关于行政事业单位项目预算绩效管理的思考

摘要：近年来，随着政府预算管理体系的建设，国务院提出了全面实施预算绩效管理的意见，财政部为强化预算支出责任，制定预算管理目标，设计财政支出绩效评价标准，全面高效监管财政预算的编制、执行、考核等一系列过程。本文主要研究行政事业单位项目预算绩效管理的重要性，分析项目预算绩效管理在实际工作中遇到的问题并深入研究探讨，提出有效可行的对策建议，从而完善项目预算绩效管理工作体系，为提升行政事业单位项目预算绩效管理水平提供可行性的参考依据，促进财政资源合理配置，提高政府资金使用效益，推动政府预算绩效管理工作的顺利开展。关键词：行政事业单位；项目预算；绩效管理；问题；对策我国政府部门为了提升国家的治理水平，提高财政资源使用效益，加强政府预算管理，经过多年努力研究于2014年修订了《预算法》，修订后的预算法明确规定预算要讲究绩效原则。为了避免财政资源在使用过程中的低效、闲置或浪费等问题，2018年政府部门提出构建全面实施预算绩效管理的总体制度，又一次修订预算法，因此预算绩效管理的重要程度不可言喻。虽然各行政事业单位对预算绩效管理进行改革研究，制度已相對较为完善且得到广泛应用，但是实际执行过程中还是遇到很多问题。行政事业单位对预算绩效管理的概念、绩效目标、绩效指标等理解不透彻。因此要结合实际工作，针对绩效管理上的问题找出解决对策，以提高预算管理的质量和效果，为行政事业单位带来更多经济效益。一、行政事业单位加强项目预算绩效管理的重要性（一）有利于提高项目预算编制的科学性全面实施预算绩效管理之前，我国行政事业单位预算管理工作非常薄弱，项目预算编制欠缺合理性，项目类别多样化使得预算编制口径标准不统一，在预算执行过程中也存在诸多问题。项目预算支出是项目预算绩效管理的重点，因此行政事业单位需加强项目预算绩效管理，完善项目预算编制制度，做好项目预算事前绩效评估和风险防范，在项目预算实施过程中进行有效监督。项目预算编制时制定合理的项目预算绩效目标，是保证项目预算编制科学性的重要基础，可以引导单位业务中长期发展。项目预算绩效目标与各科室业绩目标相挂钩，明确项目预算绩效管理责任，真正落实到业务处室或项目负责人，树立成本效益理念，避免项目预算编制走向盲目，项目预算支出设置专款专用，使得行政事业单位预算编制更加科学合理。（二）有利于提高财政预算资金的使用效益在传统的预算管理模式下，政府对财政资金管理相对较为宽松，财政预算资金在使用过程中也缺少监督管理，很容易造成预算资金的铺张浪费。现阶段，政府推进预算绩效管理改革工作，对项目预算支出进行监督和约束，设置项目绩效目标，项目预算绩效管理贯穿行政事业单位项目预算编制、执行和考核的全过程。在预算绩效管理的模式下，财政资金使用过程都在监控范围内，预算绩效管理指标对政府预算资金在产出、效益及服务满意度方面分别设置指标值进行定性或定量绩效监管和绩效评价。在项目预算绩效管理的实施过程中，若发现对实现项目绩效目标有不利的操作或是偏离了项目绩效指标值，行政事业单位应该及时采取相应措施来规避损失，从而提高财政预算资金的使用效益。（三）有利于优化财政资源配置，提升政府服务职能近几年，全球经济发展缓慢，我国也面临着经济发展下滑的风险。尽管政府部门也出台一些减税降费措施来刺激经济增长，但国内外各因素压力对我国经济稳定增长也带来了巨大挑战。在这种形势下，我国一般公共预算收入收紧，行政事业单位的收入来源主要靠财政资金拨款，政府的主要职能是提供公共管理和社会服务，建立合理规范的预算绩效管理制度能合理配置财政资源，提升政府服务社会职能。行政事业单位构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，项目立项前组织绩效评估，淘汰无效或低效的项目，防范财政资金浪费；项目事中绩效监控并及时纠偏，确保财政资金合理配置；项目事后做绩效评价和结果反馈，可以从中发现行政事业单位开展专项工作中的优势和不足并制定相应的对策，把财政资金调配到更能满足社会公众需求的地方，优化公共资源配置，提高行政事业单位工作效益。