中国扶贫领域的国际合作成效与启示

PAGE10PAGE10中国扶贫领域的国际合作：成效与启示中国国务院扶贫办外资项目管理中心1、引言长期以来，在中国政府的高度重视下，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放二十多年来，中国通过农村经营体制的改革和有组织、有计划、大规模的扶贫开发，农村没有解决温饱的绝对贫困人口从1978年的2.5亿减少到2006年的2148万，绝对贫困发生率从30%下降到2.8%。据世界银行统计分析，1991-2000年10年间，全球生活在每天1美元以下的贫困人口减少了2.74亿，其中中国减少了1.5亿，占55%。中国已经提前实现了联合国《千年发展目标》中所规定的“比1990年的贫困人口减少一半”的目标。中国扶贫开发工作取得的巨大成就，是以稳定和谐的政治环境为保障，持续快速的经济增长为支撑，坚持政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫和全面协调发展这一中国特色扶贫道路取得的丰硕成果。扶贫开发工作在坚持以政府主导的专项扶贫计划为主要推动力的同时，一直重视扶贫领域的国际合作和国际经验本土化。这些合作，不仅壮大了中国的减贫力量，而且对借鉴国际经验，学习先进的减贫理念和管理方法，提高中国减贫工作的整体水平发挥了积极作用。2、外资扶贫基本情况改革开放以来，中国政府和国际社会在扶贫领域开展了广泛合作。各类国际机构与中国各级扶贫部门、其他政府机构和非政府组织合作开展的各种与消除贫困相关的一系列活动，在扶贫开发进程中发挥了重要的作用。2.1发展历程中国外资扶贫事业是伴随着“改革、开放”进程和有组织、有计划、大规模扶贫开发工作的推进而发展的。上世纪八十年代早期，联合国系统的相关机构最先参与到中国的扶贫开发工作中，随后，一些国际双边机构和金融组织也开始了对中国贫困地区的援助，90年代中期以后，在“八七扶贫攻坚计划”的推动下，一些国际NGO组织纷纷进入扶贫领域。国际双边机构和NGO以无偿援助为主，国际金融组织主要开展贷款项目支持。国际机构与中国扶贫部门的直接合作始于1990年国务院扶贫办与世界银行联合开展的中国农村贫困问题研究。多年来，世界银行一直是与扶贫系统合作开展项目最多、援助规模最大的国际组织。专栏1：国际机构在中国早期开展的项目活动据不完全统计，共有50多个各类国际组织从不同角度参与了中国的扶贫开发工作。最早参与到中国扶贫工作中的是联合国系统的相关机构。其中最早的援助项目是1981年开始的国际农发基金北方草原与畜牧发展项目（1981-1988年）。随后，联合国开发计划署、联合国儿童基金会及世界粮食计划署等机构陆续在贫困地区实施项目。双边机构在扶贫领域的项目基本上是1986年以后开展的。例如：澳大利亚国际发展署于1987年开始支持中国贫困地区农业和畜牧业开发项目，并于1988年开始每年支持若干小型扶贫项目；德国技术合作公司于1988年在山东沂蒙山区实施了规模庞大的粮援项目等。自1995年起，世界银行与中国扶贫系统密切合作，先后开展了四期大规模扶贫项目，援助总规模达6.86亿美元。2.2地位与作用中国政府2001年发布的《中国农村扶贫开发白皮书》指出：“中国的扶贫开发主要依靠自己的力量，同时中国政府重视与国际社会在扶贫领域的交流与合作。中国政府认为，积极开展扶贫领域的国际交流与合作，不仅有利于加快解决本国贫困人口的温饱问题，而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式，提高中国扶贫开发的整体水平。”同年印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》明确要求，新阶段的扶贫开发要“加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高我国扶贫开发的工作水平和整体效益;”要“通过多种渠道、不同方式争取国际非政府组织对我国扶贫开发的帮助和支持”。