事业单位内控管理的问题及解决方案

摘要：随着社会经济的不断发展，事业单位作为向社会公众提供公益服务的组织，也在逐渐深化改革中，事业单位改革的目标是：转变政府职能，建立新型的公共事业管理体制。而面对陈旧的管理模式、单位制度建设不健全、职能定位不明等问题，这些显然无法满足改革目标的要求。在此前提下，我国事业单位想要更好地执行其服务职能，为国家的发展提供保障，则应当从加强自身的内部管理着手。内部控制能够保证单位的运行井然有序、保障运行的效果更加科学与高效，也有助于单位的长短期目标的实现。自财会〔2012〕21号文《行政事业单位内部控制规范》发布后，财政部后续又对事业单位内控管理出具了一些指导意见，各行政事业单位积极推进，将内控管理逐步渗透到日常工作中。在改革执行中，虽取得了初步成效，但也存在着一些问题。本文笔者通过对一些事业单位的社会调查与自身的工作经验，梳理了一些在实际工作中遇到的问题并提出详细的解决方案，期望能够对事业单位内控管理的改革提供帮助。关键词：事业单位；内部控制管理；问题；解决方案事业单位是保证国家经济、科技、教育、文化生活正常进行的社会服务组织，其发展也对我国的经济、科技、教育、文化都有重大影响。目前，全国各地的事业单位都在大力改革内控管理机制，虽取得了些许成绩，但仍有部分单位未能很好的实施，没有意识到内控建设的必要性，导致内控管理趋于表面化。因此，如何完善事业单位内控机制的建设，以及完善内部控制的事前、事中、事后的控制是事业单位内控工作的重中之重。一、事业单位加强内部控制的必要性（一）有助于提高单位的内部管理能力通过建立内部控制体系，全面梳理各项规章制度以及业务环节，可以找到各项业务的关键控制点及风险点，从而找出内部管理存在的问题和风险隐患，针对薄弱环节切实加大风险管控力度。通过规范岗位职责，加强岗位监督以及完善的内部审批流程，实现对单位财产安全的管控，防止监守自盗，预防腐败行为的发生。（二）使事业单位纪检部门的监督目标更加明确近几年，事业单位陆续设立了纪检部门，主要是把党风廉政建设的理念渗透到单位的日常管理中，在监督中进行纠正，最终维护国家、单位和职工三者的利益。内部控制管理则通过反复梳理流程及风险分析，不断的对业务流程及岗位职责修葺完善，使得纪检部门的监督内容更加清晰明了，能够准确的捕捉到新问题，并针对内控中提出的关键控制点对重点环节、重点岗位有计划的调整监察方案，使得纪检部门的监察更加科学、有效。（三）可以促进事业单位改革发展改革是事业单位发展的重点目标，从财政部颁发财会〔2012〕21号文后，各行政事业单位积极推进，将内控管理逐步渗透到日常工作中，良好的内控管理可以为改革打下良好的地基，也为事业单位提供优异的内部控制环境。因此，加强内部控制管理的推进，是促进事业单位改革发展的重要保障。二、目前事业单位内控管理存在的主要问题及产生原因（一）内控制度不健全，内控流程不明确由于事业单位大多数属于非盈利性单位，部分事业单位对内部控制管理停留在如何应对审计以及各种检查上面，并没有从业务本身的内控风险角度出发。业务需要以制度作为导向，故要先有完善的制度做支撑，并在业务中不断完善与修改制度，形成内控流程并总结出关键控制点与风险点，为事后的监督检查做准备，检查后要进行内控评价与分析，找出内控缺陷并整改，形成整体闭环流程。但在实际工作中，一些单位制度上延续上一级单位的管理要求，未按照自身实际情况制定，或者在业务中已经细化管理，但没有及时更新到制度中去，此类问题屡见不鲜。同时部分单位只有财务制度没有独立的内控管理制度，诸如人力资源管理、合同管理等并没有独立完善的体系。此外，一些单位梳理了流程，但只限于办事流程，与所说的内控流程的要求还相差甚远。内控流程想要梳理全面，需要整体把握本单位的情况，全面了解与梳理各部门的业务及流程，但目前大部分单位各个部门之间较为独立，往往只是梳理自己部门的流程，并未从单位整体去梳理、总结，导致内控流程也疏于形式。