不同程度的不满，在目前情况下，提高保障水平可以显著地提高受访者对政策的满意度。5上海最低生活保障制度改革的政策建议使市民的最低生活需求得到满足，确保群众的利益，是政府与社会的责任。通过对目前上海市低保户的调研结果，对各项结果进行分析，综合各因素，提出以下几方面的建议。5.1规范享受对象的资格认定对低保户和低保申请者的审查要进一步强化。在调查过程中有28%的受访者表示自