公租房运营管理服务方案（技术方案）

公租房运营管理服务方案

目录

第一章项目背景和需求分析.........................16

第一节公租房现实意义和前景分析...............16

一、公共租赁住房的基本概念与主要特征.......16

二、发展公共租赁住房的必要性...............17

三、国际经验及对我国的借鉴意义.............20

四、当前公共租赁住房存在的主要问题.........24

五、公共租赁住房的发展前景.................25

第二节公租房小区管理的国内外借鉴.............29

一、国外社区管理模式.......................29

二、我国社区管理模式.......................31

三、我国公租房小区管理情况.................34

四、对XX市公租房小区管理的借鉴.............36

第三节项目需求分析...........................40

第四节公租房管理存在的问题及解决措施.........59

一、大型公租房建设管理中存在的问题.........59

二、解决公租房建设管理问题的应对措施.......61

三、结语.....................................65

第二章项目整体设想与策划.........................66

第一节运营管理整体设想与策划.................66

一、运营管理的意义.........................66

二、运营管理的机制.........................66

三、运营管理的机制设置.....................67

1

四、运营管理中的管理办法...................71

第二节拟采取的管理方式和工作计划.............72

一、拟采取的管理方式.......................72

二、拟采取的工作计划.......................77

三、管理人员的培训及管理...................83

四、管理规章制度的建立.....................85

五、档案建立与管理.........................87

六、其他工作...............................89

第三章项目组织机构及人员配备.....................90

第一节项目组织机构...........................90

第二节人员配备原则...........................91

一、具有较高专业素养和敬业精神.............91

二、高效率的组织架构和岗位配置.............92

第三节岗位设置和人员配备情况.................93

一、组织架构设置和人员配备.................93

二、项目管理人员配备.......................93

三、架构解析...............................94

四、人员素质要求和工作职责.................99

第四节员工培训...............................109

一、培训目标...............................109

二、培训管理...............................109

三、培训方式...............................111

四、培训实施...............................112

第五节员工管理...............................121

2

一、员工管理的原则........................121

二、项目新人考核...........................124

三、员工绩效考核方案.......................125

四、廉政制度...............................127

第六节员工守则...............................127

一、严于职守...............................127

二、工作态度...............................127

三、员工仪容仪表...........................128

四、服务要求...............................132

五、电话...................................133

六、对讲机.................................134

七、维修操作...............................135

八、服务的六个基本技能.....................135

九、员工的集中特殊服务制度.................135

十、对业主服务时应注意.....................136

第四章承接查验及资产管理档案建立...............138

第一节承接查验...............................138

一、承接查验条件...........................138

二、现场验收主要项目......................139

三、资料交接...............................140

四、其他交接...............................140

五、承接查验注意事项.......................141

六、承接查验程序...........................141

七、承接查验所发现问题的处理及时限.........143

3

八、承接查验后物业的移交及相关责任.......144

九、承接查验备案..........................145

第二节资产管理档案建立.......................145

一、固定资产接管...........................145

二、固定资产的验收程序.....................146

三、固定资产的管理.......................150

第三节前期管理工作方案.......................151

一、前期管理工作安排......................151

二、常规性便民服务项目.....................152

第五章入住及续租管理方案.......................157

第一节入住公约...............................157

第二节入住管理方案...........................163

一、签约入住流程..........................163

二、管理方案...............................164

第三节租户续租工作方案.....................171

一、开展审核工作，分类续租...............171

二、租金执行标准...........................172

三、职责分工...............................173

第四节公租房房屋租赁细则.....................174

一、总则...................................174

二、申请和审核.............................175

三、配租与轮候............................183

四、租赁管理...............................185

五、退出与监管.............................188

4

六、相关责任...............................190

七、其他...................................191

第六章房屋及公共设施的运行养护.................192

第一节整体工作设想..........................192

一、共用部位维修养护管理工作流程.........192