这些论述，既充分肯定了外资扶贫对于中国扶贫开发的重要作用，也为进一步发展外资扶贫事业提供了政策依据，指明了前进方向。2.3领域与规模外资扶贫项目涉及领域十分广泛，主要包括农村综合发展、提供和改善公共服务产品、基础设施、产业开发、环境治理、机构能力建设和扶贫研究等，这些援助项目对中国农村的反贫困行动起到了很好的补充作用。中国用于扶贫开发的外资主要来自国际金融组织贷款、国际多双边发展机构和国际NGO的发展援助。从1981年至2002年，外资扶贫贷款约为80亿美元。此外，各国际多、双边援助机构对华官方发展援助的总金额近56亿美元，近30个国际非政府组织用于中国扶贫的无偿资金也达到2亿多美元。2.4内容与形式改革开发以来，扶贫系统先后与多个国际多双边机构及非政府组织进行了直接合作与交流，各类合作项目几十个，合作的内容和形式大致可以分为四类：大型综合性扶贫项目，试验、试点、示范项目，机构与能力建设项目，合作研究项目。表1：扶贫系统部分国际合作项目一览表合作伙伴项目名称世界银行中国西南扶贫项目中国秦巴山区扶贫项目中国甘肃内蒙古扶贫项目中国贫困农村社区发展项目中国山西扶贫项目加强贫困地区扶贫系统能力建设(TCC4)中国社区主导型发展项目社区滚动发展资金项目(TCC5)亚洲开发银行支持中国农村扶贫项目的途径和方法研究项目倾听贫困者的声音中国水库移民政策研究参与式村级扶贫规划研究中国扶贫政策研究——趋势、挑战和未来方向研究项目非政府组织：政府村级扶贫的伙伴联合国开发计划署中国艾滋病与贫困的研究与干预项目联合国儿童基金会儿童与妇女贫困研究国际农业发展基金秦岭山区扶贫项目桂西扶贫项目宁夏和山西环境保护和扶贫项目甘南扶贫项目新疆扶贫项目欧盟退耕还林政策与实践研究项目英国国际发展部中国贫困农村社区发展项目澳大利亚发展署加强国家扶贫系统能力建设中澳合作喀斯特地区环境恢复与扶贫项目德国技术合作公司支持中国农村扶贫开发纲要实施-江西贫困监测试点项目日本协力银行湖南武陵山区扶贫项目贵州环境与扶贫项目国际计划陕西省社区主导型发展拓展项目香港乐施会安徽利辛县社区发展和艾滋病关爱试点项目农民工引导性培训教材开发及应用试点项目香港嘉道理基金会内蒙古固阳县综合扶贫发展试点项目福特基金会社区发展基金模式的经验及推广方式研究项目美国资源保护委员会中国藏区生活能源利用现状与可替代资源应用研究项目美国大自然保护协会自然保护区及周边地区扶贫模式研究及试点项目3、主要作用与贡献3.1增加了扶贫开发投入总量国际组织对于中国贫困地区的投资，大部分集中在财政能力较差的西部地区，在一定程度上补充了这些地区的政府投入，促进了贫困人口增加收入，解决温饱。专栏2从1981年至2002年，中国累计接受国际金融组织贷款620亿美元，各国际多、双边援助机构对华官方发展援助的总金额近56亿美元，近30个国际非政府组织用于中国扶贫的无偿资金也达到2亿多美元。其中，国务院扶贫办与世界银行合作开展的4个扶贫贷款项目，援助总规模达8.3亿美元，项目覆盖9个省119个县，近1000万贫困人口从中受益。3.2缓解了项目区的贫困程度国家统计局对中国政府与世界银行合作的西南扶贫项目的监测结果表明，通过项目实施，项目区的各项社会经济指标明显改善。表2：1995-2000年西南扶贫项目的项目村与对照村部分指标项目村对照村19952000199520001．贫困程度贫困发生率31.517.721.013.0贫困深度指数5.83.63.32.5贫困强度指数1.231.110.500.732．食物安全人均粮食消费量（公斤）189.2209.4199.6216.5食物安全人口比率82.395.682.895.13．物质财产的可及性通电村比率75.298.294.3100.0通公路村比率82.396.487.497.7安全饮水人口比重65.171.44．