【程序性行政行为可诉性标准的理论探析综述7900字】

程序性行政行为可诉性标准的理论分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u3858程序性行政行为可诉性标准的理论分析综述 14372第一节行政行为成熟性原则的引入 119984一、成熟性原则的含义 117349二、成熟性原则的法理基础 215255三、成熟性原则在程序性行政行为案例中的适用 327780第二节行政最终行为原则的考量 526370一、行政最终行为原则的由来及其含义 53171二、行政最终行为原则与成熟性原则的联系和区别 626531三、行政行为程序性特征决定行政最终行为原则存在之必要 85611第三节行政权与司法权的良性互动机制 89323一、保证司法权与行政权互动的良性化 924719二、程序性行政行为接受司法审查的处理 10第一节行政行为成熟性原则的引入一、成熟性原则的含义所谓成熟性是指行政程序并不是在任何时候，法院都可对其进行审查，只有程序发展至成熟时，才有司法审查介入的可能。一般而言，行政程序想要达到成熟，必须发展到最后阶段，即行政程序所需的所有流程全部实施完毕。起诉资格与成熟性原则在部分情境中会存在某些重合。案件当事人无起诉资格时，也许是因为案件存在于抽象阶段，仍是发展变化的，法院进行审查还不够妥当。但从着眼点上，成熟性原则与但起诉资格又存在较大差异。成熟性原则注重行政程序适宜由法院审查的程度，是一种度的问题，而原告起诉资格注重的是案件本身与当事人之间的关系，侧重于从关系层面考虑。当然，成熟性原则与穷尽救济原则也存在相似，两者都对起诉的时间进行了一定的限制。但两者之间的不同也较为明显，穷尽救济原则强调当事人在寻求司法救济之前，需要在多大程度上必须事先穷尽行政救济。但成熟性原则立足于司法的属性，本着司法谦抑的原则，不过分过早的介入行政程序，只有发展至成熟阶段，法院才可受理。王名扬，美国行政法（下），中国法制出版社2005年版，第637页。王名扬，美国行政法（下），中国法制出版社2005年版，第637页。二、成熟性原则的法理基础成熟性原则之所以成为行政诉讼的重要原则，并非立法者或法官主观臆想的产物，或单纯技术上的巧妙设计，而是有着深厚的法理基础。近代以来，西方国家奉行三权分立，国家权力被一分为三，立法、行政、司法权互相制衡、互相监督。虽然我国没有奉行这一原则，但在宪法中，权力构成仍然有立法、行政、司法三大部分。就本文而言，成熟性原则的法理基础主要体现在行政权与司法权的动态关系，以及公民权与国家权力之间的关系上。（一）公民权利与国家权力之间的关系我国现行《宪法》明确规定了人民主权原则，我国现行《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”要坚持权为民所赋。现代政治学原理和宪法学理论研究都完整诠释了立法权、监察权、司法权等所有国家权力都来自于人民，是人民所赋予的，由公民基本权利所派生。在整个权力体系中，公民权利在前，国家权力在后，换句话说，国家权力是公民权力的一种派生形式，其根本目的还是保护公民基本权利，免受不法侵害。从宪法的目的来看，宪法就是通过规范和控制公权力的方式来保障公民基本权利，为基本权利行使提供良好的保护空间。从历史的视角来看，国家权力是在不断发展的过程中，为保障社会秩序，维护社会稳定而让渡一部分基本权利进而发展形成的。据此可知，国家权力作为一种公共权力的具体历史样态，其本身体现的是一种保障人类社会安全稳定的工具价值，目的是保障基本权利。汪栋我国现行《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”汪栋：《行政案件司法审查适时性问题研究——兼论行政诉讼中的权力关系》，《广西公安管理干部学院学报》2003年第4期。（二）行政权与司法权之间的关系我国《宪法》对国务院的性质作出规定，明确国务院是最高国家行政机关。我国《宪法》第85条：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”行政机关作为执行机关，便可依据宪法规定的职责享有相应的执行权。行政权是一种实现行政管理、执行法律规定的权力。