二、共用部位维修养护管理工作流程..........192

第二节共用部位维修养护.......................194

一、共用部位日常维修养护标准.............194

二、共用部位维修养护管理要点...............195

第七章机电设备的维护管理.......................197

第一节总体工作设想.........................197

一、共用设施设备运行管理与维护保养.........197

二、共用设施设备管理工作流程.............209

三、共用设施设备养护计划...................211

第二节其他管理事项...........................214

一、电梯外包服务供方监督管理...............214

二、节能管理...............................216

三、设备房开放制度.........................217

第三节智能化系统的维护管理.................218

一、门禁对讲系统...........................218

二、闭路监控...............................222

三、电子巡更系统.........................226

四、智能化系统保养计划...................227

第八章公共秩序安全、消防等管理..................232

5

第一节安全管理...............................232

一、人员安排及岗位设置.....................232

二、日常秩序服务...........................233

三、工作标准...............................234

四、检查标准...............................239

第二节交通车辆管理...........................242

一、工作内容和要点.........................242

二、交通车辆管理的工作标准.................242

三、车辆管理工作检查标准...................244

第三节消防管理...............................248

一、消防工作组织架构及体系建立............248

二、消防宣传教育能力建设.................254

三、扑救初期火灾能力建设.................256

四、组织疏散能力建设.......................259

第九章环境卫生管理方案.........................261

第一节保洁管理方案...........................261

一、管理要求...............................261

二、管理目标...............................261

三、管理措施...............................261

四、加强内部培训...........................265

五、具体工作要求..........................266

第二节保洁服务标准和服务流程.................268

一、范围...................................268

二、基本要求...............................268

6

三、保洁服务标准...........................269

四、服务流程...............................275

五、保洁操作规程...........................278

第三节卫生消杀工作方案.....................292

一、“消杀”服务工作要求...................292

二、“消杀”工作设想.......................293

第四节公共场所、物业共用部位的环境卫生管理.299

一、清洁卫生服务内容与基本方法.............299

二、清洁卫生的日常管理.....................304

三、垃圾处理...............................305

四、环境消杀...............................305

第四节保洁员行为规范.........................306

一、保洁员着装要求.........................306

二、行为举止要求...........................307

三、服务态度...............................307

四、行走...................................307

五、员工工作操作时的行为举止...............308

六、语言...................................308

第五节保洁员岗位职责.........................310

一、保洁主管岗位职责.......................310

二、保洁员岗位职责.........................312

三、当值主管交接班制度.....................313

四、工具交接制度...........................313

五、保洁物品申购领用、使用制度.............314

7

六、保洁部考勤制度.........................314

七、保洁人员的培训.........................315

第六节突发事件保洁应急措施...................317

第十章公租房商业管理方案.......................319

第一节商业秩序维护...........................319

一、安全服务目标...........................319

二、安全管理...............................320

三、安全管理的实施措施.....................321

第二节业态监管...............................324

一、规划布局..............................324

二、业态组合...............................325

第三节商铺店招管理...........................326

一、租户店招设计控制区的定义..............326

二、租户标识的审核原则...................327

三、租户标识的设计标准.....................327

四、店面闭合方式...........................328

第四节公共资源宣传项目的监管.................329

一、小区资源定义及分类.....................329

二、小区资源的登记管理.....................333

三、小区资源的经营管理.....................333

四、社区资源经营的现场操作风险管理.........337

第五节商户的进驻与离场监管...................340

一、进场管理规定..........................340

二、撤场管理规定...........................341

8

三、撤场工作流程.........................342

第十一章商业装修规范性监管与服务...............343

第一节装修流程...............................343

一、装修流程图............................343

二、装修服务流程说明.....................344

第二节装修管理规定..........................352

一、装修施工管理..........................352

二、施工现场施工行为规范.................353

