公共政策分析考试重点

公共政策分析考试重点在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。“利益”是公共政策的核心要素。公共政策的基本特征：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性、合法性政策市法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。公共政策的主要功能：导向功能、调控功能、分配功能公共政策分析要素：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境、政策信息公共政策分析原则：系统原则、预测原则、协调原则、分解综合原则、民主原则试论述公共政策的本质。答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：（1）“利益”是公共政策的核心要素从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为其是公共政策的核心要素。用“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。（2）对社会利益的权威性分配公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态性①利益选择。政府作为公共权力的占有者，其分配利益首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面；②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性；③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能；④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事；（4）增进社会利益公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加；（5）公共政策的本质公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。其内含有：不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；公共政策对利益的分配，是一个动态过程。公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；公共政策仅仅是某些规范，未有结果；有效增进与公平分配社会利益；社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益。用社会利益取代公共利益。为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？答公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。从行为学的角度分析，人的利益追求的是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起的社会利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益，在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是这个意义上讲，公共政策的体质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。如何理解公共政策的利益分配功能？1、政策所起到的利益分配作用：为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。一旦某项政策付诸实践，必然是一部分人获得利益，另一部分人未获得利益；或者是一部分人获得较多的利益，另一部分人非但未获利益，甚至失去原有的利益。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。2、利益分配：在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：（1）与政府主管偏好一致或基本一致者（2）最能代表社会生产力发展方向者（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者三种常见的价值标准：社会福利、效率、公平。社会问题的解决途径：作为非正式部门的社区、三个正式部门（政府、市场、第三部门即志愿部门）社区途径的优势与缺陷优势：信息优势、激励充分、有利于社会资本的积累、具有较好的回应性、对财政资金的依赖程度较小缺陷：社区解决社会问题的规模有限，社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍，社区往往只能作为一种辅助的手段被采用。市场途径的优势和缺陷（论述题）市场途径的优势集中在其解决问题的效率方面。（1）通过分工和专业化生产促进投入产出效率。（2）通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率。（3）市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现。缺陷：垄断和效率损失、公共物品和效率损失、外部效应和效率损失、信息不对称和效率损失公共政策系统的含义及构成要素公共政策系统是由政策的主体、政策的客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政策系统。（三要素：政策的主体、政策的客体及其与政策环境）公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。在我国，官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党。我国的国家司法权为全国人民代表大会赋予，不独立于立法机关，只独立于行政机关。非官方参与者：利益集团、政党、大众传媒、思想库、在一定条件下，私人问题也可能转化为社会问题，从而成为公共政策的客体。公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。公共政策制定的根本目标就是如何处理好具体有全社会分享性的公共利益、具有组织（集团）分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益三者间的关系，实现这三种利益的和谐。分析公共政策环境的构成 P78-801）、经济环境：是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的综合。经济环境对公共政策系统制约和影响的表现：经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点经济环境提供了公共政策系统运行所必须的资源经济环境影响公共政策系统的经济目标取向2）、政治环境：是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。