通过法律明确授权，严格实施、执行法律规范以调整社会关系。加之人类社会各项领域内的事物复杂繁琐，这就对行政机关处事的效率提出了更高的要求，行政机关必须在法定范围之内有针对性的尽快作出处理，对行政效率的要求，既是为了满足行政管理的需要，又是保障公民合法权益的有效途径，这一职能是立法机关与司法机关无法替代的。彼此不同的职能分工，使得行政权与司法权在保持监督之外，还需彼此互相尊重，高效配合，共同助推社会有序发展。否则，司法权随意干涉行政权行使，可能会导致这样一种结果：尽管司法权的监督减少了行政权的恣意行使，使其合法合规，但是不当的介入干预也给本身的行政管理事项带来干扰，阻碍了行政效率的提高，社会资源无法实现高效运转，从而无法实现社会高质量发展，这也是与公民权利我国《宪法》第85条：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”三、成熟性原则在程序性行政行为案例中的适用从实践来看，程序性行政行为成熟性的判断经过了一系列的发展，“赖恒安案”是当前最先对程序性行政行为进行成熟性审查的案例。在此案中，法院认为：“重庆市教育委员会重教函报告从性质上来说，属于内部公文，效力对内，原则上不具有可诉性，但之后抄送本案当事人赖某后，由于该报告还需要上级审批，只有审批过后该报告才会生效，审批是生效的必经程序，在审批前内容处于不确定状态，因此该行为尚未发展至成熟状态，不具备可诉性的基础，市政府裁定驳回申请人申请，其结论具有法律依据，是正确的。”赖恒安诉重庆市人民政府不予复议案，(1998)行终字第10号。随后，最高院通过该案确立了成熟性标准在类似案件中适用。赖恒安诉重庆市人民政府不予复议案，(1998)行终字第10号。蔡小雪法官对此案进行解释时说到，设定成熟性标准的主要考量是防止法院过早介入行政领域，并且能够将争议双方所争议的事件内容与性质准确厘清。此后，审判实践中的主流意见，认为该类程序性行政行为不具备可诉性。除此之外，在“八达岭野生动物公司与北京市城管执法局行政纠纷案”中，原告野生动物公司主张城管执法的行政程序不合法，其并没有收到来自被告城管执法局作出的行政行为，城管执法局在送达方式的选择上，以公告的方式不具有合法性基础，并且该公告内容系将原告列为违法对象，于是请求法院撤销被告作出的违法行政行为。当时该案由西城区法院受理，法院也在裁判理由中坚定的表达了成熟性原则的立场，“相对人依法提起行政诉讼，起诉的行为应当在受案范围之内，法院审查的对象也必须是已经成熟的实际影响相对人权利义务的行为，至于行政机关在作出最终处理决定前实施的准备性、阶段性等先行行为，若没有实际影响相对人的权利义务，此时便不具有可诉性。本案中，原告野生动物公司因不服被告将其列入违法清单的行为而提起诉讼，经审查，该行为是被告在本次集中整治活动中作出的阶段性行为，与行政行为成熟性的原则和理念所不符，未实际影响相对人权利义务，可诉性的基础欠缺，因此，原告野生动物公司起诉的该行为不属于可诉范畴。北京八达岭野生动物世界有限公司不服北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿户外广告通告案，(2005)西行初字第191号。北京八达岭野生动物世界有限公司不服北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿户外广告通告案，(2005)西行初字第191号。随着依法治国与法治政府的不断推进，法院受理的行政诉讼案件也不断增多，程序性行政行为由于其种类多样，分布广泛，常见于各类行政行为之中，越来越多的程序性行政行为被揭露，原告以程序性行政行为为标的起诉的案子也逐渐增多，与以往不同的是，越来越多的程序性行政行为确实对相对人的权利义务产生了影响，因此可诉与否的话题有一次被推成热点展开了讨论。一方面，出于司法谦让原则，司法权尊重行政权的有效行使，行政机关可以凭借其独有的专业优势及其实践经验，实现与自身行政管理事务相关的政策把控，司法机关的贸然介入审查很可能会将其逼入窘境。另一方面，径直否定程序性行政行为可诉性，完全排除在司法审查大门之外，很明显会对潜藏的受程序性行政行为影响的相对人不公，但受审判过程中主流意见的影响，加之最高院相关实践案例的审结经验，大部分的程序性行政行为案件难逃被驳回的命运。