三、消防工作要求..........................355

四、其他注意事项...........................356

第三节装修过程监管.........................357

一、装修过程监管.........................357

二、装修现场巡查..........................357

三、装修违章处理.........................361

第四节商户装修验收管理制度.................362

一、隐蔽工程验收.........................362

二、竣工验收..............................362

三、维保说明.............................363

四、商户装修验收工作流程：.................364

五、装修费用退款流程......................364

第五节报修服务.............................365

一、职责划分..............................366

二、报修处理规定.........................366

三、业户回访.............................368

9

四、报修服务要求...........................369

五、报修服务流程...........................369

第十二章环境绿化养护管理.......................370

第一节绿化养护要求和方法.....................370

一、草坪修剪...............................370

二、条乔木修剪、整形.......................371

三、条灌木修剪.............................372

四、条地被修剪.............................373

五、绿化浇灌类.............................375

六、乔木浇灌...............................376

七、灌木浇水...............................376

八、地被植物浇灌...........................377

九、花坛花境浇灌...........................378

十、绿化施肥类.............................379

十一、乔木施肥............................380

十二、灌木施肥.............................380

十三、地被植物的施肥.......................381

十四、病虫害防治原则.......................382

十五、草坪病虫害防治.......................383

十六、乔木病虫害防治.......................383

十七、灌木病虫害防治......................384

十八、地被植物的病虫害防治................385

十九、花坛花境病虫害防治...................386

第二节绿化养护管理制度.......................387

10

一、范围...................................387

二、综合绿化管理规定......................387

三、外围绿化管理规定.......................388

四、外围园林绿化管理过程中注意事项........389

五、室内租摆绿植管理规定...................389

六、室内租摆绿植的管理.....................390

七、绿化养护人员和监督管理人员职责.........390

第三节绿化养护机械管理.......................392

一、草坪剪草机维修保养及储存...............392

二、绿篱机维修保养及储存...................393

三、割灌机维修保养及储存...................394

第四节绿化服务工作重点和措施...............395

一、室内绿化和盆花摆放.....................395

二、室外绿化...............................396

三、重大活动或节日摆花.....................397

四、绿化垃圾处理...........................398

五、绿化管理应急抢险方案...................398

第十三章客户服务管理...........................400

第一节服务方式和内容.........................400

一、客户服务工作内容......................400

二、服务方式...............................401

三、服务关注点.............................402

第二节客户服务流程...........................404

一、物管中心部门对接工作流程...............404

11

二、客户需求处理流程.......................404

三、客户投诉处理流程.....................405

四、清洁、消杀监管工作流程.................406

五、绿化管理流程..........................407

第三节客户服务评价..........................408

一、客户满意度调查.........................408

二、客户服务评价体系.......................410

第十四章社区文化建设方案.......................413

第一节社区文化建设构想.......................413

一、文化建设构想...........................413

二、文化建设的总思路.....................414

三、社区文化建设的保障体系...............415

四、社区文化活动精彩展现...................416

五、社区文化建设的效果评估.................417

第二节文化建设工作方案.....................418

一、宗旨...................................418

二、效果..................................419

三、制度..................................419

第三节社区文化活动计划.......................421

一、社区文化建设目标.......................421

二、社区文化的特点.........................421

三、社区文化活动流程图.....................423

四、社区文化活动规划.......................423

五、社区文化活动实施计划...................424

12

第十五章公租房服务管理制度.....................437

第一节管理宗旨与行为规范.....................437

一、管理宗旨...............................437

二、职工行为道德规范.......................437

第二节各级职责..............................438

第三节各项管理制度...........................442

一、安全管理制度...........................442

二、巡视制度...............................443

三、值班制度...............................444

四、交接班制度.............................445

五、接待来访和回访制度.....................446