社会服务的可及性有小学的村的比重92.094.793.196.67-12岁小学生入学率89.090.693.697.07-12岁儿童入学率性别差异指数91.196.696.798.215岁儿童小学完成率49.570.560.279.4有卫生所的村的比重26.584.120.769.0有乡村医生的村的比重45.189.450.679.3有合格接生员村的比重25.780.539.178.2产妇在医院/卫生院生育的比重4.114.99.819.15.自发展能力外出务工劳力比重7.912.06.611.7人均手持现金和存款(元)93.2351.8135.2496.0数据来源：国家统计局3.3推动了中国扶贫的制度创新以外资项目为载体，国际机构丰富的发展经验和大量的扶贫方法被引入中国，并在实践中得到验证和推广，对中国扶贫开发的理论、政策、方法、制度建设等方面产生了积极的影响。专栏3：外资扶贫对中国扶贫开发政策、方式的影响第一，多部门综合扶贫。世界银行与中国政府合作的西南扶贫项目和其他一些国际合作扶贫项目，采用了多部门综合规划和协同实施的做法，较好地解决了中国过去扶贫计划中存在的部门之间不协调的问题。这一有效的扶贫理念和方法，在后来中国政府的扶贫战略和政策中被充分采纳。如在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中，“综合开发、全面发展”被作为新时期农村扶贫开发的一项基本方针。第二，参与式方法的应用。从上世纪九十年代初，中国政府在与国际发展援助机构开展的农村发展项目中吸收、借鉴了参与式的理念和经验，并形成了适合中国国情的参与式方法。这一方法在2001年开始实施的新时期扶贫开发纲要中被作为一项有效措施，在扶贫工作中得到普遍应用。目前，国务院扶贫办与多个国际机构合作开始进行社区主导型发展模式试点。第三，瞄准贫困群体。中国的农村扶贫经历了从注重区域经济发展到瞄准贫困社区和贫困人口的综合发展的过程。1998年国务院扶贫办和世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署开展的扶贫研究提出要把扶贫工作的重点从县一级下沉到村和农户的建议。国际农发基金与世界粮食计划署也在扶贫项目中开发了贫困脆弱性分析方法。从2001年开始，中国政府确定了全国14.8万个村为扶贫工作重点村，随后，又开展了贫困户建档立卡的工作。由此将扶贫开发的重点紧紧瞄准了贫困人口。第四，建立科学的贫困统计和监测系统。1997年前中国没有建立独立的贫困监测系统，世界银行、联合国开发计划署和亚洲开发银行等国际机构，帮助中国引进了贫困监测概念和贫困分析技术，并培养了一支贫困监测调查和分析队伍。3.4促进了项目管理水平的提高同国内扶贫项目相比，外资项目要求有较长的准备期，在准备期间不断地调查了解项目区贫困人口的现实需求，对不同的项目活动进行科学认真的设计，反复调整和修改，最终形成可操作的项目方案。项目有明确的计划和目标，资金和项目根据每年的计划安排，极大地提高了项目运行的效率。在项目实施管理中建立科学严格的管理规范，使项目的运行更加透明。在项目目标群体的选择上制定明确可操作的标准，并通过建立系统的监测评价体系，保证扶贫目标的实现。这一系列的管理办法，在实践中得到了不断地修改和完善，使之更好地适应不同贫困地区的实际情况，其成功的经验也在逐步为国内扶贫项目所采纳。3.5奠定了项目区可持续发展的基础外资扶贫项目不仅为项目区的发展提供了一定的物质基础，还考虑了项目可持续发展的制度安排和实现形式。通过项目的准备和实施，为项目区培养了一批项目管理队伍。项目直接或间接实施人力资源开发，使目标社区获得了摆脱困境的核心能力。贫困人口通过对项目过程的广泛参与，强化了主体意识和“拥有”意识，提高了自我发展的能力。这些都为项目区的可持续发展奠定了良好基础。3.6加强了扶贫领域的国际交流与合作中国政府与国际社会的合作，不仅为中国的扶贫开发作出了贡献，而且也为其它发展中国家提供了可供借鉴的经验。专栏42004年3月中旬，在世界银行的组织下，来自发展中国家和发达国家的40多位代表实地考察了世行西南扶贫项目，对项目取得的成绩和积累的经验给予了高度评价。