从案件审理上看案子确实是结束了，但是行政争议却仍然存在，这种矛盾甚至转化为行政机关借此为由，实施大量程序性行政行为来规避不作为。最高院也逐渐发现这一问题的严重性，开始着手正面应对，防止造成更多的非正义，于是逐步在指导案例中转变思路，试图对程序性行政行为一律不可诉进行司法政策上的修正。2016年9月19日，最高人民法院审判委员会讨论通过了第69号指导案例即“王明德案”，鲜明的表达了自己的立场，当程序行政性行政行为的存在，将相对人置于无法针对实体行为获得救济的境地时，此时的程序性行政行为就是可诉的。第69号指导案例确立了程序性行政行为是否具有可诉性的一般标准，对地方各级法院审理程序性行政行为案件都具有参照意义，依照该指导案例裁判要旨分析，相对人提起的诉讼只有在满足两个标准时，法院才能认定其具有可诉性的基础，即“权利义务实际影响标准”和“无法起诉实体行为标准”，并且这两个条件需要同时满足。如果没有实际影响到相对人的权利义务，此时便可直接按照《行政诉讼法》第十二条的相关规定，认定其不属于受案范围，不具有可诉性的基础，当满足第一个标准时，需要对其是否符合第二个条件进行考量，即程序性行政行为能否被最终作出的实体行为所吸收。宋烁：《论程序行政行为的可诉标准宋烁：《论程序行政行为的可诉标准》，《行政法学研究》2018年第4期。最高院通过指导性案例，对成熟性标准进行不同维度的解释，当然，也是对“行政程序最后阶段完成”标准的适当优化，给地方法院以指导，避免机械适用，据此，总体上确立程序性行政行为原则上不可诉，例外情形下影响相对人权利义务时属于可诉范畴。第二节行政最终行为原则的考量一、行政最终行为原则的由来及其含义行政最终行为原则对法院的司法审查工作影响深远，它并非我国本土生成的原则，而是来自于美国法院的司法实践总结，与成熟性原则、穷尽行政救济原则共同构成法院司法审查考量的原则，法院在法律适用上均可以适用，为法官审理行政诉讼案件提供指引，提升审判效率。然而，行政最终行为原则却未引起学者密切关注，王名扬教授在其著作中展开了较为详细的介绍，以美国联邦最高院的艾博特案为切入点，将最终性原则与成熟性相结合，揭示两者密切关系，并将最终性纳入成熟性原则之内，借助行为的最终性来判断某一行为成熟与否。其实，早在1967年美国联邦高院系统阐述成熟性原则之前，美国法院已有运用最终行为原则来判断某一行为是否可诉。从具体法律的规定来看，美国行政法主要通过两种方式进行立法上的规定，一是通过制定专门的司法审查领域内的法律，这些法律明确要求行政机关的最终行为才属于司法审查的对象，二是通过《联邦行政程序法》来对相关规定予以细化。该法规定预备性的行为或裁决还未发展至最终状态，不能直接对其审查，只有在行为最终完成时方能启动审查程序。《联邦行政程序法》第704条规定：“法定的属于审查范围的行政机关行为，和没有其他适当法院救济的行政机关最终行为，应当接受司法审查。预备性、程序性、阶段性的行政行为或裁决，不能直接审查，应当在其最终行为完成时审查。”《联邦行政程序法》第704条规定：“法定的属于审查范围的行政机关行为，和没有其他适当法院救济的行政机关最终行为，应当接受司法审查。预备性、程序性、阶段性的行政行为或裁决，不能直接审查，应当在其最终行为完成时审查。”简而言之，“有两点是联邦最高法院创设此原则时的考量：一是确保行政机关独有的事实认定能力、经验与知识充分利用。二是立法机关将事实决定权交给行政机关，法院在行政机关作出最终裁决前，不得任意插手行政事务。”[美]WilliamF.FunkRichardH.Seamon:AdministrativeLawExamplesExplanations,中信出版社《案例与解析影印系列》，2003年版，第230页。由该原则的由来可知，行政最终行为原则要求法院在审理行政争议时，必须等待行政程序全部完结，且最终实体决定作出后，法院才能启动审查程序。[美]WilliamF.FunkRichardH.Seamon:AdministrativeLawExamplesExplanations,中信出版社《案例与解析影印系列》，2003年版，第230页。