六、用户投诉处理制度.......................446

七、监控系统使用管理制度...................451

八、请示汇报制度...........................453

九、工作制度...............................453

十、有偿服务收费制度.......................454

十一、零维修管理制度.....................455

十二、消防制度.............................456

十三、物业档案管理制度.....................457

十四、维修工具及材料管理制度...............457

十五、对讲机的使用管理规定.................459

十六、奖惩制度............................460

十七、奖惩细则.............................462

第十六章应急事件处理预案.......................469

13

第一节应急疏散预案...........................469

第二节火警处理应急预案.......................473

第三节水浸/跑水应急预案.....................482

第四节突发停电应急处理预案...................487

第五节停水应急预案.........................493

第六节燃气泄漏应急预案.......................497

第七节电梯困人应急预案.......................502

第八节高空坠物应急预案.......................506

第九节地震应急处理预案.......................512

第十节防疫应急处理预案.......................518

第十一节防汛(暴雨)防强风应急处理预案......524

第十二节扫雪除冰应急预案.....................530

第十三节触电应急处理预案.....................533

第十四节有限空间事故应急预案.................538

第十五节噪音污染应急处理预案.................544

第十六节停车收费系统故障应急处理预案.........547

第十七节门禁道闸系统使用异常应急处理预案....550

第十八节交通意外应急处理预案.................554

第十九节发现可疑物品、爆炸物品应急处理预案..559

第二十节发生盗窃、抢劫事件应急处理预案......564

第二十一节发生打架、斗殴事件应急处理预案....568

第二十二节爆炸恐吓应急处理预案...............572

第二十三节发生自杀或企图自杀应急处理预案....579

第二十四节发生精神病人、醉酒滋事应急处理预案.584

14

第二十五节集体上访、示威、静坐应急方案…………588

第二十六节对散发反动传单、宣传品应急处理预案.592

15

第一章项目背景和需求分析

第一节公租房现实意义和前景分析

当前，解决好广大低收入家庭的住房问题已成为各级政

府工作的重点和难点。尤其是2008年以来，国家投入了大

量的资金建设保障性住房，各级地方政府积极探索适合本地

实际情况的住房保障模式，加大力度改善城镇低收入家庭的

住房困难状况，促进房地产业的和谐健康发展。公共租赁住

房正是伴随着中国房地产业的迅速发展、住房保障制度的不

断完善而兴起的一种有效解决低收入家庭住房问题的保障

性住房。

一、公共租赁住房的基本概念与主要特征

公共租赁住房是指投资者(政府或企业等)持有房源，

并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。其租金水

平高于廉租住房，低于商品房。公共租赁住房属于保障性住

房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企业的

职工宿舍，从共性来看，属于廉租住房的一种形式，只是保

障范围更广泛。

公共租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的

区别在于产权归属性不同。公共租赁住房的产权归政府或相

关机构、企业所有，不归居民个人所有。其目的是用低于市

场价或者承租者承受起的价格，向低收入家庭出租住房，以

改善这部分群体的住房困难状况。当低收入家庭收入发展变

16

化时，有严格的退出机制。从各地的实践看，目前的公共租

赁住房的保障对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭为主，

包括新就业职工，特别是新毕业的大学生以及一些特殊群体

等。其未来发展目标将涵盖城市的各类夹心层家庭和外来流

动人口。

公共租赁住房具有五大基本特征：一是体现出政府的干

预性，公共租赁住房是在政府的公共政策下，由政府直接负

责提供或政府主导下的公共机构、企业提供的保障性住房；

其二是需求对象的限制性，因其是保障性住房，其保障

对象具有严格的准入标准；

三是非营利性，不论是政府直接负责建设还是企业承担

开发建设，都不以营利为目的；

四是租赁价格的优惠性，公共租赁住房的出租价格低于

一般的市场价；

五是退出的灵活性，当中低收入家庭住房和收入水平发

生变化时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。

公共租赁住房的房源主要来自新建和收购两种方式。即

各级地方政府组织新建一些公共租赁住房，同时，也可以在

已开发的商品房中或存量住房中收购一些房源。

二、发展公共租赁住房的必要性

从世界各国的住房保障经验来看，租赁型公共住房将成

为我国公共住房政策的重要组成部分，有效解决当前住房制

度所面临的阶段性困境。目前，已有北京、天津、深圳、

17

厦门和常州等城市进行公共租赁住房试点工作。公共租赁住

房的最大优点是覆盖人群广泛，可根据补贴标准灵活调整，

并且补贴对象明确、操作透明，适于建立退出机制。

大力发展公共租赁住房有利于尽快缓解保障性住房供

应不足的突出问题。我国目前的住房市场发育尚不完全，尤

其是保障性住房的供应结构与需求存在较大偏差。存量住房

中的中小户型大部分为上个世纪留存的平房、简易楼房和旧

楼房，随着各地危改拆迁的不断推进，这部分价位房源日益

减少。与此同时，我国每年城市化新增城市人口约1000万

左右，而城市新增建设用地又受到严格控制。

在这种人多地少的矛盾冲突下，如果将所有中低收入群

体都推向市场，将必然导致住房市场价格的进一步提升，带

来更多的人买不到房、住不起房。因此，在房价上涨，住房

短缺的时期，加大力度供应实物形式的保障房是非常必要

的。增加租赁型公共住房比重将是有效解决住房短缺问题的

有效途径之一。可以说，租赁型公共住房更符合我国现阶段

低收人群体的住房需求。

大力发展公共租赁住房有利于多层次解决各类低收入

群体的住房需求。当前，保障性住房的需求潜力较大：随着

土地市场化配置进程下住房价格的上涨，许多低收人群体穷

其一生也不可能买得起房，只能以较低的租金价格支付住房

使用权；低收人群体中有相当比重的人群职业特征为产业工

人、商业服务业人员和个体经营户，这部分群体对居住场所

的选择往往跟随工作地点的变动而迁移，体现出较强的流动

18

性，因而中短期的租赁型公共住房更符合其住房要求，并有

助于减少生活、出行的附加成本；部分住房困难的低收入群

体是刚进入社会的毕业学生或打工自领，这部分群体处于暂

时性的购买力不足阶段，需要过渡性的租赁型公共住房以满

足短期内的居住需求。

因此，作为完善的住房市场，建立健全一个稳定的、规

模化的公共租赁市场是非常必要的。如上海浦东张江科技园

推出了面向就业者的青年公寓，只要是大专以上学历、与科

技园内企业签订一年以上劳动合同且在上海无住房的年轻

人，就可申请租房。每人在公寓最多只能住3年，单房租金

888元。南京也针对大学毕业生推出了青年公寓。

大力发展公共租赁住房有利于弥补租赁市场发展滞后

的问题。当前，城镇居民在改善住房条件时，都选择了购房

而非租房。这虽然有中国传统习俗因素影响，但还有一个重

要原因就是租赁市场缺乏稳定性保障。低收入家庭仅靠市场

个体提供的租房市场在租金和租赁期限等方面都存在很大

的随意性。因此，需要政府以制度化的模式提供租赁型的公

共住房弥补中长期租赁市场的空缺。

公共租赁住房概念的提出，现实意义在于帮助“夹心层”

