行政事业单位预算绩效管理环节的四点思考

引言自《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，各地区、各部门认真贯彻落实该意见，相继出台了全面落实预算绩效管理的实施意见，提出了构建全方位预算绩效管理格局、完善全过程预算绩效管理链条、健全全覆盖预算绩效管理体系等举措。从工作实际来看，行政事业单位全面落实预算绩效管理的工作任务，着重在于抓好预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、绩效结果应用这四个方面。一、关键点：绩效目标管理绩效目标管理旨在将绩效理念有效融入管理，通过制定明确清晰、可衡量、可实现的目标，设置科学合理、可量化、可对比的指标，实现评价财政资金达到的产出和效果。预算单位在编制预算的同时要强化预算绩效目标管理，对涉及的预算项目设定预算执行后预期能达到的绩效情况，包括对产出指标、效益指标及满意度指标等拟定合理目标值。预算绩效目标是在预算编制阶段设定的，是预算管理的基础和依据。预算绩效目标管理是将预算绩效目标融入预算管理的各个方面，是实现这些目标的管理方法和过程，是抓好预算绩效管理的关键点。（一）绩效目标管理存在的问题行政事业单位的预算绩效目标管理是提升单位履职能力的有效途径，也是衡量预算资金使用效果的重要标志。政府财政部门针对预算绩效目标管理制定了相关办法，但行政事业单位在具体实施过程中还存在一些共性问题。（1）绩效目标意识不足。行政事业单位在预算编制和执行过程，对绩效指标值设定的合理性等预算绩效目标管理的意识还不够。对预算绩效的认识有偏差，认为按规定编制了绩效目标，资金使用合规安全，保证项目合理执行就可以了，没有对绩效目标进行客观量化和细化分解，未能对绩效指标进行完整合理设定。（2）绩效目标范围不全。绩效目标不仅包括预期产出，还包括预期效果。目标范围不仅应关注经济效益和社会效益等指标，还应该包括实现的创新性和高质量发展目标。但是，行政事业单位对绩效目标范围的理解还只是定位在绩效指标设定的狭义范围，忽视了与单位事业发展规划的适应性。（3）绩效目标责任不明。预算绩效目标的设定应反映出“谁使用谁申报”的原则，但行政事业单位绩效目标申报还存在由单位财务部门代申报情况，没有很好落实业务部门的绩效目标责任。（4）绩效目标标准缺乏。不同的单位或部门因职能或行业差异，在设定绩效目标时，有的标准缺乏统一指导原则，导致绩效目标之间难以进行比较和协调。有的标准过于模糊和宽泛，导致目标的测量和评估困难。有的标准缺乏参照和借鉴，导致目标的制定缺乏科学依据。（二）完善绩效目标管理的建议（1）增强绩效目标意识。切实树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效目标思想认识，切实树立全过程、全方位、全覆盖的绩效目标全局意识，切实树立“申报设绩效、下达带绩效、执行控绩效、验收评绩效”的绩效目标管理意识。（2）明晰绩效目标范围。实施绩效目标管理不仅要关注工作事项是否完成，绩效指标值是否实现，还要考虑绩效目标达成与单位事业规划相一致，明确达到什么效果，产生什么影响。根据合理的绩效内容来设定绩效指标，参照合理的标准来明确产生的影响。（3）明确绩效目标责任。绩效目标管理应当纳入单位全员绩效管理体系，根据单位内部机构职能，细化绩效履职清单。单位年度预算绩效目标设定、执行和完成情况不仅要纳入年度绩效考核管理，还要设定较高的权重，同时作为年度评优评先的衡量指标，切实明确绩效目标责任。（4）构建绩效目标标准。在设定绩效目标时，制定相对统一的指导原则，确保各单位或部门之间的目标一致性和协调性。设定具体的量化指标和准确的衡量方法，以便于目标的测量和评估，确保绩效目标的准确性和可操作性。可以参考借鉴其他行业或同类单位的标准和经验，结合实际情况进行适度调整和借鉴，确保目标的科学性和适应性。