二、行政最终行为原则与成熟性原则的联系和区别美国制定法中没有成熟性原则的身影，其属于判例法范畴，当然，它本身也是充满争议的一个原则，有争议的原因，既有它与相关原则边界不清的原因，也有法院在适用中存在不统一情形的原因。与此同时，将完整呈现出成熟性原则的目的，以防止法院卷入抽象政策的争论，同时避免司法机关过早介入行政权的行使，保护行政机关免受不当干预。《美国最高法院判例汇编》第387卷，第136页。转引自:[美]伯纳德施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第478页.法院所裁判的问题，只能是现实中真正存在的，而不能是空想的、虚幻的，真正的问题出现之前，法院本身不能进行超前的问题预测。黄先雄：《司法歉抑论》，法制出版社2007年版，第84页。《美国最高法院判例汇编》第387卷，第136页。转引自:[美]伯纳德施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第478页.黄先雄：《司法歉抑论》，法制出版社2007年版，第84页。成熟性原则与行政最终行为原则并非泾渭分明，界限清晰，美国艾博特案中，联邦最高院首先借助最终性来判断案件是否适宜法院审查，随后将最终性纳入成熟性，两者互相结合综合性的进行判断。部分学者赞同将成熟性的判断标准归于最终性原则，他们认为两者之间的关系十分密切，只有对最终性进行准确判断，才能为后续成熟性的认定奠定基础。RobertC.Power:HelpIsSometimesCloseatHand:TheExhaustionProblemandtheRipenessSolution,U.III.L.Rev(1987),p547,618RobertC.Power:HelpIsSometimesCloseatHand:TheExhaustionProblemandtheRipenessSolution,U.III.L.Rev(1987),p547,618。由于最终性与成熟性的密切关系，加上最终性的重要地位，部分法院认为它们并无不同。法院通过实质性审查方式，抓住审查核心目标来判断最终性，从而将不审查给相对人合法权益的损害与案件可审查性综合考虑。SierraClubV.Gorsuch,715F.2d653(D.C.Cir1983)。当然，认为最终性与成熟性相同并非是巡回法院的个例。在1997年贝内特诉斯皮尔案中，联邦高院通过在具体个案中明确行政最终行为的判断标准，即“想要构成最终意义上的行政行为，需满足两个基本条件。一是行政行为经过所有应当经过的程序，不可以是临时性的、非终局性的决定，二是相对人的权利义务受到实际影响。”[美]WilliamF.FunkRichardH.Seamon:AdministrativeLawExamplesExplanations,中信出版社《案例与解析影印系列》，2003年版，第232页。其实，第二个条件与成熟性原则中的“推迟审查会导致当事人合法权益受损”是同一问题，因为法院在判断推迟审查是否会导致当事人合法权益受损时，是通过判断是否会对其带来法律上合法权益的减损和不利益来开展的。SeeMcKeeGwendolyn:JudicialReviewofAgencyGuidanceDocuments:RethinkingtheFinallyDoctrine,60Admin.L.Rev(2008),p371,406.SierraClubV.Gorsuch,715F.2d653(D.C.Cir1983)。[美]WilliamF.FunkRichardH.Seamon:AdministrativeLawExamplesExplanations,中信出版社《案例与解析影印系列》，2003年版，第232页。SeeMcKeeGwendolyn:JudicialReviewofAgencyGuidanceDocuments:RethinkingtheFinallyDoctrine,60Admin.L.Rev(2008),p371,406.然而，行政最终行为并非依附于成熟性原则，而是本身具有独立的基础，美国部分学者在探讨行政个案适用中司法审查原则时，也将其并列为与成熟性原则居于同等地位的原则。如有学者在其文章中提出：“法院在行政诉讼中进行审查时秉持的原则，如成熟性原则、行政最终行为原则与通常理解并不一致，内涵了丰富的宪法考量。