政治环境对公共政策系统影响的表现为：政治环境决定着公共政策系统的性质政治环境决定着公共政策系统的民主化程度政治环境决定着公共政策的合法化程度3）、社会文化环境：是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度、科技人才储备、专利数量等。社会文化环境对公共政策系统影响的表现为：社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件4）、国际环境：既包括全球范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、全球秩序及相应的规则，也包括了对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，有国家间、国际组织间的竞争、合作和冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国际环境对公共政策系统影响的表现为：国际环境影响公共政策系统的价值选择国际环境影响公共政策系统的参照系选择国际环境影响公共政策系统的性质公共政策工具：自愿性工具（家庭与社区、志愿者组织、市场）、混合性工具（信息与规劝、补贴、产权拍卖、、税收与使用者付费）和强制性工具（管制、公共企业、直接提供）怎样选择公共政策工具1、自愿性工具：核心特征是它很少或几乎没有政府干预，是在自愿的基础上完成预定任务。（1）家庭和社区：优点：它们不花或很少花政府的钱（除非政府提供基金或补助）；在许多服务领域，家庭和社区比其他工具更合适；可以一定程度上弥补政府提供公共物品与服务的漏洞。缺点：家庭和社区作为一种政策工具，是虚弱无力的，它们往往只能作为一种辅助工具来使用；存在公平方面的问题。（2）志愿者组织优点：可靠的和低成本的；灵活的和具有回应性的，能迅速满足服务者需要（例如，在救灾方面，志愿者组织的行动往往比政府快）；减轻政府的负担。缺点：应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理；可能容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益；许多社会成员既没时间也没有所需的资源去从事公益劳动。（3）市场优点：作为一种应用广泛的工具，市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。缺点：不能有效地提供纯公共物品，如国防、警察、路灯等；市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；存在严重的公平方面的问题。2、强制性工具也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，强制或直接作用于目标个人或团体，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。（1）管制优点：所需的信息较少；较容易实施和管理；管制的不确定性较低；更适用于危机管理；成本较低；效果具有直接性且更易见效，对公众而言具有感染力。缺点：扭曲自愿性或私人活动，从而导致经济上的无效率；抑制创新和技术进步；过于刻板而缺乏灵活性；管制所引起的社会服从成本可能会比较高等。（2）公共企业公共企业也称国有企业，可以被看作是管制的一个极端形式。优点：在社会需要而私人企业因无利可图等原因而不愿提供的某些物品和服务领域中，它是一种有效的工具；在许多情况下，建立公共企业所必需的信息比管制或自愿性工具少；在规制广泛运用的情况下，公共企业可能会简化管理；公共企业的利润能积累公共资金以用于公共开支。缺点：政府可能难以对公共企业加以有效的控制；公共企业因缺乏有效的约束即使连续亏损也未必破产；具有垄断地位的得以将运作低效率甚至是无效率的成本负担转嫁到消费者身上等。（3）直接提供由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，是一个基本的、最为常见的政策工具。优点：其所需信息较少而容易运用；直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所需要的技巧和信息；能够避免间接提供所出现的一些问题，如谈判、讨论和较高的信息要求；它使交易内在化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。-缺点：官方机构做事注重法律规则的价值，信守正规的操作程序，因而缺乏灵活性；对于官僚机构及官员的政治控制容易降低为公众服务的质量；由于缺乏竞争机制，官僚机构没有成本意识而造成经费；政府机构内部或跨机构的冲突影响物品和服务的提供等。3、混合性工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。（1）信息和规劝优点：当问题没有明确解决办法时，规劝是较好的首选工具。规劝工具容易实施，成本很低；是一种民主的手段，与重视自由、个人价值的民主规范相一致。缺点：信息传播和规劝这种工具是一种虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有实际上要人们做某事。需其他工具配合才会充分发挥效果。（2）补贴优点：它易于确立并加以实施；是一种灵活的工具；能够鼓励创新；成本低；具有更高的政治可行性。缺点：易产生财政资金（税收减免除外）困难；获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的；不适合处理危机；会因过多过滥而导致失效；一旦补贴建立起来就难以取消。（3）产权拍卖优点：它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。缺点：鼓励投机行为；容易产生欺诈行为；也是一种不公平的工具。（4）税收和使用者付费优点：它们容易确立；提供财政激励；有助于革新；是一种灵活的工具。缺点：税收和收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的实验过程中，资源有可能被误置：不能用作处理危机的工具。管理成本高且繁杂。政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点。公共政策问题是一种特殊的社会问题。公共政策问题的特征：政策问题的关联性、政策问题的主观性、政策问题的主观性、政策问题的人为性、政策问题的动态性。政策问题构建的程序（问答）在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成。政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题、正式问题四种实在内涵。第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”；第二阶段：以“问题搜索”体悟“元问题”；第三阶段：以“问题界定”体悟“实质问题”；第四阶段：以“问题陈述知”体悟“正式问题”。社会问题进入政策议程的途径社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入。