二、薄弱点：绩效运行监控绩效运行监控是预算单位在预算执行过程中，对预算项目的实施情况、资金的执行情况、绩效目标实现情况等进行监测控制。绩效运行监控管理是以绩效目标为核心，对预算执行进行监控，对偏离绩效目标的支出及时采取纠偏措施，保证绩效目标如期实现。（一）绩效运行监控存在的问题从预算单位来说，对财政要求实施的绩效运行监控重点倾向于数据的填报，对单位内部预算项目缺乏必要的绩效监控。绩效监控管理是全过程绩效管理环节的薄弱点。（1）绩效监控范围偏颇。预算单位绩效监控一般是在项目支出预算范围内，尤其是对重点项目，且以自行监控为主。而对基本支出预算绩效监控，除了执行率和支出规范外，对绩效目标的达成程度监控不够。（2）绩效监控内容单一。目前实施的绩效监控，过于单一强调预算执行率问题，也即预算执行的序时进度。对项目实施进度和目标实现程度方面，仅限于被评价单位的自行描述，无法实现客观全面的监控。（3）绩效监控质量不高。自行监控包括填写绩效监控情况表和形成绩效监控报告。预算单位绩效监控质量不高，在填写绩效监控情况表时，执行数据多为预估，缺乏可靠依据；在形成绩效监控报告时，内容简单，无目标完成情况分析。（4）绩效监控预警缺失。按照绩效运行监控办法，绩效监控应实行红、黄、蓝灯预警。有的单位在预算执行过程中缺乏有效的监控预警机制，缺乏定期的预算执行情况报告、未及时跟踪预算执行进度等，导致无法及时发现问题。有的单位虽然制度上建立了预警机制，但在制定绩效目标时可能没有充分考虑影响目标实现的因素，导致在预算执行过程中出现问题时，预警机制没有进行及时应对。（二）完善绩效运行监控的建议（1）一般监控与重点监控双结合。在实施重点项目重点抽查监控的同时，通过自行监控加强一般监控，实现一般监控与重点监控双结合。通过一般监控掌握整体绩效运行落实情况，通过重点监控实施重点抽样核实绩效运行真实情况，两者相辅相成、相得益彰。（2）预算执行与绩效进度双监控。密切监控预算执行进度的同时，对项目实施进度和目标实现程度等绩效运行情况同监控。预算执行监控的内容是预算资金到位情况、实际支出情况以及存在结转或结余情况。绩效进度监控内容包括项目实际实施进度是否与计划实施进度一致，项目实际实施进度与预算资金执行进度是否相匹配，项目实施进度与绩效目标达成度是否相符。（3）数据填报与报告形成双重视。预算单位依托现有的预算管理一体化系统，设计预算绩效报告模板，包括报告的结构、要素和指标，以及相关数据的要求和格式。系统根据抓取的数据，自动整合相关信息形成报告，在自动生成报告模板基础上进行数据分析和报告修改。绩效监控数据填报与报告形成的同时完成，有效提升了工作效率。（4）监控结果与结果应用双落实。监控结果上，以预算单位报送的自我监控量化评分情况为基础，结合年底预计无法完成指标数量，进行风险分级预警。对绩效运行监控的结果进行分析和解读，找出存在的问题，制定绩效改进计划并转化为具体措施。根据监控结果，对预算执行进行必要的调整和优化，在有效推进目标达成的基础上，确保资源合理配置和使用。三、着力点：绩效评价管理绩效评价是指财政等相关部门运用科学合理的评价方法，对项目支出的投入、使用过程、产出与效果等进行客观、公正的测量、分析和评判，包括单位自评、部门评价和财政评价。绩效评价是优化资源配置和提高资金使用效益的内在要求，是整个预算绩效管理的着力点。（一）绩效评价管理存在的问题近年来，从中央到地方各级各类财政部门在推进全面预算管理中，把预算绩效管理工作推到了一个新高度，确实提高了预算管理效率、资金使用效益。预算单位根据财政部门要求开展绩效评价也形成了工作惯例，但在实际执行评价过程中还存在一些不足。（1）绩效评价指标体系不完善。财政部门在预算绩效评价工作中提供的是共性指标体系，要求预算单位在评价时结合实际予以自选完善。但预算单位对自选评价的内容，通常是选择容易实现的，或者达成的指标明显偏低。（2）绩效评价工作配合不到位。