在当年5月的上海全球扶贫大会期间，西南扶贫项目作为世界扶贫成功的典型案例在大会上进行了广泛交流和展示。会后，秦巴山区扶贫项目作为西南扶贫项目的延续，又被世界银行认为是可复制的样板项目，其主要经验和做法被认为可以在世界其他地方运用和推广。借鉴西南和秦巴项目的经验，越南政府在世界银行的支持下，设计并实施了《越南北部山区扶贫世界银行贷款项目》。4、主要经验与做法4.1有明确的目标和坚定的承诺缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义社会的本质要求，扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务。中国政府充分认识到，实现全国人民的共同富裕，构建和谐社会，需要长期不懈的艰苦努力。作为最大的发展中国家，中国的反贫困事业不仅需要中国政府和人民的自身努力，也需要得到国际社会的支持与合作。因此，中国政府一贯倡导加强扶贫领域的国际合作与交流，在《“八七”扶贫攻坚计划》和《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中均把加强扶贫领域的国际合作作为中国扶贫开发的重要组成部分。在这个指导原则下，中国政府始终以开放的姿态欢迎各种创新模式，不断拓展外资扶贫项目的概念和领域，并为这些创新营造良好的外部条件，以国际合作项目为平台，不断借鉴国际经验、试验扶贫方法、探索扶贫模式、创新扶贫机制。4.2坚持“积极争取、有效利用，以我为主、为我服务”的原则在利用外资扶贫中，注意借鉴总结国际社会在世界其他地区开展扶贫项目的成功经验和失败的教训，与国内扶贫项目实施的实际情况有机结合起来，逐步将国际经验和做法本土化，通过政策建议和示范把这些经验用于利用国内资金开展的扶贫工作中，并产生了积极的影响。如扶贫以区域发展为目标变为以农村社区（村）和贫困群体为目标，优先考虑弱势群体，把贫困社区和贫困人口的脱贫效果作为关注的重点；从主要开展基础设施和生产开发的扶贫活动，变为更加注重提供满足贫困人口全面发展所需要的公共服务和机会。实践证明，外资扶贫项目和国内扶贫项目的有机结合，互为补充，互相影响，互相学习，可以更好地促进国内扶贫开发整体水平的提高。上世纪九十年代初，中国引进了参与式理念与方法，并与国际金融组织、多双边组织和NGO合作，在不同地区的扶贫和农村发展项目中进行了试点，逐步探索出符合中国实际情况的模式和方法，再通过技术援助项目对这些模式和方法进行总结，变成了“整村推进”这项新世纪扶贫开发中的一项有效措施，已经应用于全国14．8万个贫困村。4.3建立分工明确的管理和服务体系在与国际机构合作的项目中，都建立了三个层次的管理体系，采取分级负责、统分结合的项目管理模式和服务体系。第一个层次是中央、省、市、县项目领导小组，具体负责重大问题的决策，协调各有关部门的工作；第二个层次是中央、省、县项目办、乡镇项目工作站、村项目实施小组，具体负责项目的组织实施与管理工作；第三个层次是各级专业部门和技术顾问组，对项目实施提供具体技术指导和培训。实践证明，这种上下相通、左右相连、运转自如的组织管理体系，是外资扶贫项目得到有效实施的基本前提。4.4通过能力建设保证项目的可持续性外资扶贫项目历来高度注重各层次的能力建设，在工程建设的同时，注重“软件”投入，尤其是培训的投入。能力建设和培训工作贯穿于项目实施的全过程。不断强化培训对建立一支高素质的队伍，对改进管理和创新机制都起到了重要作用。实践证明，准备和实施外资扶贫项目的过程，是能力建设的过程，对管好和用好国内扶贫资金，提高管理水平，产生了潜移默化的影响和作用。大批从事过外资扶贫项目的人员，已经成为当地扶贫和农村发展领域的骨干力量。同时在项目中设计并开展了大量针对农民的培训活动，大大提升了项目农户的生产技能和自我发展能力。4.5在合作中实现双赢中方与外方的真诚合作是外资扶贫项目成功的重要因素。对外合作中，坚持