政府及社会团体与个人都主动政府及社会团体与个人都不主动影响社会问题进入政策议程的因素（简答）公民个人的作用利益集团的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用专家学者的作用问题自身的作用试分析影响社会问题进入政策议程的触发机制与障碍因素？（案例）触发机制：政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光障碍因素：政治原则的偏离、价值体系的排斥、政府体系的封闭、承受能力的不足、表达方式的失当什么是政策问题？政策问题有哪些特征？所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。特征：政策问题的关联性；政策问题的主观性；政策问题的人为性；政策问题的动态性；决策中枢系统的完善主要应着力于两个方面：对行政首长负责制的正确认识和决策者素质的提高。行政首长负责制：是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，也就是各级政府机关的最高决策权掌握在最高行政首长手中，并对决策独立承担责任，实行行政首长制，责任明确、事权集中、效率较高，符合现代决策迅速果断解决问题的要求，但是行政首长使最后决策权是有前提的，对重大事务的决策，必须在集体讨论的基础上听取大家的意见，以便集思广益，最后由行政首长做出正确的决定，行使最终的决定或否定权。政策方案规划的含义：政策方案规划就是公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。依据公共政策专家罗伯特·梅耶的看法，政策规划主要有以下五个特性：政策规划的目标导向政策规划的变革取向政策规划的选择取向政策规划的理性取向政策规划的群体取向政策目标的作用：政策目标是政策方案设计和优选的基础依据政策目标是政策方案执行的指导方针政策目标是政策效绩评估的参考标准人们习惯把只有一个备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”。可行性评估是政策方案评估的重点内容。政策方案的评估：政策方案价值的评估：主要是对政策方案进行价值分析。政策方案效果的评估政策方案风险的评估政策方案可行性的评估（技术可行性、经济可行性、政治可行性、行政可行性）立法机关的政策合法化程序：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节之一。政策执行的过程：（多选）政策执行的准备阶段（进行政策宣传，加强政策认知、做好组织准备、进行物质准备、制定执行计划：原则为:客观原则、弹性原则、统筹原则）政策执行的实施阶段（政策实验、全面推广、指挥协调、监督控制）政策执行的总结阶段（绩效评估、追踪决策）政策执行的手段：行政手段（特点：权威性、强制性、具体性、无偿性、发挥作用快）法律手段（特点：权威性、强制性、稳定性、规范性、程序性）经济手段（特性：间接性、有偿性、关联性）说服引导手段技术手段“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。试用所学的政策执行模型，分析这种现象的成因与治理对策。答“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策、下有对策”现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效的政策执行一种障碍性因素。因此，有必要加以认真分析。（1）“上有政策、下有对策”产生的原因“上有政策、下有对策”产生的主要原因，无非是“利益”的驱动。恩格斯说过“人们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。”博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员从某种程度上说都要遵循博弈论的基本原则。中央利益与地方利益之间的矛盾。国家利益是一国之最高利益，所有部门、地方和个人的利益都要服从。况且，在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同，他们为了在这利益总量中争取更大份额而产生利益矛盾。政策本身的缺陷。这主要表现在：一是有些政策缺乏科学性、不完整、不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会等各个领域和各部门政策之间，以及一个大政策与具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找对策，钻空子造成可乘之机。政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使。一是干部阶层利益诱发。干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素。二是地方部门利益驱使。一些干部从地方利益出发，对政策产生对抗性反应，上面有漏洞，下面不不；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办。政策执行的监控不力。我国虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的控制。但在政策执行过程中，从上到下，依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。（2）“上有政策，下有对策”的治理对策分析“上有政策，下有对策”的利弊，是为了找出原因，寻求解决办法，根据上面的分析，要防范“上有政策，下有对策”现象，可采取以下措施：从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观决策地方自主。宏观决策的内容、实施时机与步骤，由中央政府做出。宏观决策由于涉及面广，有些条文不太具体和比较抽象，对这些条文，地方不应该随意解释，解释权在中央。加强政策研究，建立科学合理的政策体系。应该对现存的所有法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正；所有部门或地方的政策规定都必须严格与中央、国务院的政策规定相一致。对各个领域的工作进行全面调查，哪些需要立法定策的，哪些政策需要完善修改的，全国应实行统一规划。在宏观、中观、微观政策之间，政治、经济、社会文化等各个领域的政策之间，各部门政策规章之间，新旧政策之间，都要进行协调，逐步形成科学合理配套的行政体系。摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想，“上有政策，下有对策”实质上是颠倒了局部与全局的关系，缺乏“一盘棋”的思想。只要处理好局部与全局关系，“上有政策，下有对策”就失去了立足之地。处理好局部与全局的关系，必须维护中央的权威，反对分散主义和地方主义。在我国这样一个人口多、地域广、多民族。欠发达的大国，为了顺利实现从计划经济到市场经济的转轨，推进改革开放和现代化建设，必须有“全国一盘棋”思想，必须有一个坚强的中央领导集体和核心，必须有中央的强有力的统一领导，必须集中宏观经济调控权力，必须保证政令畅通。只有切实维护中央的权威，令行禁止，步调一致，才能保证国民经济既生机勃勃又协调有序地向前发展。加强监督，从严治政。改革开放以来，我国各级政府的监督体制不断得到加强和完善，监督监察工作逐步走上系统化、法制化的轨道。但是，在