（二）信息化程度以及信息化控制力度不高首先，预算管理在目前大多数事业单位属于重头戏，预算管理内容具体有：预算的编制、预算的执行与控制、预算的调整、预算执行的分析、预算的考核等关键步骤。而预算编制作为预算管理的起点，不能与实际业务相脱离，也不能只考虑预算的编制，从财政部印发财办〔2019〕35号关于预算管理一体化的通知，到正式执行预算管理一体化的系统，虽然在逐步完善预算一体化建设，逐步细化预算编制，但离全面预算管理还有些差距。预算管理应从整体考虑，系统的设计。若只考虑预算编制而不考虑预算的分析以及执行，这会导致预算的编制前瞻性、科学性不强，预算编制趋于形式化，如此看来预算一体化系统建设仍然任重而道远。其次，随着信息化的普及，各事业单位近几年逐渐开始上线一些系统帮助提高工作效率，诸如线上审批、银企互联、公务之家等。上线信息化系统的目标不仅是满足工作效率的提高，其本质目标还是期望可以借助软件达到内部业务流程的优化整合，实现硬性控制的效果。但实际情况却并不理想，诸如一些单位因审批权限的设定尚不完善，导致线上审批规则没办法明确的制定，只能开放式设定规则，没有达到控制效果。比如一些人员调动，人员已经就位但正式任职通知还未下来，此时虽仍为原任职人员审批，但由于开放式设定审批规则，报销人在选择签批人时会混淆，仍然会向财务部门咨询，使得线上审批只是起到便捷作用而并没有起到控制作用。最后，一些单位还存在资产管理系统无法与财务系统数据对接，资产管理员要根据资产台账手工录入资产折旧，固定资产管理也是财务管理的一部分，两者不应该分开管理，相互脱节。（三）内控管理意识不足部分事业单位并没有充分認识到内部控制的重要性，以至于一些管理人员从潜意识中对内控中可能存在的风险不以为然；一些单位因人员编制紧张或是为了节约成本，存在岗位职责书面化、偏离实际情况的现象，身兼数职的情况仍然存在；一些单位的资产管理人员兼任出纳保管现金，或者固定资产的采购与验收为同一人，并未分开管理等情况。这些现象的背后究其根本还是管理者的内控管理意识不足，未从内控风险隐患去考虑。（四）内部控制的监督机制不完善对事业单位的内控制度建设来说，内审部门的监督与评价是内控管理至关重要的一环。通过内部审计、监督及评价，事业单位可以及时地发现内部管理中存在的风险以及问题，并根据这些问题针对性的纠错与整改。但现阶段大部分事业单位内控监督机制并不完善，大多数单位没有独立的内审部门或者配备相应的内审专职人员，一般由上级机构专门派出审计人员对下属单位进行审计，此种集中管理方式使得审计人员要在很短的时间内对下级单位的情况做全面了解，难免会出现不够全面的情况，最终使得部分单位以上级单位审计出的问题作为后期的监督导向，使得财务控制和业务活动监管比较形式化。此外，大部分单位把财务部门和纪检部门当作内控管理首要部门，在内控自评环节仅由财务部门向上级单位报送，这会间接影响内控评价主体的独立性。（五）内控管理人才欠缺单位的内控管理需要专业的人才配置，这不仅要求其具备丰富的财务知识，还必须有一些审计、战略管理、内控管理等工作经验。但根据调查结果显示，大部分事业单位并没有配备内审专职人员，而是将此项工作下放给财务人员和纪检人员，财务人员长期从事记账、报销等简单重复性工作，而纪检人员则是通过纪律监督、法纪教育等手段来进行管控，两者都缺少对内控专业知识的积累，缺乏对整体业务的了解，也很难完成内控制度以及内控流程和关键控制点的梳理，导致内部控制工作形同虚设。