家庭解决了住房难的问题，而其更广泛的意义，则在于国家

保障体系将同时向“非低收入群体”和流动人口理念的转变。

这样的转变，其出发点是政府把保障范围扩展到所有不能通

过市场解决住房问题的家庭，包括已成为城市常住人口的外

来务工人员。即，致力于通过公共租赁住房帮助各类群体解

19

决住房难题。

三、国际经验及对我国的借鉴意义

从各国的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、

美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都按照“市场-—

救济型”,或按“市场——福利型”的二元政策导向来实现

“居者有其屋”的住房发展目标。即在经济起飞的初期，住

房严重短缺，主要由政府主导来解决住房问题；当社会主要

群体的住房问题解决之后，实施市场化为主渠道，但对低收

人家庭的住房保障一直存在并形成稳定的社会制度。虽然中

国的国情和当前的发展背景与其他国家存在较大差异，不适

宜简单地照搬国外的公共住房政策，但从一些国家的住房保

障实践和相对成熟的公共住房制度中，可以在公共住房模式

选择、建设方式、分配以及管理制度等方面获得很多值得借

鉴的宝贵经验。

(一)国外的主要住房保障形式

国外住房保障形式主要有三种：一是政府直接投资建设

出租房，即公共住房；二是政府通过干预房价，保证低价位

住房供应；三是政府直接分配住房保障资金，提供中低收入

者的住房消费资金。

不仅各国住房保障形式不同，即使同一国家，在不同时

期、不同发展阶段，所实施的保障政策也不同；这种差异根

源于不同的社会历史环境和经济发展阶段，是由政府干预目

标、住房供求环境和政府财政支持能力决定的。不同的方式

20

各有利弊，可交替使用，并且需要根据社会经济状况和住房

供需关系的变化不断进行调整。

(二)通过公共租赁住房实现“人人有房住”的发展目

标

为保障无力购房者的住房需求，国外在制定公共住房政

策时普遍重视公共租赁住房的发展，为最低收人者提供“托

底性”保障。普遍面对的是低收入群体，还有一些特殊岗位

群体，如公务员、警察、消防队员等。一般采取轮候制，是

一种过渡性的保障方式。各国租赁住房的比例都相当可观。

以英国为例，在比例约30%的租赁住房中，20%左右是

政府提供的公共租赁住房，10%为私人租赁住房。英国政府

把持续供应可负担住宅列为重要的施政目标，在伦敦2004

年的新规划中，要求中心区新增房屋的1/4为可负担用房。

美国的一些州政府对申请房租补贴的低收入家庭限定的房

屋租金标准为700美元以下。根据法律规定租房家庭只需

支付其收入的1/3左右作为房租，剩余部分由政府付给房

东。

法国则是依靠企业(组织)联合体(主要是HLM)提供

廉租住房。HLM组织内共有850多个单位，其中有低租金住

房机构293家，低租金住房股份有限公司324家。HLM主要

职责是直接建设住房和改建旧房为公共住房后再低价出租。

法国国会每年通过预算安排住房资金，支持“低租金住房”