WrightR.George:TimingofJudicialReviewofAdministrativeDecisions:TheUseandAbuseofOverlappingDoctrines,11Am.J.TrialAdvoc(1987-1988),p83也有观点认为可将最终行为原则与成熟性原则等并列，借助多个原则，来共同判断司法审查适时性的基础。[美]罗纳德莱文：《行政法与行政程序法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第370-382页。简而言之，行政最终行为原则的着眼点立足于行为本身的发展变化，从行为本身出发进行考量，关注其完成与否，避免法院不合时宜的介入审查影响行政权的行使，而成熟性原则的侧重点在于行政争议是否到了适宜法院裁判的阶段。WrightR.George:TimingofJudicialReviewofAdministrativeDecisions:TheUseandAbuseofOverlappingDoctrines,11Am.J.TrialAdvoc(1987-1988),p83[美]罗纳德莱文：《行政法与行政程序法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第370-382页。三、行政行为程序性特征决定行政最终行为原则存在之必要过往对于行政行为的研究，往往集中于行为实施终了后最终实体决定的研究。调查研究最后结论作出之前的探讨、沟通、发言等先前程序缺少。叶必丰：《行政行为效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第152页。也就是说过往的研究注重最终行政行为这个孤立、停滞的结果。随着行政法治理论的不断深入研究和实践中不断涌现出的行政程序问题，学界开始意识到，对行政行为的认识，要避免单一和孤立的观察，需要关注到其是处于发展之中的、动态的、互相关联的过程，这些过程构成多层次的运转系统。朱维究,胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。行政法学的研究不应片面的看待事物发展，要注重对行政过程全范围、全方位动态的考察。叶必丰：《行政行为效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第152页。朱维究,胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。江利红：《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》，《政治与法律》2013年第1期。第三节行政权与司法权的良性互动机制行政诉讼是法治社会司法监督的重大举措。通过司法审查方式，能够有效监督行政权，防止任意扩大行使，使其遵守权力规范。我国自确立行政诉讼制度以来，人民法院运用司法审查权在保护相对人基本权益、监督行政机关依法行使职权上发挥了重要作用。但在社会转型时期，新矛盾新问题逐渐凸显，原有的“民”“官”冲突更加明显，各种行政争议不断考验着既有的司法审查体制，在遵循现有的政治体制框架下，如何有效的、积极的化解行政争议，做到真正定纷止争是理论和实务界探索的热点课题。行政与司法良性互动机制是司法智慧的产物，其已在全国各级法院的审判实践中不断得到体现。顾越利：《建立司法与行政良性互动机制探讨》，《顾越利：《建立司法与行政良性互动机制探讨》，《东南学术》2010年第6期。黄先雄：《司法与行政互动之规制》，《法学》2015年第12期。如前所述，法院能否对程序性行政行为进行司法审查，说到底是协调好行政与司法的关系问题，即在行政权与司法权之间寻求动态平衡，这种平衡状态既不会对行政权的行使造成干扰，也会有效的化解行政争议。为此，探讨行政权与司法权的良性互动，对于解决程序性行政行为问题实属有益。一、保证司法权与行政权互动的良性化形式上，行政权与司法权均需坚守法治底线，不逾越边界，积极履行职责；实质上，两种权力的行使均需要以推动国家法治建设，保障相对人合法权益为目标，满足国家法治建设