三、改进和完善行政事业单位内控体系的相关建议（一）完善内控制度及内控流程图，提高整体管理力度各事业单位不仅要建立健全的财务制度，还应该有完善的内部控制制度，而内控制度是一项全面而系统的工程，需要单位领导认可并指定内审部门或牵头部门对单位的整体情况进行深入的了解，各个职能部门需要积极配合参与，相互沟通，按照《行政事业单位内部控制规范》结合单位自身情况制订出一套自上而下完整的内控制度，其中应该包含：组织架构业务风险，对单位组织机构设置、单位各职能部门的职责、单位的运行流程等有详细的书面说明和规定；人力资源管理，从人力资源计划、人才招聘、人员培训、人员离职、职工考核、职工薪酬等一系列有關人事的活动补充并梳理已有的相关制度；制订明确的岗位职责，对关键岗位员工轮换要有明确要求，对关键岗位员工的胜任能力要加以说明；合同管理，从合同的签订、审核、履行、变更和解除到合同的结算、登记及保管等方面梳理并补充内控制度；预算管理，从编制预算、预算的执行与控制、预算调整、预算分析、预算考核等方面梳理并补充相关内控制度；资产管理，从资产采购、验收、使用与维护、处置与转移等方面梳理并补充相关内控制度；资金管理，从资金营运方面梳理并制订相关内控制度，包含：库存现金管理、银行存款与票据管理等；政府采购管理，从政府采购预算、政府采购活动管理、验收管理等方面梳理并补充相关内控制度；内部监督与自评管理，需建立完善的监督制度，将相关部门或人员的职责权限加以明确，并对监督的程序与要求进行详细阐述，明确自我评价的内容范畴；信息系统管理，需建立健全的信息系统管理及监督的内控制度，为之后大数据的普及应用及信息系统的审计做好准备。确定好这些内容后，要根据相应的内控制度编写流程图，找准风险点及关键控制点，为之后的监督与评价打好基础。（二）加强信息化建设并合理利用，使其发挥控制力度首先，在已经完善内控管理制度并梳理了内控流程的前提下，先完善财务管理系统，使得信息系统控制能力得到最大限度的应用。其次，建立内控一体化系统，以财务平台作为中台并建立其他信息模块。中台维护主要信息，其中包含：部门信息、人员信息、项目信息、课题信息、银行账户、核算科目等。其他信息模块包含：预算管理模块、经营分析模块、合同管理模块、资金管理模块、资产管理模块等，各模块根据各自业务环节进行流程设计与控制。中台信息可供其他模块抓取数据使用，财务中台作为统一存储和分发系统，最终形成各方数据及内控管理的一体化控制。最后，建立信息系统的自查及评分机制，设置专门信息系统审核人员，针对数据进行核查及评分，对系统查缺补漏，防止因信息系统的问题导致内控的漏洞。（三）强化领导及员工的内控意识，营造良好的内控环境内部控制不仅仅是一个人、一个部门的事情，而是整个单位对风险的管理与控制，所以加强人员的内控意识是创造良好的内控环境的关键。具体来说，各单位应从上至下逐一行使人员的权利与义务。首先，单位主要负责人要对本单位的内控制度把关，并严格遵循内控制度，按照内控流程办事。其次，各中心负责人及各部门负责人要带头学习制度及流程，并找到行之有效的宣传途径，确保各岗位工作人员对制度及流程有了充分的了解，将规定落实在具体工作中。部门负责人将本部门的岗位职责梳理归纳，并严格按照岗位职责确定人员安排，避免出现不相容岗位的情况。再次，各岗位人员应认真学习相关制度，并对自己的工作进行梳理，对照风险控制点重新理解相关业务，逐步实现从“要我内控”到“我要内控”的理念，营造一个良好的内控环境。（四）健全内部审计监督机制及自评机制在做好内控的事前、事中控制后，事后的控制也非常重要，任何一项管理方式的成功运行，都少不了事后的监督及评价。然而要想使得内控监督发挥最大的优势，需要满足以下几点：一是建立内控监督及评价的制度，设立独立的内部审计部门并明确相关人员的岗位职责，防止出现业务活动监管形式化的情况；二是根据内控制度及流程梳理风险点，规范内控监督的程序并建立规范的评价机制；三是内审部门可以借助第三方机构或是上级单位协助完成内控风险点的梳理，定期或不定期进行检查和评价，提高监督及评价工作的效力。（五）重视人才培养及提高人才的管理能力针对缺少管理型人才的困境，事业单位应多扩大社会面的招聘，放宽学历门槛，不以学历定能力。引进专业审计、财务管理等类型的人才，进而提高人员的综合能力。除此之外，也