建设，在每套“低租金住房”中政府资金占5%;其余95%

21

建资金，由加入HLM的企业从住房基金中以优惠利率

(4.2%,商业贷款利率则高达10%)贷款开发建设。HLM

房屋开发商所交的税仅为5%,低于一般房地产开发商，这

样建造的低租金住房，按3s年返还计算，其租金水平为市场

租金1/3-1/2。法国规定低低租金住房最低标准为建筑面

积35平方米，HLM的房屋租金仅为家庭收入的10%。

(三)建立行之有效的公共租赁住房管理体系

在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的

专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构

从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指负责制定政

策和长期发展计划，负责与计划、财政、金融、土地、法律、

建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和

运行。例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公

共住房的决策协调机构。执行层为建设交通部，下设韩国住

房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收

入阶层的出租公房。

(四)通过完善的制度确保公共住房分配的公平性

公共住房属于社会公共资源，是政府福利的表现形式其

能否公平合理地分配，直接关系到公共住房政策实施的效

果，国外在公共住房分配方面有两点很重要的经验：一是明

确公共住房是为最需要的人提供的住房保障；二是只有建立

科学、完善的准人和退出机制，才能保证公共住房分配的公

22

平性。国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的，

公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日

本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法。

(五)借鉴国际经验，大力发展公共租赁住房

很多国家在制定住房目标和发展规划时，都把中低收人

群体的住房问题放在突出位置；在政策的制定上，重视对需

求人群的市场细分，针对不同的人群实施相应的策略，从而

在最大程度上实现社会效益和经济效益的相统一；在相关住

房政策颁布时，一旦缺乏法律上的支持，立法机关就会迅速

地进行相关立法工作，细化政府的贵任、义务和权力，同时

也明确了住房政策的具体操作规则，使得政策有法可依、有

法可行。

西方国家市场经济高度发达，政府倾向于在现有的市场

框架下寻求解决住房问题的最优方法，并且在这个过程中，

政府利用多种手段多管齐下，从不同方面来支持制定的住房

发展战略，如普遍运用了税收、补贴、配套设施建设等措施，

而从结果上看，这些措施的运用对该国住房市场的发展可谓

起到了良好的推动作用；重视租赁方式在解决住房问题中的

作用。对社会出租住房的需求程度，本质上依赖于住房存量

如何恰当地满足社会住房的需求。缺乏租赁价格合理的房屋

是提供社会租赁住房的一个重要原因。因此，与住房补贴制

度相比，许多国家已将社会出租住房作为一项重要的住房保

障措施。但国外有完善的准人审查和退出制度，家庭收入诚

23

信公开透明，这些都是实施公共租赁住房的关键。

四、当前公共租赁住房存在的主要问题

由于我国公共租赁住房刚刚起步，在不断完善的进程中

也显现出一些突出问题，主要表现在以下三点：

(一)制度法规体系尚不健全

目前国内仅深圳、厦门等几个城市推出了公共租赁住房

管理办法，从国家层面上来看，还缺乏统一规范的法规制度

或指导意见。而公共租赁住房的资格审核和后续管理将是一

项非常复杂的工程，即使从目前各地已出台的相关管理办法

也有许多需要改进的地方。另外，各地建设标准差异较大，

缺乏统一的约束性，如有些地方规定只有40平方米，有些

地方建设标准则达到90平方米。

(二)覆盖人群相对较窄

以北京市为例，公共租赁住房只限于已通过政策房审核

的家庭。广州、深圳和厦门的覆盖人群也是针对城镇户籍人

口。这主要是由于公共租赁住房刚刚起步，正处于摸索，阶

段，而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障之外。如，

常州市对公共租赁房准入限制为：符合申请条件的低收入住

房困难家庭必须无房、具有常州市市区城市常住户口且实际

居住三年以上、家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配

收入的80%;符合以上条件且年满35周岁的单身人士也可

申请。同时，公共租赁住房保障将实行年审制度，对已经享

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受公共租赁住房政策的低收入住房困难家庭及新就业人员

的收入、人口、住房等变动情况进行年审。年审后不符合公

共租赁住房保障范围者应当退出。常州市首批投入试点的公

共租赁住房为200套。

(三)资金短缺，房源供给严重不足

按照厦门市的规划，在未来几年将投入136亿元建设

45000套保障性租赁住房，基本解决夹心层无房户的住房难

题。按照覆盖40%户籍人口的目标，可以全覆盖中低收入家

庭。但由于面临着资金短缺、来源渠道不明确等问题，保障

计划难以落实。在北京市的规划中，仅有两块公共租赁住房

用地，总建筑面积不足26万m2。由于房源筹集不足，北京

市的公共租赁住房一再延期登记时间。土地收益流失、资金

来源不足以及管理复杂是公共租赁住房供应短缺的主要原

因。

(四)维护成本较高。政府后续补贴较多

公共租赁住房对政府的管理效率提出了更高要求，同

时，由于政府持有房源，后续的维护、更新改造以及管理方

面等都需要投入大量的入力、物力和财力，这些都应在公共

租赁住房计划中有充分的考虑。

五、公共租赁住房的发展前景

目前我国城乡居民人均住房面积已经接近30平米，总

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体率已超过70%。但是，房价高涨、普通居民支付能力下降，