（四）有利于提升行政事业单位内部控制管理水平行政事业单位预算绩效管理与内部控制管理既相互关联又相互独立，实施项目预算绩效管理就是在加强单位内控管理，将项目预算绩效管理纳入内控的监督范围，通过定期比照绩效目标考核预算执行情况，对业务经济活动进行风险防范和管控，实质上是上级部门和财政部门对行政事业单位执行项目任务时的审查、监督过程。行政事业单位加强内部控制的重要途径就是通过全面预算管理，项目预算绩效管理又是全面预算管理的一个重要环节；而行政事业单位项目绩效管理要在内部控制制度较为完善的环境下才能更加顺利实施，项目预算绩效管理的目的是科学合理的优化财政公共资源，最终实现社会效益和经济效益。因此，项目预算绩效管理和内部控制管理是相辅相成，共同实现行政事业单位经济利益最大化。二、行政事业单位项目预算绩效管理工作存在的主要问题（一）缺乏项目预算绩效管理意识和制度保障行政事业单位项目绩效管理是一项系统性工作，涉及的范围非常广，项目实施时间较长和空间较大，工作复杂程度较高，主要原因是涉及多部门，牵扯着各方的经济利益。但更多的时候，单位管理层认为项目预算绩效管理是财务部门的工作，让大部分的绩效管理工作由财务部门完成，脱离了与业务处室的沟通联系，甚至单位项目预算绩效管理工作在形式上走过场。主要根源是行政事业单位对项目预算绩效管理政策不熟悉，对项目产出、效益和满意度的理解也不够深入。项目负责人只负责把项目预算申请充足并专款专用使用完毕，并未深入剖析项目完成后带来的经济效益和社会效益。另外，单位管理层对项目绩效管理工作不重视，未能建立健全完善的预算绩效管理制度和绩效管理操作指南。制度是支撑项目预算绩效管理工作有效开展的基本保障，部门缺乏制度的约束就会出现对绩效管理工作配合程度不高的现象。财务管理人员在执行项目预算绩效管理时会遇到收集相关数据不顺畅或是数据收集不及时、不科学，项目绩效中期又难以参与项目执行的全程监控，然而项目负责人又缺乏成本效益意识，项目预算绩效管理工作质量低下，导致行政事业单位项目预算绩效管理形同虚设。（二）申报项目预算和绩效目标缺乏合理性现阶段，我国行政事业单位均开展项目预算绩效管理，虽然财政部门出台一些预算绩效管理的相关法规政策，但各部门的业务发展方向和行业性质存在很大差异，项目绩效目标申报是按照“谁使用资金，谁制定目标”的原则由各单位自行设定。大部分行政事业单位在项目申报前未深入调研，对项目缺乏了解，导致单位项目预算资金申报较为宽松，预算绩效目标制定缺乏合理性。项目预算绩效目标是后期绩效考核的科学依据，如果关键指标设置含糊或者量化标准不科学等相关问题，会使行政事业单位很难客观的开展绩效考核评价。又或是在绩效目标的指标值和权重中设置不科学出现较大偏差，如产出指标、效益指标、满意度指标及其细化指标的分值和权重设置高低不规范，都会影响项目预算绩效管理考评结果的科学性、合理性。（三）项目预算执行监控力度不够，绩效管理效率低部分行政事业单位在项目预算执行过程中，随意改变资金使用范围或者不按规定使用预算资金，导致财政资金投入效益和产出效益发生变化，又未及时纠正项目预算绩效目标，然而造成绩效评价及结果的不科学、不规范。财务人员既是“考生”又是“监考管”，为了提高本单位预算执行率，在项目实施过程中过于宽松，发现项目预算执行偏离绩效目标没有及时的纠正偏差，缺乏监管和约束导致财政资金流失。项目绩效的监控数据都是各单位自行填报，财政部门对数据的真实性难以核定。另外，单位项目预算执行情况是在预算一体化系统内实时监控，但是项目预算绩效目标执行情况却难以实时监控，容易造成绩效运行监管失控，从而影响项目预算绩效管理质量。此外，绩效评价结果运行不到位，只是公布各单位绩效评价结果，没有针对评价结果进行奖罚措施，对重点、重大项目绩效评价结果也不监督问责。（四）缺乏专业的项目预算绩效管理人员和信息技术支持项目预算绩效管理是一项专业性极强的工作，只有相关政策制度的约束以及思想上的重视是不够的，还需要人力资本、物力资本以及信息技术的支撑。