业务部门人员在绩效评价工作中，侧重业务内容的阐述，难以将业务数据与财务数据进行有效匹配，造成业务与财务在评价中脱节，不能形成有效整体。财务部门人员在绩效评价工作中，缺乏对绩效指标内容的专业了解，无法提供合适的、可操作的绩效指标供评价使用。业财融合不到位，一定程度上影响了预算绩效评价工作的开展。（3）绩效评价时间周期有局限。绩效评价时间通常是在预算项目完成的第二个年度开展，评价该项目实施当年的绩效。由于诸多项目绩效在时间上的滞后性，尤其是经济效益和社会效益的衡量，造成评价结果的差异，体现了绩效评价时间周期的局限性。（二）完善绩效评价管理的建议（1）完善绩效评价指标体系。财政部门在已建立的共性指标体系基础上，按行业、项目等特点拟定可操作、可借鉴的分级指标，明确划分优秀、良好、合格与不合格各档次的分界值。预算单位可根据共性指标和行业、项目特点指标，结合本单位、项目实际，在考虑评价结果可行性和绩效特点的前提下，拟定相应个性评价指标，与财政部门设定的共性指标共同形成完整的绩效评价指标体系。（2）注重绩效评价人才培养。预算单位要从政策上引领绩效评价人才培养，建立相对稳定的绩效评价人才队伍，全方位覆盖项目业务和财务方面，形成业务与财务有效融合的绩效评价管理团队。在预算编制过程中，团队成员加强预算管理尤其是绩效管理方面新规定的学习。在绩效评价过程中，形成协商例会机制，及时妥善解决评价过程中遇到的问题。（3）强化分级分类绩效评价管理。建立按项目来源、项目金额、项目属性、项目周期等原则划分评价层级和类别，实施分级分类绩效评价管理。结合实际划定重点项目、长周期项目，集中优势资源对重点项目、长周期项目开展评价提档升级，突破绩效评价周期限制的局限性。四、落脚点：绩效结果应用绩效结果应用有助于提高预算管理水平和财政资金使用效益。绩效评价结果是作为优化预算编制、指导资金分配和提高管理水平的重要依据，预算单位应当按照要求将绩效评价结果报送相关机构并依法予以公开。绩效评价结果应用是预算绩效管理工作的落脚点。（一）绩效结果应用存在的问题在与资金分配落实挂钩、与责任追究挂钩以及绩效评价结果公开中，绩效评价结果应用还存在着落实难、问责难、公开难等问题。（1）绩效评价结果落实难。预算绩效评价结果本应是安排预算的重要依据，当评价结果与目标有较大差距的，则需要改进或是调减预算。然而在实际工作中，由于一些项目资金分配的政策导向性，在绩效评价结果与目标有较大差距时，难以有效约束以后年度项目资金的预算安排。（2）绩效评价结果问责难。若能依据绩效评价结果进行责任追究，客观上能够在一定程度上促进预算绩效的改进。然而，在项目绩效责任划分不清晰的情况下，势必出现难问责或问责力度不够等问题，削弱了绩效评价结果应用的有效震慑作用力度。（3）绩效评价结果公开难。公开绩效评价结果时，还存在绩效评价报告不公开或不完全公开的情况，社会工作对绩效评价的内容等相关信息了解不对称。（二）完善绩效结果应用的建议（1）落实预算绩效评价结果相关规定。将评价结果与预算安排挂钩，对绩效不佳的预算项目采取暂缓安排资金、取消预算资金等方式，强化绩效约束。对绩效自评结果为“差”、绩效抽评结果为“中”和“差”的项目不再安排预算，有效避免无效低效项目支出。将评价结果与政策调整挂钩，采取整合、取消政策或调整扶持重点等方式，提升政策效果。（2）明确预算绩效评价结果责任因素。完善绩效评价结果反馈整改机制，将结果反馈到相关主管部门，督促落实整改，相关整改情况纳入年度绩效综合考评。创新探索绩效评价结果问责机制，对落实绩效结果差的项目相关责任人员，承担相应责任，切实有效促使单位高度重视绩效评价结果应用。（3）提高预算绩效评价结果应用公开。行政事业单位应在决算中，通过门户网站等广大信息渠道，向公众展示绩效自评和抽评情况及绩效评价结果，使社会公众能够及时方便地了解评价结果公开信息。创新绩效评价结果公开内容，尽可能实现绩效目标全公开、自评结果全公