现有保障性住房无法满足各类低收入家庭住房需求等问题

目益突出。适合各种收人阶层的、易灵活调整的公共租赁

住房具有良好的长远发展前景。

(一)建立长效保障机制。缓解供需矛盾

从过去量大面广的以出售为主的经济适用住房、限价房

向公共租赁住房转变，与廉租住房一道，共同构成保障性住

房的供应体系。

对于大城市、特别是特大型城市，人口增长与土地资源

紧缺的矛盾将是长期共存的。以销售为主的保障民生住房供

应模式，导致政府手中缺乏持续稳定的保障性房源，每年

都要迫于低收入家庭的住房需求压力大量开工建设保障民

生住房。但随着中心城区、近城区可供土地的日益减少，保

障性住房只能越建越远，势必会脱离低收入家庭的实际需

求，引发新的社会矛盾，给政府住房保障造成两难的境地。

发展公共租赁住房，可以有效缓解土地供应紧张的矛

盾，保证政府拥有大量流动性房源，长期来看，可形成可持

续性的住房保障供应链。

(二)完善保障制度，满足低收入家庭住房需求

公共租赁住房租金应根据家庭收入水平，住房的地段、

面积和质量，分别确定不同的租金标准，在房源之间形成合

理的级差，确保不同收入家庭享受相应的比较公平合理的政

府补贴。收入较高家庭，自身承担的房租相对较高，政府补

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贴较少，收入较低的家庭，自身承担的房租较低，享受的政

府的补贴较多。随着家庭收入的变化，政府可以灵活多变地

调整补贴额度，重新划分个人和政府应付担的租金标准，有

利于各类中低收入家庭享受到住房保障这一惠民政策。

(三)强化政府的调控作用，促进企业参与市场化运作

充分利用政府手中的经济杠杆，引入企业参与公共租赁

住房的建设，通过税收、土地、金融等配套政策，鼓励并调

节参与企业的利益分配，即建立和完善市场调节和政府保障

相结合的保障性住房供应体系。政府也可通过市场化购买、

租赁等方式获取房源，一方面可减少政府的寻租空间，另一

方面也活跃了住房二级市场。实际上，广州已经有开发商开

始探索公共租赁住房模式。国内首例由开发商出资、探索解

决低收入人群居住问题的项目万汇楼已开业，市民只需要

450元/月就可以租到30～40平方米的公寓，这是广东省建

设厅批准的由广东省企业投资面向低收入群体租赁住房试

点项目。

公共租赁住房的后续管理也是将要面临的一个重大难

题。政府成立专门机构进行管理容易导致退回到过去公房管

理模式上，管理效率低，服务态度差。完全交给社会化物业

管理公司，又容易带来双方的利益冲突。因此，公共租赁住

房的物业管理宜采取在政府主导和监督下，市场化运作，政

府监督，政府的维修和管理补贴应补在明处，接受社会化来

看，城乡住房严重短缺时代已经基本结束，城镇住房自有政

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府机构会监督。

(四)发展政策性住房金融，拓展资金来源渠道

在英国的住房改革中，专业金融机构即住房协会对为社

会住房建设筹集资金方面起到了重要的促进作用。在我国，

不论是调整住房公积金的定位和资金使用方向，还是新建立

政策性住房金融机构都已日益迫切。未来的政策性住房金融

机构的主要责任将是向中低收入居民家庭提供优惠的低息

住房贷款，同时，向公共租赁住房开发建设单位提供长期信

贷资金支持，解决资金来源瓶颈问题。

(五)循序渐进，做好公共租赁住房的规划和前景设计

我国当前正处于城镇化和工业化快速发展阶段，公共租

赁住房将有广阔的发展空间。在条件成熟时，逐步把公共租

赁住房的保障范围扩大到城市非户籍家庭。但其发展也应本

着循序渐进的原则，稳步推进，避免急于求成带来一系列的

后续问题。

首先是在获取土地上，要对公共租赁住房用地给以较大

的优惠政策，合理选址。因其面向城市低收收入家庭，流动

性较强，宜建在交通顺达，位置相对较方便的区域。其次应

合理规划，以建设小套型住房为主。按照节约用地的要求，

确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。在

兴建保障性住房小区时，力求做到自成体系，同时做好各项

配套设施的建设，如商店、学校、医院以及其他生活服务设

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施，加强小区的绿化、道路建设，特别要重视防止出现重建

设轻管理的问题。

第二节公租房小区管理的国内外借鉴

发达国家及地区的社区管理工作开展较早，已形成成熟

的社区管理模式。虽然我国社区管理工作开展时间不长，但

各地也涌现出一些特定模式。就公租房小区而言，国外没有

单独的类似社区划分，是将其融于城市社区一并管理；国内

公租房建设刚起步，还未形成较完善的公租房小区管理模

式。所以，本文的借鉴将从两个方面入手，一是城市社区管

理模式，二是个别地区公租房小区管理(含房屋管理)相关

方式。

一、国外社区管理模式

国外社区管理代表模式主要有三种，即：以美国为代表

的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本

为代表的混合模式。对社区管理模式的优劣并没有统一的判

断标准，它决定于一个国家的政治文化传统、文化和经济水

平的影响。但不论哪种模式，事实上政府均对社区管理提供

了政策扶持、资金支持和行政监督，都存在着政府对社区管

理的调控与大力支持。由于新加坡80%以上的人居住在组屋

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里(政府提供的保障房),其社区管理基本可等同于组屋社

区管理。因此，新加坡的一些组屋及社区管理做法可为我们

提供一定借鉴，主要体现在以下方面：

1.组屋建管一体，物业管理完善并与房屋管理结合

新加坡建房发展局在组屋社区管理中担当了重要角色。

建房发展局不仅负责实施政府建房计划还负责统筹全国的

组屋物业管理。新加坡物业管理范围广，除了买房和转卖在

建屋发展局直接申请外，其他业务都可以在物业管理公司办

理，其业务范围包括：房屋维修养护、商业房屋的租赁管理；

出租住宅的租金缴纳与售房期款的收取；公共场所的出租服

务及管理；居住小区内停车场的管理；居住小区的环境清洁、

园艺绿化管理等，此外，还负责介绍居民就业，配合治安部

门搞好治安工作。物业管理不仅对组屋管理起到了极大支

撑，还对社区管理提供了帮助。

2.政府提供资金支持，确保组屋正常运转

建屋发展局的经济实行独立核算、自主经营的政策，其

财政预算纳入国家计划。该局的经费收入主要来自租售组屋