一方面，行政事业单位长期以来受传统的政府会计制度影响，单位内部工作人员绩效管理理念较为薄弱，专业综合素质也有待提高。大部分行政事业单位员工处于这样一种困境，做财务的不懂业务，做业务的不懂财务，而项目预算绩效管理需在业财融合模式下发挥才更有效。另一方面，行政事业单位工作职能的原因，对财务人员的专业知识水平要求不高，在财务人员专业知识培训方面投入也较少。财政部门只发布和下达政策，要求各部门组织开展工作，并没有给予更多的培训和专业指导。政府部门往往在政策发布后就立马执行，使得财务人员只能在有限的时间内学习，在不熟的情况下就投入到项目预算绩效管理工作中。再者，行政事业单位把更多的信息技术资本投入到业务上，对项目预算绩效管理系统的资本投入相对较少。因此，缺乏专业的绩效管理人员队伍和专业的信息化技术支持，使项目预算绩效管理工作的开展受到限制。三、行政事业单位加强项目预算绩效管理的对策建议（一）大力宣传项目预算绩效管理理念，加强制度建设行政事业单位管理层要积极主动改变传统管理模式，加强预算绩效管理意识，充分认识到项目预算绩效管理实施是提高行政事业单位工作效益的重要环节。在单位内部通过大力宣传、灌输、组织培训等方式来推动项目预算绩效管理工作，学习财政相关政策，熟悉绩效管理业务流程，使本单位各部门负责人、项目负责人和其他非财务人员也主动参与到项目绩效管理工作中。开展绩效管理工作时，要大力动员业务人员参与项目预算的测算，根据各自业务岗位，将绩效管理工作与业务发展规划、预算管理等因素相结合，精准申报项目预算绩效目标。此外，行政事业单位应根据自身实际情况建立和完善预算绩效管理制度，严格规范预算绩效管理操作流程，明确各部门在绩效管理中的职责，制定预算编制规则并实施监控，建立科学有效的预算绩效管理沟通机制，加强项目绩效管理信息、数据的沟通共享，提高预算绩效管理工作质量。（二）加强项目预算和绩效目标的申报目前，政府的项目预算和绩效目标申报都在预算一体化系统里并且同时进行。项目预算的申报要以业务数据为基础，绩效目标为导向，以精细化原则从严编制预算。项目预算申报要充分考虑其专业性，由业务处联合财务部制定标准编制，必要时可聘请专业机构审核评估。绩效目标的申报要以政府服务职能和业务发展规划为前提，在项目预算申报的范围内合理编制绩效指标并予以多层面细化。充分调查研究产出、效益、满意度的关联度，坚持“突出重点，量化易评”原则，指标宜细不宜粗，指标值范围宜小不宜大，使开展绩效评价更科学合理。（三）加强项目预算执行管理，注重绩效评价结果要加强预算执行过程中资金的严格审批和流向监控，尽量使用信息化系统全程监管项目实施，使项目执行过程中透明、公开，加强项目成本管理，严格控制项目预算的调整，对项目执行中发现的问题及时纠偏。单位管理层还应加强对绩效评价结果的重视，对评价结果为优的项目进行分析和总结经验，为下年度项目预算编制时候提供参考依据，也可根据实际情况适当追加预算；对评价结果为不合格的项目应通报批评，淘汰该项目或者扣减下年度项目预算；对有发展潜力的新项目，可适当放宽预算申报要求，通过项目绩效管理使其发挥更大的经济效益。（四）提高项目预算绩效管理信息化水平和人员专业素质项目预算绩效管理是全方位、全覆盖、全过程的专业性工作，行政事业单位拥有一支专业人员队伍和先进的绩效管理信息化系统是提高项目预算绩效管理水平的一个重要途径。首先，行政事业单位应组织员工开展预算绩效管理知识培训，学习预算的法律法规，灌输项目预算成本效益理念，使其认识到预算管理在项目绩效管理中的重要性。提高绩效管理人员的财务专业知识水平，有利于提升预算管理工作水平，避免因专业知识不匹配影响项目预算绩效管理的顺利实施，同时也让其他人认识到预算绩效管理工作不只是财务人员的职责。其次，行政事业单位可以利用信息化技术开展绩效管理工作，如建立一套本单位的绩效管理信息化系统，作为财务部门和业务部门的沟通桥梁，在系统上可以开展财务管理又可以开展业务管理，实现项目绩效管理的事前数据评估分析、事