所得、购房者贷款利息、服务及管理费用等。非盈利性质使

得建屋发展局在经济上入不敷出，每年都有巨额的财政赤

字。因此，政府每年都会给建屋发展局提供巨额津贴，在组

屋运作上投入大笔资金。

3.社区管理的行政指导与民众广泛参与相结合

一是，政府作为主导，统筹全盘的社区管理工作。二是，

政府鼓励社会各界积极参与社区事务，募集和设立社区基

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金，推动社区福利项目。三是充分尊重居民意愿，社区重大

事项实行投票表决。

4.居住小区管理法制化

新加坡对居民行为、组屋使用、物业管理等都制定了很

详细的规章制度，并形成法律。在操作中严格按照法规执行。

5.保障社区管理经费投入

新加坡社区经费来源主要有政府拨款和社会赞助。政府

拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费，各项费用均有

明确的使用范围。同时，大力鼓励社会捐助。政府制定了社

会捐助经费配搭计划，每收到社会赞助1新元，政府都会配

搭3新元，即社区组织实际得到4新元。如果社会赞助的款

项以固定的方式长期支付，政府则对每1新元配搭增至4新

元。

6.社区基础设施配备有足够保障

新加坡社区的设施配备是城市规划和建设中的重要部

分，属于公共供给。政府制定了详细的城市规划设施配备标

准，在该标准指导下，社区服务网点在城市建设之初就完善

配备，为此政府投资建设了民众联络所、居委会活动中心、

邻里居委会，以及各类社区医院、诊疗所、残障人工作坊、

收容所、安老院等各类基础设施。

二、我国社区管理模式

我国社区管理模式需要从两个层面来了解，一是外部层

面，即政府和社区自治组织的关系及管理体系；二是内部层

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面，即社区内部组织建设方式及各组织关系的协调方式。

1.外部层面

从政府和社区自治组织的相互关系来看，我国的政治文

化和经济水平决定了社区管理模式主要是行政主导型，只不

过由于各地在社区自治建设中自治水平的发育程度和实现

自治目标的路径有所不同，因而在实践中形成了三种模式，

即以上海为代表的政府主导型模式、以沈阳为代表的社区自

治型模式、以武汉江汉区为代表的混合型模式。

从管理纵向体系看，我国有两种社区管理模式，一是“市

-区-街道-社区”的四级管理模式，二是“市-区-社区”三级

管理模式。大多数城市社区采用的是四级管理模式，即在市

一级组建统领全市社区建设管理的组织(如领导小组、指导

委员会等),区、街道组建相应的领导组织。

三级管理模式又称为“区直管社区模式”,主要有两种

形式：一是不设立街道办事处。在城郊结合部成片开发的居

住区不再设立街道办事处，直接建立社区，如北京石景山区

的鲁谷社区、青岛市市北区的浮山后社区；二是撤销已有街

道办事处，如安徽铜陵市铜官山区、南京市白下区淮海路街

道等。在三级管理模式中，各地的共同点是区委均在社区派

出机构，同时在社区建立行政事务服务中心，其中行政事务

服务中心一般为区政府职能部门派出人员组成，也就是政府

派出机构。

2.内部层面

社区内部管理组织一般由社区自治组织即社区党组织、

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社区成员大会、居民委员会等，以及其他组织如物业公司、

业主委员会等构成。根据具体执行机构的不同可分为以居委

会为核心的议行合一、议行分设两种模式，以及以物业管理

企业为核心的企业化管理模式。议行合一模式是较老的传统

模式，这里不多介绍。议行分设管理模式是指社区内议事层

(居委会)与执行层分开的建设方式，这是目前采用最多的

方式，其中执行层一般为社区工作站(或公共事务服务站

等);企业化管理模式指由物业公司牵头，组织居民共同承

担社区综合管理与服务职能的做法，社区居委会成为辅助组

织，如深圳莲花北社区、武汉百步亭小区，这种模式仅在少

数小区采用。议行分设管理模式根据执行层设置的不同，又

可分为分设、下属、条属、专干等四种模式。此外，有些社

区还设有社区服务站，一般为居委会下属专业机构，直接从

事或组织便民的生活性无偿、有偿服务。

按照各组织之间的协调合作方式划分，主要有松散合作

型、一体化合作型两种。松散合作型指各管理组织一般通过

召开社区联席会议的形式进行事务协商与合作，各组织成员

互不交叉，没有稳定的合作机制。一体化合作型指通过制度

形式建立合作机制，实现社区管理一体化。其方式一般为成

立社区党支部领导下的居委会、业主委员会、物业企业等各

单位于一体的交叉任职和联席会议工作制度，通过共享服务

平台(设施)、共管社区事务、共谋社区发展，实现各组织

共同的利益和工作目标。一体化合作模式在新建较大居民小

区探索较多。

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三、我国公租房小区管理情况

1.香港公租房小区管理情况

香港200多万居民(占人口总数约30%)居住在香港房

屋委员会提供的公屋中，租住公屋单位约70万套，占全港

房屋单位总数约三成。香港公屋的社区管理纳入了城市社区

管理之中，其城市社区管理采用的是政府引导、非政府机构

唱主角的半行政半自治型的社区管理模式。公屋及社区管理

特点如下：

大力培育和使用社会工作者和义务工作者。注册社会工

作者是香港社区工作的骨干力量，是经香港社会工作者注册

局注册的从事社会工作的人员，具有较高的专业素质和学

历。社区义务工作者是社区建设的重要辅助力量，义工服务

机构提供了香港23以上的社区服务。专业的社会工作者队

伍和庞大的义务工作者群体的组合，成为香港社区服务和管

理成功的重要保障。

充分发挥非政府机构的作用。有大量不同性质、不同规

模的社会组织，其服务范围涵盖环境保护、医疗卫生、文娱

康体等众多领域，是社区服务的主要组成部分，同时它们也

是反映社情民意的主要载体，在社区发展中发挥了十分重要

的作用。

公屋管理严格，制度执行有力。一是公屋管理的法律、

法规较完善，对各方的责权利界定明确，管理过程中发生的

诸多问题均能在法律条文上找到处理办法，并且强制执行力

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度大。二是严格规范住户行为。利用屋村管理“扣分制”纠正

租户有损个人及公众卫生的陋习。

公屋建管一体，物业管理与房屋管理适度结合。香港房

委会负责统筹所有政府公屋建设供应、编配和管